دادنامه شماره 140431390002201189 موضوع ابطال ماده 13 اصلاح آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی (موضوع تصویب نامه شماره 30790/ت48713ک مورخ 1392/2/15 وزرای عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت) و دستورالعمل اجرایی آن مصّوب وزیر دادگستری

شماره دادنامه: 140431390002201189 تاریخ دادنامه: 1404/8/27 شماره پرونده: 0300006 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت : نهاد ریاست جمهوری - وزارت دادگستری موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 13 اصلاح آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی (موضوع تصویب نامه شماره 30790/ت 48713 ک مورخ 1392/2/15 وزرای عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت) و دستورالعمل اجرایی آن مصوّب وزیر دادگستری گردش کار : معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه‌ای به شماره 481199 مورخ 1402/12/22 اعلام کرده است که: " به استحضار می‌رساند به موجب ماده 13 سابق آیین‌نامه تعزیرات حکومتی، به منظور رسیدگی به تخلّفات مامورین سازمان‌های تعزیرات حکومتی و بازرسی و نظارت، شعب ویژه‌ای در مراکز استان‌ها اختصاص خواهد یافت. روسای این شعب بنا به پیشنهاد وزیر دادگستری و تایید رییس‌جمهور توسط وزیر دادگستری منصوب خواهند شد. با شکایت سازمان بازرسی کل کشور از ماده مذکور و تقاضای ابطال آن، هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 235 مورخ 1379/8/1، آن را ابطال و اختیار هیات وزیران برای تاسیس مرجع اختصاصی را خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقرّرات دولتی تشخیص داد. رای دیوان ناظر به عدم اختیار قوه مجریه در وضع مقرّرات خاص برای ایجاد مراجع اختصاصی است و به تمامی جرایم و تخلّفاتی که کارکنان تعزیرات حکومتی ممکن است مرتکب شوند تسری پیدا می‌کند. پس از آن با تصمیم نمایندگان ویژه رییس‌جمهور در کارگروه کنترل بازار در جلسه مورخ 1389/9/28 و اعمال اصلاحات جزیی، ماده 13 به شرح زیر اصلاح شد: «به منظور رسیدگی به تخلّفات انتظامی روسا و اعضای شعب و مامورین سازمان تعزیرات حکومتی و بازرسی و نظارت، شعبه‌ای با عنوان «شعبه ویژه رسیدگی به تخلّفات انتظامی» در تهران تشکیل می‌شود. شعبه مذکور دارای یک نفر رییس، دو مستشار و یک عضو علی البدل خواهد بود. اعضای شعبه از قضات بازنشسته و روسای شعب (حداقل با ده سال سابقه تصدّی شعبه) خواهند بود که با پیشنهاد وزارت دادگستری و تایید رییس‌جمهور توسط وزیر دادگستری به مدت پنج سال منصوب می‌شوند. تبصره 1- تشکیل جلسه شعبه با حضور سه عضو و صدور رای با اکثریت آراء خواهد بود. تبصره 2- مجازات متخلّفین موضوع این ماده طبق قوانین موضوعه خواهد بود. تبصره 3- آرای صادره قطعی است مگر در مواردی که به تشخیص وزیر دادگستری مغایر قانون باشد.» در اصلاحات جلسه وزرای عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مورخ 1391/12/6، عبارت «مامورین سازمان تعزیرات حکومتی و بازرسی و نظارت» حذف و رسیدگی شعبه ویژه منحصر به روسا و اعضای شعب شد. همان گونه که ملاحظه می‌گردد مصوبه ابطال شده توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری با تجدید اختیارات قبلی برای ایجاد شعب ویژه رسیدگی به تخلّفات بخشی از کارکنان سازمان تعزیرات حکومتی، مجددا تصویب و تکرار شده در حالی که ایرادهای قانونی هیات عمومی دیوان عدالت اداری در عدم وجود صلاحیت برای قوه مجریه جهت تاسیس مراجع اختصاصی به منظور رسیدگی به تخلّف کارکنان سازمان تعزیرات حکومتی، در مصوبه‌های اصلاحی همچنان به قوّت خود باقی است که این امر خلاف ماده (93) قانون دیوان عدالت اداری می‌باشد. علاوه بر این، ماده 18 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری، کلیه سازمان‌های دولتی را مشمول مقرّرات این قانون دانسته است. به موجب اطلاق و عموم این ماده، هر نوع مقرّره که موجب محدودیت اختیارات هیات‌های رسیدگی به تخلّفات اداری سازمان‌های دولتی از جمله سازمان تعزیرات حکومتی شود مغایر این ماده بوده و در نتیجه خارج از اختیار مرجع تصویب است. با توجه به ملاحظات فوق الذکر ملاحظه می‌گردد که براساس دادنامه شماره 235 مورخ 1379/8/1 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، قوه مجریه صلاحیتی برای تاسیس مراجع اختصاصی به منظور رسیدگی به تخلّفات اداری و انتظامی کارکنان سازمان تعزیرات حکومتی ندارد و لذا تصویب مجدد چنین ساختاری که بر اساس رای هیات عمومی دیوان ابطال گشته است، خلاف ماده (18) قانون رسیدگی به تخلّفات اداری و دادنامه شماره 235 مورخ 1379/8/1 هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. بنا به مراتب ابطال ماده (13) آیین‌نامه قانون سازمان تعزیرات حکومتی مصوّب کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات وزیران و دستورالعمل این ماده مصوّب وزیر دادگستری، به صورت فوق العاده و خارج از نوبت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا است." متن مقرّره مورد شکایت به شرح زیر است: " الف- تصویب نامه شماره 30790/ت 48713 ک مورخ 1392/2/15 اصلاح آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی مصوّب 1391/12/6 وزرای عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت تصویب نامه کمیسیون موضوع اصل 138 قانون اساسی وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک در جلسه مورخ 1391/12/6 بنا به پیشنهاد سازمان تعزیرات حکومتی و به استناد اصل یکصد و سی هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با رعایت تصویب نامه شماره 164082/ت 373 ه مورخ 1386/10/10 تصویب نمودند: آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی، موضوع تصمیم نامه شماره 40730 مورخ 1373/8/2 و اصلاحات بعدی آن به شرح زیر اصلاح می‌شود. ............................ 3- متن زیر جایگزین ماده (13) می‌شود: ماده 13- به منظور رسیدگی به تخلّفات انتظامی روسا و اعضای شعب، شعبه‌ای به عنوان «شعبه ویژه رسیدگی با تخلّفات انتظامی» در تهران تشکیل می‌شود. شعبه مذکور دارای یک نفر رییس، دو مستشار و یک عضو علی البدل خواهد بود. اعضای شعبه از قضات شاغل مامور و بازنشسته و روسای شعب (حداقل با ده سال سابقه تصدّی شعبه) خواهند بود که با پیشنهاد وزارت دادگستری و تایید رییس‌جمهور توسط وزیر دادگستری به مدت 5 سال منصوب می‌شوند. تبصره 1- تشکیل جلسه با حضور سه عضو و صدور رای با اکثریت آراء خواهد بود. تبصره 2- مجازات متخلّفین این ماده براساس دستورالعملی خواهد بود که با رعایت قوانین و مقرّرات مربوط به تصویب وزیر دادگستری می‌رسد. این تصویب نامه در تاریخ 1392/2/7 به تایید مقام محترم ریاست جمهوری رسیده است. - معاون اول رییس‌جمهور ب- دستورالعمل اجرایی ماده 13 آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی فصل اول- کلّیات ماده 1- تعاریف الف- آیین‌نامه: منظور از آیین‌نامه در این دستورالعمل، آیین‌نامه اصلاحی سازمان تعزیرات حکومتی مصوّب 1389/10/25 نمایندگان ویژه رییس‌جمهور در کارگروه کنترل بازار است. ........................... ماده 2- شعبه به صورت مستقل در ستاد سازمان از یک رییس و دو مستشار و یک عضو علی البدل که با شرایط زیر انتخاب می‌شوند تشکیل می‌گردد: الف- حداقل ده سال سابقه تصدّی شعبه داشته باشد. ......................... ماده 20- اگر محکوم علیه از تاریخ اجرای حکم ظرف مدّت دو سال مجددا مرتکب یکی از تخلّفات انتظامی فوق شود به یک درجه مجازات شدیدتر محکوم می‌شود. ماده 21- شعبه می‌تواند با توجه به حسن خدمت، سوابق و موقعیت شغلی، فقدان سوء نیّت و نداشتن سابقه محکومیت انتظامی در مجازات متهم تخفیف دهد. ماده 22- این دستورالعمل در 22 ماده و 18 تبصره در مورخ 1390/4/28 به تصویب وزیر دادگستری رسید." در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس‌جمهور) به موجب لایحه شماره 54426/104271 مورخ 1403/7/14 ، ضمن تاکید بر مفاد تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوّب 1367/12/23 مجمع تشخیص مصلحت نظام، نامه شماره 14088 مورخ 1403/3/26 معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری را ارسال کرده است که متن آن نامه به‌طور خلاصه به قرار زیر است: " بنا به دلایل ذیل، ادله ابرازی برای ابطال ماده 13 آیین‌نامه و دستورالعمل مورد اعتراض کامل نبوده و این تلقی که مصوبه‌های مذکور، به لحاظ صدور رای سابق الصدور هیات عمومی دیوان عدالت اداری مشمول ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری است برداشت صحیحی نیست و نمی‌تواند موجبی برای ابطال باشد: 1- از توجه به حکم مقرّر در ماده واحده قانون تعزیرات حکومتی مصوّب 1373/7/19 مجمع تشخیص مصلحت نظام استنباط می‌شود که مرجع عالی مذکور چنین اراده کرده است تا رسیدگی به تمام مسایل و امور مربوط به تعزیرات حکومتی که تا تاریخ مصوبه مجمع در صلاحیت دادگاه‌های انقلاب بود (بازرسی و نظارت، رسیدگی به تخلّفات در صلاحیت سازمان به موجب قانون تعزیرات حکومتی و دیگر قوانین و همچنین رسیدگی به تخلّفات مجریان و ماموران تعزیرات) به دولت (قوه مجریه) محوّل گردد. از این جهت هیات وزیران براساس تبصره 2 ماده واحده مذکور در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی اقدام به تدوین و تصویب آیین‌نامه اجرایی سازمان تعزیرات کرده است. 2- مجمع تشخیص مصلحت نظام مرجع تصویب هر دو قانون تعزیرات حکومتی و قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی است که این مهم مبیّن آن است که مرجع وضع این قوانین اراده بر ایجاد تشکیلاتی منحصربه‌فرد کرده است تا ضمن قضازدایی از کاهش پرونده‌های ورودی به قوه قضاییه جلوگیری کرده و از بروز هر گونه تخلّف در قلمرو تعزیرات حکومتی ممانعت نماید. 3- سازمان تعزیرات حکومتی اساسا به تکالیف اداری و قضاوتی در حیطه صلاحیت قانونی، آگاه تر از هر مرجعی است با توجه به ساختار کاملا دولتی آن و وظایف و تکالیف محوّله در رسیدگی قضاوتی به نحو شایسته تری به تخلّفات احتمالی ماموران و اعضای شعب منصوب خود رسیدگی می‌کند. اولا بر طبق این قاعده عقلی و منطقی که اذن در شی، اذن در لوازم آن است، شعبه رسیدگی‌کننده که از اختیارات مقام قضایی در رسیدگی برخوردار هستند، به عنوان مرجع اداری اختصاصی و در مرحله رسیدگی قضاوتی، مورد حمایت قانون‌گذار نیز قرار می‌گیرد؛ این پرسش مطرح خواهد شد که چگونه ممکن است قانون‌گذار چنین اختیارات وسیعی را به مرجع قضاوتی و اعضای شعب تعزیرات و شعب قاچاق آن داده باشد و حتّی اعمال بازبینی از آراء قطعی صادره از شعب قاچاق آن از طریق دیوان و سایر مراجع قضایی را ممنوع کرده باشد اما به تخلّفات اعضای شعب که در مقام رسیدگی، از اختیارات قضایی و اعمال آن به شرح مذکور برخوردار هستند در مرجعی کاملا اداری رسیدگی کند. ثانیا- شعب سازمان چه در مقام رسیدگی به تخلّفات تعزیراتی و چه صنفی و چه تخلّفات قاچاق کالا و ارز در مقام رسیدگی به امور قضایی هستند و طبیعتا مکلّف به رعایت قوانین و مقرّرات متخلّف و اعمال اصول دادرسی در رسیدگی به پرونده‌های مطرح شده در شعب خواهند بود. از این جهت؛ الف- مرجع رسیدگی به تخلّفات انتظامی، طبیعتا باید از جنس مرجع رسیدگی‌کننده به تخلّفات تعزیراتی و قاچاق باشد و به لوازم حرفه‌ای و امور قضاوتی آشنا باشد؛ بنابراین همان‌طور که رسیدگی به تخلّفات انتظامی مقام قضایی با مرجعی از جنس خود آن و به عنوان قاضی به تخلّف رسیدگی می‌کند و اساسا مراجع تخلّفات اداری صالح به رسیدگی به تخلّفات انتظامی قضات و مراجع قضاوتی نیستند. در رسیدگی به تخلّفات انتظامی روسا، مستشاران و اعضای شعب تعزیرات نیز می‌بایست اشخاصی از جنس قضاوتی خود آنان به موضوع رسیدگی کنند. ب- مهمتر این که مرجع تخلّفات اداری با موضوعات قضایی، تقنینی و اصول دادرسی همچون اصل تناظر در رسیدگی‌های قضاوتی آگاه نیستند و از قواعد و منطق حقوقی نظیر نسخ، تخصیص، اعتبار امر مختومه، قواعد فقهی و اصول عملیه همچون اصل برایت، استصحاب، اشتغال و دیگر اصول و قواعد حقوقی و فقهی که در مقام رسیدگی بدان استناد می‌شود سر رشته‌ای ندارد در نتیجه اقتضاء رسیدگی صحیح، اصولی و با رعایت موازین انصاف و عدالت این است که مرجع رسیدگی‌کننده به تخلّفات اعضاء شعب، خود نیز آگاه به لوازم حقوقی و قانونی رسیدگی قضاوتی باشد. بنابراین منطق پیش‌بینی مراجع رسیدگی به تخلّفات انضباطی با عنایت به موارد مذکور کاملا روشن بوده و بداهت عقلی دارد و فقدان آن موجب آسیب به شان و جایگاه سازمان و اعضای شعب تعزیرات خواهد بود. 4- قانون اصلاح قانون تعزیرات موخر بر قانون رسیدگی به تخلّفات اداری است. مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1373 آگاهانه و با علم به این که در سال 1372 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری به تصویب رسیده است ساختار و تشکیلاتی متفاوت از ساختارهای اجرایی کشور و برای وصول به اهداف خاص ایجاد کرده و همه ساز و کار نظارتی، اجرایی، قضاوتی برای نظارت بر بازار و همچنین کنترل و نظارت بر خود (ماموران و قضات شعب) را به خود این سازمان واگذار کرده است. 5- از توجه به احکام قانون تعزیرات حکومتی و ماده واحده اصلاح این قانون کاملا بر می‌آید که اراده دولت بر این تعلّق گرفته است که سازمان تعزیرات حکومتی نقش نظارتی و کنترلی بر امور اقتصادی در حیطه وظایف محوّله داشته باشد و طبیعتا برای اجرای این نقش نظارتی به ابزار و لوازمی نیاز دارد و آن وجود مراجعی برای بازرسی و نظارت در امر مقابله پیش‌بینی با تخلّف تعزیراتی و مراجع رسیدگی‌کننده برای قضاوت و صدور رای بعد از احراز تخلّف خواهد بود؛ نظارت بر بازار مستلزم داشتن مامورانی برای ورود به امر نظارت بر بازار است و شرط اجرای دقیق تکالیف مذکور از سوی این کارکنان، دیده بانی و مراقبت بر فعالیت کارکنان سازمان متولّی امر نظارت است. بنابراین بر بازار و جلوگیری از تخلّفات اقتصادی و برخورد با آن متوقّف برداشتن نیروی انسانی و همچنین لازمه اجرای صحیح وظایف و تکالیف مقرّر خواهد بود. در نتیجه و در صورتی که نظارت بر ماموران و تخلّفات آنان جدای از نظارت بر بازار و تحت قواعد دیگری باشد مقصود غایی قانون‌گذار حاصل و محقّق نخواهد شد. 6- وجود مراجعی که ضمن انجام وظایف قانونی و تکالیف محوّله بر رفتار ماموران خود نظارت و به تخلّفات انضباطی آنان رسیدگی می‌کنند نشان می‌دهد که بر خلاف آن چه سازمان بازرسی کل کشور ادّعا کرده، سابقه و پیشینه تقنینی مستحکمی در نظام قوانین و مقرّرات کشور دارد و امری کاملا مرسوم بوده و به هیچ عنوان عجیب و دور از منطق قانونی نیست. بنا به مراتب مذکور نظر به این که ماده 13 آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی در راستای حکم مقرّر در ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی در سال 1373 مبنی بر ایجاد سازمان و تشکیلاتی که تحت نظارت دولت و با کمک ماموران و قضات رسیدگی‌کننده شعب، بر بازار و در قلمرو صلاحیت تعیینی خود نظارت می‌کند وضع شده است و اساسا رسیدگی مراجع انتظامی اعضای شعب تعزیرات به تخلّفات انتظامی اعضای مذکور مبتنی بر منطق عقلی و برآمده از این امر است که قانون‌گذار از تصمیمات و آراء صادره و خود مقام رسیدگی‌کننده براساس قانون نحوه اجرای محکومیت‌های مالی، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و ... حمایت کرده زیرا آراء و تصمیمات صادره را لازم الاتباع و لازم الاجرا اعلام کرده است و همچنین با عنایت به این که مرجع رسیدگی‌کننده به تخلّف انتظامی به اصول قضایی، حقوقی و قانونی آگاه و رسیدگی آن مبتنی بر فهم و تجربه عملیاتی خود از فرآیند رسیدگی و لوازم حقوقی، اجرایی و قضایی حاکم بر آن است و مرجع تخلّفات اداری فاقد دانش حداقلی در رسیدگی به تخلّفات انتظامی اعضایی است که به تخلّفات تعزیراتی و قاچاق کالا با همه پیچیدگی‌های خاصّ خود از حیث امور موضوعی و حکمی رسیدگی می‌کنند. در نتیجه مقرّره مورد اعتراض با التفات به قانون و ملاحظات واقعی، اجرایی و قضایی حاکم بر زمان آن، تصویب شده است و در نتیجه خارج از حدود اختیار و مغایر قانون به شمار نمی‌آید." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/8/27 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی هرچند براساس تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوّب 1373/7/19 مقرّر شده است که: «سازمان، تشکیلات و عوامل نظارت و بازرسی، رسیدگی، صدور حکم و اجرای آن، تجدیدنظر و رسیدگی به شکایات و شرح وظایف آن‌ها، نحوه رسیدگی و ضوابط اجرایی، مالی و استخدامی (سازمان تعزیرات حکومتی) به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به تصویب هیات دولت می‌رسد...»، ولی با توجه به این که برمبنای حکم مقرّر در ادامه تبصره مذکور صرفا آن قسمت از فصل‌های سوم و چهارم قانون تعزیرات حکومتی مصوّب 1367/12/23 که مغایر این قانون است و تشکیلات موضوع آن لغو شده و قانون‌گذار به موجب ماده 18 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوّب سال 1372 کلّیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و ... را مشمول مقرّرات این قانون اعلام کرده و براساس ماده 1 قانون مزبور نیز به منظور رسیدگی به تخلّفات اداری در هر یک از دستگاه‌های مشمول این قانون هیات‌هایی تحت عنوان هیات رسیدگی به تخلّفات اداری کارمندان تشکیل شده است، لذا بر همین اساس و با توجه به این که سازمان تعزیرات حکومتی در شمار سازمان‌های دولتی قرار داشته و مشمول حکم مقرّر در مواد 1 و 18 قانون مذکور بوده و این مواد قانونی براساس تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی لغو نشده است، در نتیجه وضع حکم مقرّر در ماده 13 آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی و دستورالعمل آن که براساس آن به منظور رسیدگی به تخلّفات انتظامی روسا و اعضای شعب، شعبه‌ای به عنوان «شعبه ویژه رسیدگی به تخلّفات انتظامی» علاوه بر هیات‌های رسیدگی به تخلّفات اداری کارمندان پیش‌بینی و تشکیل شده، مغایر با مواد 1 و 18 قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوّب سال 1372 است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری