رای شماره 604519 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره 4 ماده 1 ابلاغیه شماره 1006 2/20 مورخ 1400/12/17 وزیر نفت

شماره0106243 - 5/4/1402 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390000604519 مورخ 9/3/1402 با موضوع: « قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره 4 ماده 1 ابلاغیه شماره 1006 2 / 20 مورخ 17/12/1400 وزیر نفت ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی‌فرد تاریخ دادنامه: 9/3/1402 - شماره دادنامه: 140231390000604519 شماره پرونده: 0106243 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای پژمان حقیقت طرف شکایت: وزارت نفت موضوع شکایت و خواسته: ابطال شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره 4 ماده یک ابلاغیه شماره 1006 2 / 20 مورخ 17/12/1400 وزیر نفت گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره 4 ماده یک ابلاغیه شماره 1006 – 2 / 20 مورخ 17/12/1400 وزیر نفت را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است: "اینجانب از تاریخ 1/2/1400 با سمت نماینده HSE در شرکت مجتمع گاز پارس جنوبی و طبق قانون، مشمول بند (و) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 کل کشور بوده و وضعیت استخدامی اینجانب با دستگاه مذکور باید به صورت رسمی قطعی تبدیل وضعیت گردد چرا که مطابق بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور که حکم آن در بند (و) تبصره 20 قانون بودجه 1401 تمدید شد در راستای اجرای بند (ذ) ماده 87 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، دستگاه‌های مشمول ماده 2 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران [کارکنانی را] که با عناوین مختلف در دستگاه‌های موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آن‌ها به صورت پیمانی، قرارداد موقت، قرارداد معین یا شرکتی می‌باشد و یا از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده 32 و ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرح‌های عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی گری موضوع بندهای (الف) و (ب) ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می‌نمایند با طی مراحل گزینش با رعایت تبصره 2 بند (و) ماده 44 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389/10/15 به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند. حال به موجب دستورالعمل مندرج در ستون موضوع شکایت از جانب وزارت نفت شرطی مبنی بر اشتغال در دو پیمان (هر پیمان یک یا دو ساله باشد و به صورت مناقصات سالیانه با شرکت‌های طرف قرارداد با وزارت نفت تنظیم می‌شود.) به عنوان شرط استخدام رسمی لحاظ گردیده است. از این گذشته بعضی از شرکت‌های زیر مجموعه به صورت خودمختار با اعمال شروط دیگری، مانع از ادامه فرآیند تبدیل وضعیت مشمولین می‌شوند این در حالی است که شروط ذکر شده از جهت محدود کردن دامنه شمول حکم قانون‌گذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات و شایسته ابطال می‌باشند." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد: "ابلاغیه شماره 1006 – 2 / 20 مورخ 17/12/1400 ..... تبصره4: نیروهایی که دارای فعالیت و یا رابطه کاری با کارفرما به شرح ذیل می‌باشند در شمول مفاد این دستورالعمل قرار می‌گیرند. عوامل و نماینده شرکت پیمانکار و نماینده HSE و کارکنان نظارت در صورت شمولیت و مشروط به اینکه قرارداد ایشان از محل بودجه جاری بوده، تمام وقت و به صورت مستمر اشتغال داشته، حق بیمه ایشان از سال 1399 به شکل مستمر پرداخت شده و حداقل در 2 پیمان اشتغال داشته باشند. – وزارت نفت" در پاسخ به شکایت مذکور، نماینده حقوقی وزارت نفت به موجب لایحه شماره 513389 – 19/10/1400 توضیح داده است: "1 حسب استعلام به عمل آمده از معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی وزارت نفت و مستند به مفاد بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور، دستگاه‌های مشمول ماده 2 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران مکلف گردیده‌اند نسبت به استخدام و نیز تبدیل وضعیت استخدامی کلیه مشمولان ماده 21 قانون جامع که با عناوین مختلف در دستگاه‌های موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آنان به صورت پیمانی، قرارداد انجام کار معین یا شرکتی می‌باشد و از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده 32 و ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرح‌های عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی گری موضوع بند‌های (الف) و (ب) ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می‌نمایند با طی مراحل گزینش (با رعایت تبصره 2 بند (و) ماده 44 قانون برنامه پنجم توسعه شامل بر عدم الزام به رعایت شرط سن، تحصیل، معدل و آزمون) به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند. 2 حسب مفاد ماده 1 دستورالعمل نحوه اجرای بند (د) تبصره 20 قانون مزبور موضوع بخشنامه شماره 13758 مورخ 19/3/1400 سازمان برنامه و بودجه و اداری و استخدامی کشور نیروی قراردادی، شرکتی و طرحی جزء دایره شمول تعریف شده است که نیروی شرکتی مشمولینی هستند که از سوی شرکت‌های طرف قرارداد با دستگاه‌های اجرایی به کارگیری شده و در دستگاه اجرایی به‌طور تمام وقت در فعالیت‌های مربوط به امور جاری دستگاه فعالیت می‌نمایند. امور جاری موضوع بخشنامه شماره 68135 مورخ 4/12/1400 سازمان اداری و استخدامی کشور اموری هستند که در جهت انجام ماموریت‌های پست‌های سازمانی مصوب دستگاه و یا پشتیبانی از انجام ماموریت‌های سازمانی در محل دستگاه‌های اجرایی صورت می‌پذیرند. از آنجایی که فعالیت‌های پروژه‌ای همان‌طور که در عنوان آن مستتر است شامل امور خاتمه‌پذیر و غیرمستمر بوده و ذاتا شامل اموری که در جهت انجام ماموریت‌های پست‌های سازمانی مصوب دستگاه و یا پشتیبانی از انجام ماموریت‌های سازمانی در محل دستگاه‌های اجرایی صورت می‌پذیرد قرار نمی‌گیرند و مشابه فعالیت‌های مستمر و غیر پروژه‌ای در محل دستگاه اجرایی انجام نمی‌شود، به همین دلیل نیروهای شاغل در پروژه‌ها در تعریف ذکر شده نیروهای شرکتی (پیمانکاری) قرار نمی‌گیرند. 3 نیروی طرحی به عنوان مشمولینی که برابر موافقت‌نامه‌های مبادله شده بین سازمان برنامه و بودجه کشور و دستگاه اجرایی، از محل اعتبارات طرح‌های عمرانی توسط دستگاه اجرایی به کارگیری شده و به‌طور تمام وقت در فعالیت‌های مربوط به دستگاه فعالیت می‌نمایند، تعریف شده است. 4 مستند به فراز پایانی بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور، مسئولیت حسن اجرا و نظارت بر این قانون به عهده سازمان‌های برنامه و بودجه/ اداری و استخدامی، بنیاد شهید و امور ایثارگران، سازمان رزمندگان وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و عالی ترین مقام دستگاه‌های ذی ربط اعلام گردیده، ضمن آنکه مفاد دادنامه شماره 1210559 صادره توسط شعبه 24 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری نیز هرگونه اقدام در باب تحقق بند (د) تبصره 20 قانون یاد شده را ضمن ابراز اجتناب نا‌پذیر بودن عنایت به وجود سهمیه استخدامی و سایر ضوابط در تبدیل وضعیت استخدامی افراد واجد شرایط، منوط و موکول به هماهنگی طی فرآیندهای ذی ربط با بنیاد شهید و امور ایثارگران نموده است. 5 ضمنا با توجه به محدودیت‌های حاکم از لحاظ احصاء افراد مشمول و مفاد رای شعبه 24 مذکور و همچنین اولویت‌های لازم به جهت آمار قابل ملاحظه که بالغ بر (30000 نفر) نیروی مشمول مستمر و غیر پروژه‌ای و تعداد زیادی نیروی طرحی یا پروژه‌ای را شامل می‌شود مراتب استخدام رسمی مستلزم ایجاد گسترده سمت‌های سازمانی می‌باشد که ایجاد سمت‌ها موضوع مغایر با تکلیف در بند (الف) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه کشور می‌باشد. 6 با توجه به اجرای پروژه‌های شرکت‌های تابعه صنعت نفت از طریق اعتبار طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با تامین اعتبار از محل منابع داخلی شرکت‌ها و با توجه به اینکه نیروهای شاغل در فعالیت‌های طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) موضوعا از شمول ماده 21 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران خارج می‌باشند و حکم مقرر در ماده مذکور صرفا فعالیت‌های جاری دستگاه اجرایی را در بر می‌گیرد نیروهای شاغل در فعالیت‌های طرح‌های عمرانی ماده 1 قانون برنامه و بودجه کشور هم مشمول فعالیت‌های جاری جهت استخدامی رسمی قرار نمی‌گیرند. نیروهای طرحی هم بایستی طبق تعریف انجام شده توسط دستگاه‌های اجرایی به کارگیری شده باشند و با امعان نظر به تعریف دستگاه اجرایی در ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین تعریف نیروی شرکتی بخشنامه 13758 پیش گفته که در صنعت نفت شامل بر نیروهای پیمانکاری است، اساسا این تعریف آن دسته از نیروهای پیمانکاری را شامل می‌شود که شرکت پیمانکاری طرف قرارداد مستقیم با دستگاه اجرایی باشد به نحوی که نیروی پیمانکاری در محل دستگاه اجرایی به‌طور تمام وقت در فعالیت‌های مربوط به امور جاری دستگاه فعالیت می‌نماید. لذا با توجه به مراتب پیش گفته در بخشنامه مذکور سازمان اداری و استخدامی کشور هیچ اشاره‌ای به نیروهای پروژه‌ای ننموده است و با عنایت به ماهیت فعالیت پروژه‌ای شاکی، نامبرده فاقد شرایط فوق الاشاره می‌باشد. ضمنا هیچ‌گونه مستندات قابل بررسی و تایید از نامبرده دائر بر همکاری مستمر و تمام وقت نامبرده در این وزارتخانه وجود ندارد. 7 همچنین شایان ذکر است که در متن موصوف قانون بودجه، به صراحت وصف شاغل بودن در دستگاه اجرایی تاکید شده است و همان‌طور که مستحضرید تعریف شغل وفق تبصره 2 ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373، منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست سازمانی یا شغل و یا پستی که به‌طور تمام وقت انجام می‌شود. فلذا با توجه به تعریف شاغل در متن قانون بودجه تعمیم آن به نیروهای پروژه‌ای که موقت و از امور غیر مستمر تلقی می‌شود نیز موید استدلالات مذکور است و به واقع استخدام این افراد علاوه بر تکلیف مالایطاق بودن برای دستگاه‌های اجرایی باعث بلا استفاده بودن این نیروها در سیستم اداری می‌گردد. مضاف بر اینکه بر اساس احکام قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به کارگیری نیروهای پروژه‌ای خلاف منطق و مفهوم فلسفه وجود تصویب این قانون است و حتی صدور این احکام موجب بزرگ شدن بدنه دولت خواهد شد. 8 با تفسیر موسع از ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری منجر به تبعات جبران ناپذیری بر بدنه و پیکره صنعت نفت خواهد شد. با این توضیح که هر مناقصه‌ای که در مجموعه صنعت نفت برگزار می‌شود، موجب تکلیف استخدامی برای صنعت نفت می‌گردد و به واقع با تفسیر موسع از نیروهای پروژه‌ای موجب می‌شود هر نیروی پیمانکاری که مناقصه‌ای را برای صنعت نفت انجام داده است، از موجبات و تکلیف برای دستگاه اجرایی برای استخدام خواهد شد که این مهم غیر منطقی و غیر اصولی است. در حالیکه بر اساس حکم بند (و) ماده 44 قانون برنامه پنجم توسعه شرط به کارگیری و حکم این ماده تعیین ظرفیت استخدام 25 درصدی برای افراد مورد نظر بوده است. این در حالی است که شرط بند (و) با تفسیر موسع نادیده و مغفول می‌ماند. لذا در صدور آراء لحاظ جمیع جهات و مد نظر قراردادن قیود قانون از جمله شرط شاغل بودن با اوصاف مذکور و شروط دیگر قانون از جمله بند (و) ماده 44 اخیرالذکر، مسئول اجرای قانون که سازمان مدیریت می‌باشد که در این خصوص بخشنامه صادر نموده است که برای دستگاه‌های اجرایی لازم الاجراء می‌باشد و هنوز دیوان عدالت اداری متعرض آن نشده است، جملگی قابل توجه است." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 9/3/1402 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی براساس بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور مصوب 27/12/1399 مقرر شده است که: «در راستای اجرای بند (ذ) ماده 87 قانون برنامه ششم توسعه، دستگاه‌های مشمول ماده 2 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران مکلّفند نسبت به استخدام و نیز تبدیل وضعیت استخدامی کلّیه مشمولان ماده 21 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران که با عناوین مختلف در دستگاه‌های موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آن‌ها به صورت پیمانی، قرارداد انجام کار معین یا شرکتی می‌باشد و یا از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده 32 و ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرح‌های عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی گری موضوع بندهای (الف) و (ب) ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می‌نمایند، با طی مراحل گزینش با رعایت تبصره 2 بند (و) ماده 44 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 15/10/1389 به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند.» نظر به اینکه در بند قانونی مذکور حکمی درخصوص مدت اشتغال مشمولان بند فوق مقرر نشده است، لذا فارغ از اینکه پیمانکاری‌ها مشمول حکم مقرر در بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور هستند یا تحت شمول حکم مقرر در بند قانونی مذکور قرار ندارند، قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره 4 ماده 1 ابلاغیه شماره 1006 – 2 /20 مورخ 17/12/1400 وزیر نفت خارج از حدود اختیار بوده و با بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور نیز مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین