رای شماره 1310 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع مصوبه شماره 56 - 1394/12/16 از تعرفه انواع عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری ایلام در سال 1395

تاریخ دادنامه : 9/5/1397 شماره دادنامه : 1310 کلاسه پرونده : 96 / 252 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : دیوان محاسبات کشور موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه شماره 56 16/12/1394 از تعرفه انواع عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری ایلام در سال 1395 در خصوص 1) وضع عوارض به میزان 3 درصد از حق بیمه آتش سوزی دو درصد قراردادهای امانی و پیمانی و ده درصد سهم خدمات فنی 2) وضع عوارض تفکیک و نقل و انتقال 3) وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب شورای اسلامی شهر ایلام گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره 1361 /20000 2/12/1395 اعلام کرده است که: «حجت‌الاسلام‌والمسلمین جناب آقای بهرامی ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراما در خصوص مصوبه شماره 56 16/12/1394 شورای اسلامی شهر ایلام موضوع تعیین عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری ایلام در سال 1395 مزید استحضار می‌رساند: وفق ماده (50) قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد و بر اساس ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران وظایف شورای اسلامی شهرها تعیین گردیده که شورای اسلامی شهر ایلام مبادرت به عوارضی به شرح ذیل نموده است: الف) تعیین عوارض و هزینه‌های تغییر کاربری: مطابق ماده (5) قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و مستفاد از دادنامه‌های شماره 229 22/3/1395 و 247 2/5/1391 و آراء شماره (354 الی 358) 14/11/1380 تعیین عوارض تغییر کاربری در مصوبات شورای اسلامی چندین شهر ابطال گردیده و بر این اساس تعیین عوارض و هزینه‌های تغییر کاربری توسط شورای اسلامی شهر ایلام مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شورای مذکور می‌باشد. ب) تعیین عوارض حق تشرف: نظر به اینکه وفق ماده (4) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانون‌گذار منوط شده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 773 7/10/1395 در مورد مشابه بندهای 11 و 16 مصوبه شورای اسلامی محمدشهر در خصوص ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری را ابطال نموده که به تبعیت از استدلال مصرح در دادنامه اخیرالذکر وضع عوارض تشرف مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات خواهد بود. ج) تعیین عوارض نقل و انتقال: به موجب ماده (59) قانون مالیات بر ارزش افزوده، نقل و انتقال قطعی املاک به ماخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (5%) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به ماخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (2%) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق مشمول مالیات می‌باشد و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره 678 16/9/1395 در موارد مشابه با لحاظ احکام قوانین مربوطه مصوبات مربوط مبنی بر اخذ عوارض نقل و انتقال املاک در شهر کرج را ابطال کرده است، بنابراین با لحاظ قانون مذکور و تبعیت از استدلال مصرح در رای اشعاری، قسمت اخیر مصوبه صدرالذکر با موضوع تعیین عوارض نقل و انتقال مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می‌شود. د) تعیین عوارض سازمان آتش‌نشانی: بنا به تصریح قانون‌گذار در مواد (1)، (5) و (51) قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هرگونه عوارض برای ارائه خدماتی که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن مشخص شده است توسط شورای اسلامی شهر و سایر مراجع ممنوع نموده و خدمات بیمه‌ای مورد اعتراض از جمله خدمات تعیین تکلیف شده در قانون فوق الذکر می‌باشد و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء شماره 768 و 746 30/8/1395 در موارد مشابه با لحاظ احکام و قوانین مربوط مبنی بر اخذ عوارض (3%) حق بیمه آتش سوزی از شرکتهای بیمه در مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها را ابطال کرده است. ه ) تعیین عوارض تفکیک اراضی: با عنایت به حکم مقرر در ماده (101) قانون شهرداری که در خصوص تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها و مستفاد از آراء شماره 275 16/5/1391، (686 الی 695) 16/9/1395 در موارد مشابه با لحاظ حکم قانون مصوبات مربوط به شورای اسلامی سایر شهرها مبنی بر اخذ عوارض تفکیک عرصه، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن ارزیابی می‌گردد. و) تعیین عوارض اضافه بنا و مازاد تراکم: با توجه به اینکه قانون‌گذار طی تبصره‌های (2) و (3) ماده (100) قانون شهرداری در خصوص اضافه بنا و مازاد تراکم و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آن‌ها تعیین تکلیف نموده و نظر به اینکه وضع قاعده آمره در باب اخذ هرگونه وجه از جمله عوارض شهرداری و جرایم تخلفات ساختمانی به قوه مقننه اختصاص دارد و بر اساس دادنامه‌های شماره 242 1/4/1395 و 354 الی 358 14/11/1380 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه صدرالاشاره متضمن تعیین عوارض اضافه بنا و مازاد تراکم مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر ایلام تلقی می‌گردد. بنا به مراتب مفاد مصوبه شماره 56 16/12/1394 شورای اسلامی شهر ایلام مبنی بر تعیین عوارض و هزینه‌های تغییر کاربری، عوارض حق تشرف، عوارض سازمان آتش نشانی، عوارض تفکیک اراضی و عوارض اضافه بنا و مازاد تراکم ورود در حوزه قانونگذاری تلقی و به لحاظ وحدت موضوع و تشابه مفاد مصوبه موصوف با مصوبات شوراهای اسلامی شهر مندرج در دادنامه‌های اخیرالذکر، در اجرای ماده (92) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال تعرفه‌های اشعاری موضوع مصوبه شماره 56 16/12/1394 شورای اسلامی شهر ایلام مورد استدعاست.» متن تعرفه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است: «الف) عوارض حق تشرف: ردیف عنوان عوارض جدید تصویبی سال 94 پیشنهادی سال 95 مصوبات شورا 1 در خصوص عوارض حق تشرف برای املاکی که قبلا مشرف نبوده و در اثر توسعه و اصلاح معابر پلاک اول به‌طور کامل در مسیر قراگرفته و ملک جبهه بعد از آن مشرف به معبر می‌باشد حق تشرف بشرح ذیل : 1/ب در خیابانهای تا 18 متر عرض 2/ب در خیابانهای 18 متر عرض به بالا 10 برابر ارزش منطقه‌ای 20 برابر ارزش منطقه‌ای 8 برابر ارزش منطقه‌ای 12 برابر ارزش منطقه‌ای ب: عوارضات و هزینه‌های تغییر کاربری در سال 1395:لیست پیشنهادی عوارضات و هزینه‌های تغییر کاربری برای سال 1395 ردیف شرح مصوب شورا 94 پیشنهاد 95 مصوبات شورا 1 تغییر کاربری از مسکونی به تجاری p 5 p 6 p 5 2 تغییر کاربری از تجاری به مسکونی p 3 p 4 p 2 3 تغییر کاربری از حمل‌ونقل و انبارها به سایر کاربریها p 6 p 7 p 6 4 تغییر کاربری زمینهای آموزشی، بهداشتی، فرهنگی، ورزشی، درمانی به مسکونی یا تجاری 7 مسکونی p 7 تجاری p 8 مسکونی و تجاری p 5 مسکونی p 7 تجاری 5 تغییر کاربری اراضی ذخیره به مسکونی یا تجاری و اداری p 5 مسکونی p 7 تجاری p 6 مسکونی p 8 تجاری p 5 مسکونی p 7 تجاری و اداری 6 تغییر کاربری مسکونی به سایر کاربری‌ها و آموزشی، بهداشتی و فرهنگی، ورزشی p 3 p 4 p 3 7 تغییر کاربری از مسکونی و تجاری به اداری p 10 p 12 p 5 8 تغییر کاربری از تاسیسات شهری به سایر p 8 p 10 p 8 9 تغییر کاربری از زراعی به سایر کاربریها k 2 k 20 k 2 10 تغییر کاربری از فضای سبز به سایر کاربریها p 17 p 20 p 17 11 تغییر کاربری از فضای سبز به مسکونی p 9 p 20 p 12 12 تغییر کاربری از پارکینگ به سایر کاربریها p 12 p 20 p 15 13 از ویژه به سایر کاربریها p 6 p 7 p 4 14 از ذخیره به سایر کاربریها p 15 p 16 p 15 15 از گذر به سایر کاربریها p 16 p 17 p 16 16 از گذر به تجاری p 20 p 25 p 20 17 تغییر کاربری از پارکینگ به تجاری p 20 p 25 p 20 18 ویژه به مسکونی معاف معاف 19 تغییر کاربری مذهبی به سایر p 15 p 10 20 تغییر کاربری اداری به سایر p 10 p 10 21 تغییر کاربری نظامی و انتظامی به سایر p 20 p 15 22 تغییر کاربری اردوگاه به سایر p 10 p 10 23 تغییر کاربری جهانگردی و پذیرایی به سایر p 10 p 10 24 تغییر کاربری کارگاهی به سایر p 15 p 15 25 تغییر کاربری مسیل به سایر p 25 p 25 26 تغییر کاربری گورستان به سایر p 20 p 20 تبصره 1: چنانچه در بازنگری طرح تفصیلی املاکی که ساخت و ساز در آن انجام گرفته بعنوان کاربری ویژه (تعریف) شده‌اند با تصویب شورا عوارض تعیین خواهد شد و چنانکه اماکنی در حال حاضر با عوارض ویژه احداث شده‌اند از عوارض تغییر کاربری به مسکونی معاف می‌باشند. ج) عوارض نقل و انتقال و عوارض بهره برداری از معابر در سال 1395: پیشنهاد عوارض نقل و انتقال و عوارض بهره برداری از معابر سال 1395 ردیف شرح مصوب سال 94 پیشنهادی سال 95 مصوبه شورا 1 استعلامات ارسالی از دفترخانه‌ها یا بانکها و دولتی دارای مجوز از نقل و انتقال زمین یا مستحدثات اداری به اشخاص یا اشخاص به ادارات ، ارگانها و سازمانها چه بصورت مزایده یا از هر طریق دیگر بر اساس 40% قیمت منطقه‌ای عوارض وصول شود 50% بر اساس 20% قیمت منطقه‌ای عوارض وصول شود مساحت عرصه × x = p مساحت اعیان × ارزش نوع مصالح به کار رفته = y = A 20% X+y × ردیف دو د) عوارض تفکیک اراضی: مصوبه شماره 16983 /1 15/1/1369 رئیس قوه قضاییه عنوان وزیر کشور پیرامون عوارض صدور پروانه ساختمانی و عوارض تفکیک: عوارض تفکیک اراضی ردیف شرح مصوب سال 94 پیشنهادی سال 95 مصوبه شورا 1 هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری مسکونی و سایر P 30% درصد p 40% درصد P 20% 2 هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری تجاری P 1 P 110% P 1 3 هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری اداری P 5/1 P 160% P 1 T= A × S × P ه ) عوارض سازمان آتش نشانی: عوارض سازمان آتش نشانی ردیف مصوب سال 94 پیشنهاد برای سال 95 مصوب شورا 1 وصول 3% عوارض حق بیمه از محل بیمه آتش سوزی از سوی شرکتهای بیمه‌ای شهرستان جهت پرداخت در وجه سازمان برابر بخشنامه 34/3/463 مورخ 19/1/1375 3% 2 شهرداری مکلف است در هنگام محاسبه عوارض جهت کلیه کاربریهای 3% از عوارض وصول از محل پذیره در جهت توسعه خدمات آتش‌نشانی (عوارض خدمات فنی و ایمنی) محاسبه و آن را بحساب سازمان واریز نماید. 3% 3 محاسبه و پرداخت 2% سهم خدمات فنی و ایمنی از محل کلیه قراردادهای امانی و پیمانی شهرداری و واریز مبلغ یاد شده به حساب سازمان 2% 4 الزام سازمان نظام مهندسی به محاسبه و پرداخت 10% سهم خدمات فنی و ایمنی از محل طراحی، نظارت و ترسیم نقشه‌های نظام مهندسی و واریز آن بحساب سازمان 10% 5 تا سقف 20% تشویق و (تخفیف) از اختیارات مدیرعامل می‌باشد 20% 20% تبصره: در محاسبه ردیف 2 جدول عوارض سازمان آتش نشانی: «3 درصد عوارض اشاره شده در بند 2 از محل درآمد پذیره شهرداری کسر و توسط شهرداری به حساب سازمان واریز می‌شود.» و) عوارض اضافه بنا و مازاد تراکم: «تعرفه تصویبی عوارض مازاد تراکم شهرداری ایلام برای سال 1395: ردیف میزان عوارض فروش تراکم سال 1394 تصویب سال 1394 پیشنهادی سال 1395 مصوب شورا 1 مازاد تراکم طبقه دوم تا پنجم P 5 P 6 P 4 2 مازاد تراکم در طبقه ششم به بالا P 7 P 8 P 6 3 تراکم طبقه اضافی خارج از پروانه P 10 P 15 P 15 سطح اشغال مازاد بر سطح مجاز مطابق ضوابط طرح تفصیلی همانند بند 2 اعمال می‌شود. پیلوت و پارکینگ طبقه محسوب نمی‌شود مشروط بر استفاده مجاز و ارتفاع مندرج در ضوابط طرح تفصیلی. چنانچه در مجاورت پارکینگ غیر از انباری، جکوزی، سونا، تاسیسات موتورخانه کاربری دیگری احداث گردد عوارض مازاد تراکم به میزان p 1 تعلق می‌گیرد. تبصره: مازاد تراکم در طبقات مجاز در زمان ماده 100 وصول نشود. پرونده‌هایی که در کمیسیون ماده 100 مشمول عوارض و جریمه می‌گردند، عوارض مازاد تراکم سطح در طبقات تعلق نمی‌گیرد صرفا عوارض مازاد تراکم طبقه اضافه خارج از پروانه می‌بایست وصول گردد. تبصره: اتاقک در پشت بام تا متراژ 15 متر طبقه محسوب نمی‌شود.» علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمائم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است. در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی در خصوص عوارض حق تشرف و عوارض مازاد بر تراکم و ردیف دوم از عوارض سازمان آتش نشانی از تعرفه انواع عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری ایلام در سال 1395 از مصوبات شورای اسلامی شهر ایلام را مغایر قانون و خارج از حدود اختیار ندانسته است و به موجب دادنامه شماره 221 29/1/1397 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است. در راستای رسیدگی به وضع عوارض سازمان آتش‌نشانی، وضع عوارض تفکیک و نقل و انتقال و وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری پرونده در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 9/5/1397 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی الف با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای حق بیمه، قراردادهای پیمانکاری، حق النظاره مهندسین در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر ایلام مبنی بر وضع عوارض به میزان 3 درصد از حق بیمه آتش سوزی دو درصد قراردادهای امانی و پیمانی و ده درصد سهم خدمات فنی به دلایل مندرج در آراء شماره 746 15/10/1393، 1763 15/10/1393، 750 9/8/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. ب با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تفکیک و نقل و انتقال در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر ایلام مبنی بر وضع عوارض تفکیک و نقل و انتقال در مصوبه مورد شکایت به دلائل مندرج در آراء شماره 315 13/4/1396 و 243 1/4/1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. ج با توجه به سیر تاریخی وضع و اخذ عوارض محلی طبق بند یک ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1362 عوارض محلی از جمله عوارض تغییر کاربری با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و با توجه به بخشنامه شماره 23137 /341 5/2/1366 بعد از تائید نماینده محترم ولی فقیه از مشمولین اخذ شده است و طبق رای شماره 587 25/11/1383 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تجویز اخذ عوارض دیوانی از جمله تغییر کاربری بعد از ابقاء مستحدثات در کمیسیون ماده 100 به شرح مقرر در بخشنامه‌های شماره 3 /24150 30/11/1369 و 34 /1 /10740 4/6/1371 وزارت کشور مغایر قانون و خارج از حدود و اختیارات تشخیص نشده است. با توجه به بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهرهاست و نظر به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است و در حاکمیت قانون اخیرالذکر، قانون‌گذار در بند 3 ماده 22 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384 در مقام تسریع در امر توسعه هتلها و اقامتگاهها و سایر تاسیسات گردشگری به تغییر کاربری توسط کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و در بند 4 ماده مذکور به وضع و پرداخت عوارض ناشی از تغییر کاربری با عبارت «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداری توسط سرمایه‌گذاران به شهرداری مربوط پرداخت خواهد شد.» به صراحت بیان نظر نموده است و حسب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد تجویز شده است و در حاکمیت همین قانون طبق بند ه قانون بودجه سال 1396 جمهوری اسلامی ایران به تغییر کاربری در کمیسیون ماده 5 مذکور و عوارض تغییر کاربری و سایر عوارض شهرداری در مقام ساماندهی و بهینه‌سازی بخشی از املاک و فضاهای آموزشی، ورزشی و تربیتی خود با عبارت «تغییرکاربری به پیشنهاد شورای آموزش و پرورش و تصویب کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران صورت می‌گیرد و از پرداخت کلیه عوارض شامل تغییر کاربری، نقل و انتقال املاک، گواهی بهره برداری، احداث، تخریب و بازسازی و سایر عوارض شهرداری معاف می‌باشند» تصریحا اشاره شده است، بنابراین وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مصوبه مورد شکایت، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشد. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی