رای شماره 2349 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: بند 1 مصوبه مورخ 4/10/1396 شورای عالی شهرسازی و معماری در حدی که منجر به همپوشانی حریم روستاها با محدوده روستا که مصوب طرح هادی روستا است ابطال شد. بند 2 مصوبه مورخ 4/10/1396 شورای عالی شهرسازی و معماری برای تعیین حریم روستاهای واقع در حریم شهر جهت سه استان شمالی (گیلان، مازندران، گلستان) حداکثر 20% و سایر استانهای کشور یک برابر محدوده تعیین شده و تعیین ضوابط برای حریم روستاها در طرحهای هادی خارج از حدود اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است ابطال شد

شماره 9901852 – 1400/9/6- بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905812349 مورخ 1400/8/18 با موضوع «بند 1 مصوبه مورخ 1496/10/4 شورای عالی شهرسازی و معماری در حدی که منجر به همپوشانی حریم روستاها با محدوده روستا که مصوب طرح هادی روستا است ابطال شد . بند 2 مصوبه مورخ 1396/10/4 شورای عالی شهرسازی و معماری برای تعیین حریم روستاهای واقع در حریم شهر جهت سه استان شمالی ) گیلان، مازندران، گلستان ( حداکثر 20 % و سایر استانهای کشور یک برابر محدوده تعیین شده و تعیین ضوابط برای حریم روستاها در طرحهای هادی خارج از حدود اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است، ابطال شد . » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه 1400/8/18: شماره دادنامه : 2349 شماره پرونده : 9901852 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای محمدرضا شیخ غلامی موضوع شکایت و خواسته : ابطال بندهای 1 و 2 مصوبه مورخ 1396/10/4 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع بخشنامه شماره 52264 / 300 1396/10/10 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 1 و 2 مصوبه مورخ 1396/10/4 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع بخشنامه شماره 300 / 52264 1396/10/10 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " به استحضار می‌رساند بعد از صدور دادنامه شماره 176 1396/3/2 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند 1 3 دستورالعمل اجرایی قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و در کمتر از 4 ماه از تاریخ صدور آن شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ) مشتکی‌عنه ( ، در جلسات مورخ 1396/7/17 و 1396/10/4 ، موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را مورد بررسی قرار داده، ضمن درخواست موکد از وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، کشور و بنیاد مسکن مبنی بر اقدام در اصلاح تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف، محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوبه جدیدی وضع می‌نماید که ماحصل آن تعیین حریم هر روستای واقع در حریم شهرها، حداکثر تا میزان مساحت محدوده طرح هادی همان ) یک به یک ( روستا و برای روستاهای 3 استان شمالی کشور ) گیلان، مازندران و گلستان ( ، صرفا تا 20 % محدوده هر روستا می‌باشد . این مصوبه طی نامه شماره 300/52264 1396/10/10 معاونت شهرسازی و معماری و دبیرخانه شورای مذکور، عنوان استانداران ابلاغ گردیده است . این در حالی است که مصوبه اخیرالذکر نیز هم از جهت شکلی و هم ماهوی، دارای اشکالات فراوان به شرح ذیل است : با کمی تامل واضح است که با ملاحظه اینکه محدوده روستاها در طرحهای هادی روستایی، تقریبا منطبق با منطقه مسکونی روستا تعیین گردیده، لذا مصوبه مذکور صرفا برای هر روستا به اندازه محدوده مسکونی آن روستا قائل به حریم گردیده که نه تنها مستثنیاتی برای این‌گونه روستاها باقی نگذاشته، بلکه عملا بخش عمده‌ای از اراضی کشاورزی و باغات روستا را نیز شامل نمی‌گردد . این در حالی ست که با توجه به نوع کارکرد و فعالیت هر روستا که مبتنی بر کشاورزی و دامداری می‌باشد، لذا طبیعی است که محدوده کشاورزی و باغات هر روستا حداقل تا 5 برابر و بعضا تا 10 برابر محدوده مسکونی روستا وسعت داشته باشد . با این توصیف در واقع اراضی کشاورزی روستاهای مجاور شهرها، در محدوده حریم شهرها قرار گرفته و کمترین آسیب آن خطر نابودی کشاورزی است . علیهذا به نظر می‌رسد مصوبه اخیر شورای عالی شهرسازی ... با کمی تعدیل، همان مصوبه قبلی است با این تفاوت که صرفا محدوده‌ای به میزان زیربنای مسکونی روستا (محدوده طرح هادی) را به عنوان حریم پذیرفته است . بر اساس ماده 2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری «روستا ... از لحاظ محیط زیستی (وضع طبیعی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی) همگن بوده که با حوزه و قلمرو معین ثبتی با عرفی مستقل که حداقل تعداد 20 خانوار یا صد نفر اعم از متمرکز یا پراکنده در آنجا سکونت داشته باشند و اکثریت ساکنان دائمی آن به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم به یکی از فعالیت‌های کشاورزی، دامداری، باغداری به‌طور اعم و صنایع روستایی و صید و یا ترکیبی از این فعالیتها اشتغال داشته باشند» . لذا روستا بدون فعالیتهای فوق معنا و مفهوم پیدا نمی‌کند، بنابراین از این منظر نیز با صدور دستورالعمل جدید شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، عملا فعالیتهای اصلی روستا سخت و بعضا غیرممکن خواهد شد . مضافا اینکه نظارت دهیاران روستاها، بر اراضی خارج از محدوده طرح هادی روستا، غیرممکن گردیده، تبعات ناشی از ساخت و سازهای غیرمجاز گریبانگیر روستا شده، شاکله روستا با ویژگیهای خاص خود دچار تحول منفی و ناهمگونی خواهد شد . ماده 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مقرر می‌دارد: «دهستان کوچک ترین واحد تقسیمات کشوری است که دارای محدوده، جغرافیایی معین بوده و از به هم پیوستن چند روستا، مکان، مزرعه همجوار تشکیل می‌شود که از لحاظ محیط طبیعی، فرهنگی، اقتصاد و اجتماعی همگن بوده و امکان خدمات‌رسانی و برنامه‌ریزی در سیستم و شبکه واحدی را فراهم می‌نماید» . این در حالیست که با تعیین حریم یک برابر محدوده برای روستاها، عملا به هم پیوستگی روستاها به عنوان یک دهستان نادیده گرفته خواهد شد و روستاها، دیگر نه به صورت به هم پیوسته فعلی بلکه نقطه به نقطه در نقشه دهستان نمایان می‌گردد . همچنین عملا و برخلاف ماده فوق الذکر دهستان دیگر محدوده معینی نخواهد داشت . مطابق نامه شماره 56393 1397/4/5 وزیر کشور و بر اساس ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، «هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود» بنابراین دستورالعمل جدید مورد شکایت خارج از حدود وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری است . همان گونه که مستحضرید مصوبه مورد شکایت برای روستاهای دارای طرح هادی، نسبت یک به یک را تعیین نموده این در حالیست که روستاهای دارای جمعیت کمتر از 20 خانوار، دارای طرح هادی نمی‌باشند که در این صورت این‌گونه روستاها چنانچه در حریم شهر واقع باشند، در واقع موجودیت خود را به عنوان روستا از دست می‌دهند . مهمتر اینکه آنچه که در دستورالعمل اخیر شورای عالی شهرسازی و معماری مبنی بر اعلام میزان حریم هر روستا تعیین گردیده و هم اکنون مورد اعتراض است، خارج از حدود اختیارات آن شورا است کما اینکه در مصوبه قبلی ابطال شده در هیات عمومی دیوان نیز، بر این موضوع تصریح گردیده به طوری که در سطر پایان رای هیات، چنین آمده «خارج از حدود وظایف مرجع تصویب (یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری) می‌باشد . " متن بندهای مورد شکایت به شرح زیر است : " مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون تعیین محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها استاندار محترم و رئیس شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان (کلیه استانها) شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرو مباحث مطروحه در جلسه مورخ 1396/7/17 خود و با توجه به رای مورخ 1396/3/2 دیوان عدالت اداری در جلسه مورخ 1396/10/4 موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را مورد بررسی قرار داد و ضمن تاکید بر اقدام عاجل و مشترک وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در اصلاح تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا، شهرک و نحوه تعیین آن‌ها برای حذف حریم روستاهای واقع در حریم شهرها و تا زمان اصلاح آن به شرح زیر مصوب نمود : 1 حریم روستاهای واقع در حریم شهرها عبارت است از بخشی از اراضی بلافصل محدوده مصوب طرح هادی روستا که با اولویت اراضی زراعی، باغی، منابع آب سطحی و زیرزمینی و سایر عناصر مرتبط با ساختار فضایی روستا، با رویکرد صرفا صیانت و حفاظت و جلوگیری از ساخت و ساز در آن‌ها تعیین می‌گردد . 2 اندازه حریم روستاهای واقع در حریم شهرها بسته به ویژگی‌های طبیعی، اقلیمی، فرهنگی و جمعیتی روستا توسط مشاور تهیه‌کننده طرح هادی و یا سایر مهندسین مشاور ذیصلاح مشخص می‌شود و در هر صورت در سه استان شمالی (گیلان، مازندران، گلستان) با توجه به تعدد و پراکندگی روستاها و نزدیکی آن‌ها به یکدیگر حداکثر 20 % محدوده مصوب روستا و در سایر استانهای کشور از یک برابر محدوده روستا بزرگتر نخواهد بود . تبصره 1 با عنایت به اینکه ماهیت تعیین حریم روستا صیانت از اراضی هم پیوند با ساختار فضایی روستاست، پهنه‌بندی آن همواره به عنوان پهنه حفاظت تعیین و ضوابط آن تابع پهنه مذکور خواهد بود . معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی، به موجب لایحه شماره 730 / 107361 1399/8/18 توضیح داده است که : " در راستای غیرواقعی بودن خواسته شاکی قابل ذکر است پهنه‌بندی حریم و مساحت حریم و محدوده روستاهای واقع در حریم شهرها، بر مساحت حریم شهر و پهنه‌بندی آن تاثیرگذار است . لذا نمی‌توان در بررسی و تصویب طرح جامع شهری و تعیین مساحت و پهنه‌بندی حریم شهرها، از روستاهای واقع در حریم شهر غافل ماند و این نافی در نظر گرفتن حریم و محدوده مستقل برای روستاهای واقع در حریم شهرها و عدم مداخله شهرداری شهر مجاور در ساخت و ساز و اداره امور روستا که در تبصره 1 ذیل ماده 3 قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها» نمی‌باشد . این امر بدین معناست که شورای عالی شهرسازی و معماری که مطابق ماده 2 قانون فوق الذکر مرجع تعیین حریم شهر و ضوابط آن در طرح‌های جامع شهری است، ضمن در نظر گرفتن حریم و محدوده مستقل برای روستاهای واقع در حریم شهرها و تاکید بر ضرورت عدم مداخله شهرداری شهر مجاور در ساخت و ساز و اداره امور روستا مطابق تبصره 1 ذیل ماده 3 قانون مذکور، این اختیار را دارد که به منظور تنظیم مساحت و پهنه‌بندی حریم شهر، ضوابطی را برای تعیین مساحت و پهنه‌بندی حریم روستاهای واقع در حریم شهرها تدوین و به مراجع ذیربط ابلاغ نماید، چرا که در غیر این صورت این امکان وجود دارد که عملا بخش قابل توجهی از حریم شهر در اثر حرایم متعدد روستاهای واقع در آن و با در نظر گرفتن حریم و محدوده‌های غیرکارشناسی و غیرمعمول برای این‌گونه روستاها غیرقابل استفاده گردد . در بند 1 مصوبه مورد نظر شورای عالی شهرسازی و معماری برخی فعالیتها چون زراعی، باغی، منابع آب سطحی و زیرزمینی و سایر عناصر مرتبط با ساختار فضایی روستا برای حریم روستاهای واقع در حریم شهرها در اولویت قرار دارند . ضمنا این بند هیچ حکمی در زمینه فعالیتهای داخل محدوده روستاها نداده است، لذا بند فوق نه تنها هیچ‌گونه منافاتی با فعالیتهای مندرج در ماده 2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ندارد، بلکه قابل انطباق با ماده مذکور نیز می‌باشد . حریم روستاهای واقع در شهر که در چارچوب مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری و در طرح هادی روستایی مشخص می‌گردد، حتما باید با رعایت تقسیمات سیاسی دهستان باشد و یک برابر بودن حریم روستا نسبت به محدوده آن، منجر به نادیده گرفتن تقسیمات سیاسی دهستان مندرج در ماده 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نخواهد شد . علی ایحال مصوبه مورخ 1396/10/4 شورای عالی شهرسازی و معماری در زمینه ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها، هیچ حکمی در رابطه با انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری روستاها نداده و لذا مغایر با ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نیست، نهایتا با عنایت به موارد معنونه اقدامات و تصمیمات موضوع شکایت برابر مقررات و با رعایت کلیه حقوق اشخاص ذینفع مصوب گردیده است که بر اساس آن از آن مقام رد شکایت حاضر مورد استدعاست . " پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی اراضی و شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات، بند 1 مصوبه مورد اعتراض را به موجب دادنامه 213 1400/4/19 قابل ابطال ندانسته و به شرح زیر رای به رد شکایت در خصوص بند فوق صادر کرد : " پس از استماع گزارش و بررسی موضوع، اعضا به اتفاق بر این نظر بودند با توجه به اینکه مصوبه مورد درخواست ابطال به استثناء قسمت آخر بند 2 مبنی بر تعیین حریم برای سه استان کشور 20 % و سایر استانها یک برابر نسبت به سایر بندها و تبصره‌های ذیل آن مستندا به تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداریها و ماده 10 آیین‌نامه استفاده از اراضی احداث بنا برابر ساخت و ساز اراضی واقع در حریم روستاهای واقع در حریم شهر و ماده 8 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها در حدود مقررات قانونی وضع شده ومغایر قانون و خارج از اختیار نیست . لذا مستندا به بند ) ب ( از ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد . رای صادره از تاریخ صدور ظرف مدت بیست روز از ناحیه رئیس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات قابل اعتراض و رسیدگی در هیات عمومی می‌باشد . " متعاقب صدور رای مذکور توسط هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، رئیس دیوان عدالت اداری با استدلال زیر به رای یاد شده اعتراض کرد : " تعیین معیار و میزان حریم برای روستاها برخلاف تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوب 1384 می‌باشد، زیرا برابر تبصره مذکور و روستاهایی که در حریم شهرها واقع می‌شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد . همچنین طرح هادی روستا عبارت از طرحی است که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود و میزان و مکان گسترش آتی و نحوه استفاده از زمین برای عملکردهای مختلف از قبیل مسکونی، تولیدی، تجاری، کشاورزی، تاسیساتی، تجهیزات و نیازمندی‌های عمومی روستایی را حسب مورد در قالب مصوبات طرح‌های ساماندهی فضا و سکونتگاه‌های روستایی یا طرح هادی جامع ناحیه‌ای تعیین می‌نماید، مضافا بر اینکه حریم روستا عبارت است از مقدار زمین موات اعم از مرتع و غیره اطراف روستا که عرفا به مصالح و منابع آن وابسته بوده و برای انتفاع و رفع نیازهای طبیعی مورد استفاده اهالی قرار می‌گیرند به نحوی که اگر از استفاده آن منع شوند نوعا دچار زحمت و مشکل گردند، لذا بند 1 مصوبه مورد شکایت که حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را صرفا به اراضی محدوده مصوب طرح هادی روستا نموده مغایر با مواد قانونی فوق الذکر می‌باشد . " پرونده با دستور رئیس دیوان عدالت اداری در اجرای بند ) ب ( ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مجددا به هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع و پس از بررسی و صدور نظریه در این هیات به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد . «رسیدگی به تقاضای ابطال بند 2 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مورخ 1396/10/4 پیرامون تعیین محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها ابلاغی به شماره 300 / 52264 1396/10/10 و همچنین رسیدگی به درخواست اعمال مقررات بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره 213 1400/4/19 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم ابطال بند 1 مصوبه مورد شکایت در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت . » هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/8/18 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است رای هیات عمومی الف مطابق تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوب سال 1384: «روستاهایی که در حریم شهرها واقع می‌شوند، مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد . » با توجه به مفاد تبصره فوق، اطلاق حکم مقرر در بند 1 مصوبه مورخ 1396/10/4 شورای عالی شهرسازی و معماری که براساس آن: «حریم روستاهای واقع در حریم شهرها عبارت است از بخشی از اراضی بلافصل محدوده مصوب طرح هادی روستا ... »، در حدی که منجر به همپوشانی حریم روستاها با محدوده روستا که مصوب طرح هادی روستا است می‌شود، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و برمبنای جواز حاصل از بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ، ضمن نقض رای شماره 140009970906010213 1400/4/19 هیات تخصصی اراضی، شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 حکم به ابطال اطلاق بند 1 مصوبه مورخ 1396/10/4 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در حدی که اعلام شد، صادر می‌شود . ب حدود اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 و آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیه‌ای، منطقه‌ای و ملّی و مقررات شهرسازی و معماری کشور مصوب سال 1378 تعیین شده و مرجع تصویب طرحهای هادی روستایی نیز براساس ماده 7 اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و بند ) الف ( جزء 5 از ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، کمیته‌ای متشکل از رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان، نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان، نماینده معاون امور عمرانی استانداری و رئیس شورای اسلامی روستا ) به عنوان ناظر ( است . با توجه به اینکه در بند 2 مصوبه مورخ 1396/10/4 شورای عالی شهرسازی و معماری برای تعیین حریم روستاهای واقع در حریم شهر جهت سه استان شمالی ) گیلان، مازندران، گلستان ( حداکثر 20 % و سایر استانهای کشور یک برابر محدوده تعیین شده و تعیین ضوابط برای حریم روستاها در طرحهای هادی خارج از حدود اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است، بنابراین مفاد بند مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری