رای شماره 1447 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده 2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران

شماره ه / 472 / 91 - 1396/1/27 بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1447 مورخ 1395/12/24 با موضوع : « ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران .» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1395/12/24 شماره دادنامه : 1447 کلاسه پرونده : 472 / 91 مرجع رسیدگی : هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای مجتبی اسلامی فر موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده 2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده 2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « احتراما به استحضار عالی می‌رسانم : 1 شورای اسلامی شهر تهران مصوبه‌ای را تحت عنوان پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع تهران به تصویب رسانده که در بند یک آن چنین آمده : شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران، عوارض خاص تغییر کاربریهای خدماتی طرح قبلی به کاربریهای طرح جدید تفصیلی مصوب شهر تهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر و توسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت در جهت تامین زمین و اراضی مورد نیاز فضاها و طرحهای خدماتی شهر و در اجرای طرحهای عمران شهری به مصرف خواهد رساند . 2 شورای اسلامی شهر تهران به استناد مصوبه مذکور بالا ( که خود آن را تصویب نموده ) مصوبه دیگری را در تاریخ 1388/11/11 تصویب نموده است که در ماده 2 این مصوبه چنین آمده : شهرداری تهران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و همزمان با ابلاغ و اجرای طرحهای تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرحهای تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پهنه‌بندی به نسبت توده‌گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض [ امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ] ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده‌گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و براساس ضرایب مندرج در متغیرهای ذیل به هنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ نماید ... اولا : در سطر 4 ماده 2 مصوبه [ امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ] چنین عنوان شده که : امتیاز پهنه‌بندی به نسبت توده‌گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت و با استناد به این موضوع عوارض خاص [ امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ] را مصوب نموده است در حالی که شورای شهر تهران در مصوبه 1386/8/13 به نام ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان ( تاریخ ابلاغ 1386/9/14 به شماره صدور 160 / 980 / 15643 ) میزان اخذ عوارض تراکم هر کدام از کاربریهای مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی را متناسب با ارزش آن‌ها متفاوت تعیین نموده است به گونه‌ای که میزان اخذ عوارض تراکم اداری چند برابر تراکم مسکونی است و عوارض تراکم تجاری به مراتب چندین برابر بیشتراز عوارض تراکم اداری است پس با اخذ این رقمهای بسیار متفاوت در تراکم کاربریهای مختلف، اخذ عوارض خاص [ به دلیل افزایش بهای املاک ] با عنوان ( امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ) استدلالی بلاوجه است در واقع شورای شهر تهران با تصویب این مصوبه قصد دارد از یک ملک به دو حالت عوارض اخذ نماید . طبق ماده 7 لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداریها مصوب 1358/9/3 بهای اراضی و ابنیه و تاسیسات و ارزش حقوقی که اشخاص در ملک دارند بدون در نظر گرفتن اثر اجرای طرح مربوطه تعیین خواهد شد . نتیجتا دلیل کم ارزش بودن این‌گونه املاک در بازار آزاد امتناع شهرداری از صدور پروانه ( بعد از انقضای مهلت قانونی پنج سال ) طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها بوده است . ثانیا : با عنایت به محتوی و مفهوم بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع ( مصوب شورای شهر تهران ) در واقع شورای شهر، با تصویب مصوبه جدید شهرداری را موظف نموده از املاک واقع در طرحهای دولتی که در طرح تفصیلی قدیم طرح کاربری خدماتی داشتند و در طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است عوارض تغییر کاربری، به عنوان عوارض [ امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ] دریافت نماید و این مصوبه جدید شورای شهر با عنوان [ امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ] در ماهیت فرقی با مصوبه قبلی در مورد اخذ عوارض تغییر کاربری که هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن را ( به شماره ه / 225 / 85 1386/8/26 دادنامه 437 438 به کلاسه پرونده 366 / 225 / 85 ) ابطال نموده است ندارد و شورای شهر تهران با تغییر نام مصوبه و با فرمولی جدید که پرداخت عوارض، چندین برابر مصوبه ابطال شده قبلی را بر مردم تحمیل می‌نماید اقدام به احیای مصوبه‌ای مشابه مصوبه باطل شده قبلی نموده است . ثالثا : قانون‌گذار به منظور رفع بلاتکلیفی مالکین واقع در طرحهای عمومی و عمرانی و تاکید بر اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و اصل تسلیط به شرح قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، چگونگی نحوه صدور پروانه برای این‌گونه املاک را بعد از انقضای مهلت تملک ( که 5 سال ) تعیین شده به صراحت مشخص نموده است از جمله حقوق مالکین این‌گونه املاک، اعمال انحاء حقوق مالکانه با توجه به اصل تسلیط است که مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه استفاده از زمین و ملک خود همانند املاک مشابه و مجاور فاقد طرح با رعایت ضوابط قانونی مربوط است که در آراء متعدد دیوان نیز به آن استناد شده است از جمله رای ( شماره ه / 225 / 85 1386/8/26 ) هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مصوبه عوارض تغییر کاربری را ابطال نموده است به استناد این قانون صادر شده است . رابعا : در سالهای گذشته شهرداری تهران بعد از انقضای مهلت قانونی جهت تملک این‌گونه املاک، از صدور پروانه و اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی برای این‌گونه املاک و حتی اجرای آراء دیوان عدالت در مورد این‌گونه املاک، که صدور پروانه برابر املاک مشابه و مجاور فاقد طرح را حق قانونی مالکین این‌گونه املاک دانسته است امتناع ورزیده است . مسلما تصویب چنین مصوبه‌ای برای اخذ عوارض با نامی متفاوت با تمسک به هر بهانه‌ای که باشد به مالکین این‌گونه املاک که سالیان متوالی به علت امتناع شهرداری از صدور پروانه، نتوانسته‌اند از ملکشان مانند املاک مشابه و فاقد طرح منتفع شوند ظلمی مضاعف است و در واقع شورای شهر، قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی را نادیده گرفته و قانون و قانون‌گذار را دور زده است . علیهذا از مقام دیوان عدالت اداری به استناد قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و طبق ماده 7 لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداریها مصوب 1358/9/3 و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ه / 225 / 85 1386/8/26 به شماره دادنامه 437 438 به کلاسه پرونده 366 / 225 / 85 تقاضای رسیدگی و ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شهر تهران ( مصوب شورای اسلامی شهر تهران ) و ابطال ماده 2 از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرحهای تفصیلی جدید مورخ 1388/11/11 شورای اسلامی شهر تهران به تاریخ ابلاغ 1388/11/25 شماره 160 / 1377 / 17649 مورد استدعاست .» متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است : الف : بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران مصوب شورای اسلامی تهران « 1 شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران، عوارض خاص تغییر کاربریهای خدماتی طرح قبلی به کاربریهای طرح جدید تفصیلی مصوب شهر تهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر وتوسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت در جهت تامین زمین و اراضی مورد نیاز فضاها و طرحهای خدماتی شهر و در اجرای طرحهای عمران شهری به مصرف خواهند رساند .» ب : ماده 2 از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران « ماده 2 : شهرداری تهران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و همزمان با ابلاغ و اجرای طرحهای تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرحهای تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پهنه‌بندی به نسبت توده‌گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض « امتیاز کاربری در پهنه‌بندی » ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده‌گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و براساس ضرایب مندرج در متغیرهای ذیل به هنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ و به حساب درآمدی خاصی که به همین منظور در یکی از بانکها افتتاح می‌شود واریز و در تملک اراضی و املاک و طرحهای توسعه شهری که همه ساله همزمان با بودجه سالیانه شهرداری تهران به تصویب شورای اسلامی شهر تهران می‌رسد، هزینه نماید .» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 160 / 16766 1391/8/17 توضیح داده است که : « ریاست محترم هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری موضوع : پرونده کلاسه شماره 427 / 91 شماره 9109980900028583 سلام علیکم احتراما، عطف به پرونده کلاسه 472 / 1 موضوع مکاتبه مورخ 1391/4/27 مدیریت محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 160 / 8488 1391/5/1 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای مجتبی اسلامی فر به خواسته « ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شهر تهران در مورد وضع عوارض خاص تغییر کاربریهای خدماتی به کاربریهای طرح جدید تفصیلی شهر تهران و ابطال ماده 2 از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرحهای تفصیلی جدید ...» مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می‌رساند : 1 مستندات قانونی : 11 همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن، « تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن » در صلاحیت شورای اسلامی شهر است . 21 بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوبه 1387، وضع عوارض محلی که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است . 31 با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می‌فرمایند وضع عوارض محلی از صلاحیتهای شورای اسلامی شهر است . 2 تفاوتهای موضوع پرونده حاضر با موضوع دادنامه شماره 437 438 هیات عمومی دیوان عدالت اداری : علیرغم ادعای شاکی در قسمت ثانیا : دادخواست خود مبنی بر عدم تفاوت ماهوی مصوبه موضوع شکایت حاضر با مصوبه موضوع دادنامه شماره 437 438 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استحضار می‌رساند، موضوع پرونده حاضر با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری دادنامه شماره 437 438 1386/6/25 کلاسه پرونده 366 / 225 / 85 که مورد استناد شاکی قرار گرفته دارای تفاوتهای ماهوی است : 12 دادنامه شماره 437 438 اخیرالذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته، مربوط به صورتی است که وجود طرحهای عمومی و یا عمرانی موجب کاهش بهای ملک می‌گردد . در صورتی که، مصوبه مورد اعتراض مربوط به صورتی است که در وضعیت جدید، بهای ملک شاکی افزایش یافته است . 22 دادنامه شماره 437 438 اخیرالذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری مربوط به مواردی است که اجرای طرح بر عهده دولت و یا شهرداریها است و مالک از اعمال حقوق مالکانه خود منع می‌شود . در حالی که، در مانحن فیه مالک می‌تواند تمامی حقوق مالکانه خود را اعمال نماید . 4 همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با اعمال اصل تسلیط تعارضی ندارد و مالک می‌تواند حقوق مالکانه خود را به نحوی که مغایر ماده30 قانون مدنی نباشد اعمال نماید . با توجه به مراتب معروضه فوق با عنایت به صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع عوارض محلی، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست .» همچنین شاکی در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر تهران طی نامه‌ای به شماره ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی 1931 1391/8/30، اعلام کرده است که : « احتراما : در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر تهران 1 در پاسخ به بند 12 توجها به اینکه کاهش بهای ملک در کاربریهای طرح تفصیلی قبلی به دلیل [ تاثیر کاربری طرحهای خدماتی ] بر این‌گونه املاک در طرح تفصیلی قدیم بوده لذا با عنایت به ماده 7 از لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداریها مصوب 1358/9/3 ( قیمت‌گذاری ملک بدون در نظر گرفتن اثر طرح می‌باشد ) در واقع اکنون با منتفی شدن کاربری طرحهای خدماتی، کاهش قیمت ناشی از [ تاثیر کاربری طرحهای خدماتی قبلی ] از بین رفته و قیمت واقعی این‌گونه املاک ( برابر با املاک همجوارشان که فاقد طرح می‌باشند ) احیاء شده است . 2 در پاسخ به بند 22 شورای اسلامی شهر تهران صدور پروانه و اعمال حقوق مالکانه، املاکی را که در طرح تفصیلی قدیم کاربری خدماتی داشته‌اند و در طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است را ( به بهانه افزایش بهای این‌گونه املاک ) منوط به پرداخت رقم هنگفتی تحت نام [ امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ] نموده است در حالی که با پایان یافتن مهلت قانونی طبق تبصره 1 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367/8/29 مالک حق انتفاء از کلیه حقوق مالکانه برابر املاک همجوارشان را دارد . ضمنا افزایش بهای این املاک در واقع ناشی از منتفی شدن کاربری طرحهای خدماتی طرح تفصیلی قدیم، در طرح تفصیلی جدید می‌باشد که به طبع آن موجب احیاء ارزش واقعی این‌گونه املاک برابر املاک همجوارشان گردیده است . در واقع شورای اسلامی شهر تهران اصل تسلیط که در قانون مذکور بالا آمده است را مشروط به پرداخت این عوارض تحت عنوان ( امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ) نموده است . واقعیت این است که به دلیل امتناع شهرداری از اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و ... در مورد این املاک، مالکین این املاک سالیان درازی از حقوق قانونی شان محروم گردیده‌اند و هم اکنون که به دلیل منتفی شدن کاربری طرحهای خدماتی، قیمت واقعی این املاک احیاء گردیده است تصویب مصوبه [ امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ] ظلمی مضاعف به مالکین این‌گونه املاک است و از عدالت به دور می‌باشد . 3 در پاسخ به بند 21 نظر دادگاه را به مصوبه ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان به تاریخ 1386/8/13 ( تاریخ ابلاغ 1386/9/14 به شماره صدور 160 / 980 / 15643 ) جلب می‌نمایم که در آن، میزان اخذ عوارض تراکم هر یک از کاربریهای مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی متناسب با ارزش آن‌ها تعیین گردیده است و استناد شورای شهر تهران به تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 بی‌مورد می‌باشد و در واقع مصوبه [ امتیاز کاربری در پهنه‌بندی ] ، وضع عوارض مضاعف می‌باشد . علیهذا از دادگاه صدور حکم عادلانه مورد استدعاست . ضمنا به استحضار می‌رساند درج اصل تسلیط در دادخواست و این لایحه از حیث ادعای خلاف شرع بودن مصوبه مورد شکایت نمی‌باشد . بنابراین با استناد به مقررات قانونی مورد نظر خواستار رسیدگی می‌باشم .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/12/24 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی نظر به اینکه مطابق بند 3 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال 1353، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جمع شهر، نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آن‌ها تعیین می‌شود و براساس ماده 5 اصلاحی قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1388، بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهر و تغییرات آن‌ها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از سویی وظایف شوراهای اسلامی شهرها در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی آن تعیین شده است و در این ماده قانونی تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش‌بینی نشده است به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض کند و با عنایت به اینکه به موجب ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389، از سال 1390 وضع عوارض بر ارزش افزوده ناشی از طرحهای توسعه شهری توسط قانون‌گذار تجویز شده است، بنابراین بند 1 پیوست شماره 5 سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده 2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرحهای تفصیلی جدید مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص شد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی