رای شماره 1714 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 96/51059/31/100 مورخ 1396/12/12 وزارت نیرو

شماره 9900350- 10/12/1399 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 990997095811714 مورخ 14/11/1399 با موضوع « ابطال مصوبه شماره 100 /965105931 مورخ 12/12/1396 وزارت نیرو » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه : 14/11/1399 شماره دادنامه : 1714 شماره پرونده : 9900350 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان : آقایان 1 قاسم لطفیان همدانی 2 حسین لطفی‌خواه موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه شماره 96 / 51059 / 31 / 100 مورخ 1396/12/12 وزارت نیرو گردش کار : 1 شاکیان به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 96 / 51059 / 31 / 100 1396/12/12 وزارت نیرو را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که : « نظر به اینکه در رای شماره 753 1398/4/18 در خصوص اخذ عوارض از مشترکان آبفای همدان هیات عمومی، به لحاظ مغایرت با شرع و قانون ابطال شده است و وزارت خوانده بدون رعایت مفاد رای هیات عمومی، اخذ تبصره 3 را تحت عنوان عوارض تایید می‌نماید، بنا بر تاییدیه مذکور با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 و 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 از تاریخ تایید مخالف قانون، و وزارت نیرو بدون رعایت مفاد این رای که مورخ 1398/4/18 صادر گردیده رای خلاف قانون را بدون حتی تشکیل جلسه توسط وزراء و دولت صادر نموده؛ در صورتی که موضوع پیش از ابطال مصوبه با ابلاغ آن به شورای اسلامی شهر همدان اطلاع داشته؛ وانگهی آنچه اینجانبان درخواست اجرای آنرا داریم ابلاغ نموده فاقد امضاء وزیر می‌باشد صرف تصویب بدون امضاء را نمی‌توان دلالت به اجرای آن نمود . وزارت نیرو به استناد تبصره ( 9 ) ماده واحده « قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرحهای فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری » برای تصویب « راهکارهای مشارکت مالی مردم و سایر بخشها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرحهای آب و فاضلاب » ، اقدام به تعیین هزینه‌هایی برای اخذ از مردم برای توسعه طرحهای فاضلاب نموده است . اختلاف اصلی در این پرونده حول این امر است که منظور از « مشارکت » در این قانون، « مشارکت اجباری » است و یا قانون‌گذار « مشارکت اختیاری » را مد نظر داشته است؟ بررسی لغوی این مفهوم گویای این است که مفهوم مشارکت در قوانین و متون مختلف برای هر دو نوع مشارکت اجباری و اختیاری استفاده شده است و از لفظ آن نمی‌توان برداشت به نفع هیچکدام از ادعاها داشت؛ لکن مراجعه به قرائن مختلف در متن این قانون نشان می‌دهد که در ماده واحده مذکور، در تبصره‌های 3 و 2 شیوه‌های مشارکت اجباری مردم به صراحت مشخص شده است و در تبصره ( 9 ) هم قانون‌گذار اگر مشارکت اجباری را مد نظر داشت، مبنایی را برای آن مشخص می‌نمود . علاوه بر این مندرجات تبصره‌های ( 4 ) و ( 1 ) هم می‌تواند بر اختیاری بودن مشارکت در تبصره 9 دلالت نماید که چهارچوب‌های حقوقی و نحوه هزینه کرد کمک‌ها در آن‌ها مشخص شده است . خواهشمند است دستور فرمایید موضوع شکایت که ناقض ماده 3 قانون هدفمندی یارانه‌ها و تبصره‌های ذیل آن می‌باشد و دولت صرفا مجاز است، با رعایت قانون قیمت آب و کارمزد جمع‌آوری و دفع فاضلاب را تعیین کند مورد بررسی و مستندا به ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اقدام قانون لازم مبذول گردد .» 2 متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است : « شرکت آب و فاضلاب استان همدان موضوع : ابلاغ مصوبه شورای اسلامی شهر همدان درخصوص تبصره ( 3 ) ماده واحده با سلام، بازگشت به نامه شماره 100 / 60 / 16246 1396/9/21 منضم به مصوبه شماره 70 / 6 / 363296 1396/9/21 شورای اسلامی شهر همدان و صورتجلسه شماره 61 1396/8/23 آن شورا درخصوص تمدید مصوبه شماره 70 / 3 / 361418 1396/5/1 شورای مذکور موضوع تبصره ( 3 ) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح‌های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری مصوب 1377/3/24 مجلس شورای اسلامی و مصوبه ستاد هدفمندی یارانه‌ها به شماره 105976 1393/9/12 مبنی بر دریافت تبصره‌های قانونی در قبوض مشترکین، بدین‌وسیله پیشنهادهای مندرج در متن مصوبه صدرالذکر به شرح ذیل جهت اجرا، ابلاغ می‌گردد : الف ) از کلیه مشترکین آب در بخش خانگی، مبلغ یکهزار ( 1000 ) ریال به ازای هر متر مکعب آب مصرفی به‌عنوان سهم تبصره ( 3 ) ماده واحده دریافت گردد . ب ) از کلیه مشترکین آب در بخش غیر خانگی، مبلغ یکهزار ( 1000 ) ریال به ازای هر متر مکعب آب مصرفی به‌عنوان سهم تبصره ( 3 ) ماده واحده دریافت گردد . تبصره یک : کلیه فضاهای اصلی مساجد، حسینیه‌ها، موسسات قرآنی، دارالقرآن‌ها، مصلی‌ها و حوزه‌های علمیه، گلزار شهدا، یادمان شهدا، امامزاده‌ها و اماکن مذهبی اقلیت‌های دینی مصرّح در قانون اساسی، از مبلغ مندرج در بند « ب » به‌عنوان سهم تبصره ( 3 ) معاف خواهند بود . این حکم شامل مراکز تجاری وابسته به آن‌ها نمی‌باشد . تبصره دو : شرکت آب و فاضلاب استان همدان موظف است مبالغ مصرّح در بندهای « الف » و « ب » را تحت عنوان « تبصره ( 3 ) آب » در قبوض مشترکین درج نماید . تبصره سه : با توجه به تمدید مصوبه قبلی شورای شهر بدون هیچ‌گونه تغییر، از ابتدای مهرماه سال جاری تا تاریخ ابلاغ این مصوبه، ابلاغیه قبلی به شماره 96 / 27500 / 31 / 100 1396/5/21 کماکان به قوت خود باقی است . با ابلاغ این مصوبه، ابلاغیه اخیرالذکر کان لکم یکن می‌گردد . ج ) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید آب و فاضلاب در بخش خانگی، مبالغی به شرح جدول زیر به ازای هر واحد به‌عنوان سهم تبصره ( 3 ) ماده واحده دریافت گردد . مناطق سهم تبصره ( 3 ) ماده واحده آب سهم تبصره ( 3 ) ماده واحده فاضلاب مناطق ( 1 ) و ( 2 ) شهرداری 000 /000 /2 000 /000 /2 مناطق ( 3 ) و ( 4 ) شهرداری 000 /000 /1 000 /000 /1 مناطق پنجگانه توانمندسازی 000 /500 000 /500 د ) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید آب در بخش غیر خانگی، مبلغ دویست و پنجاه هزار ( 250 / 000 ) ریال به ازای هر متر مکعب ظرفیت قراردادی به‌عنوان سهم تبصره ( 3 ) ماده واحده دریافت گردد . ه ) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید فاضلاب در بخش غیر خانگی، مبلغ دویست و پنجاه هزار ( 250 / 000 ) ریال به ازای هر متر مکعب ظرفیت قراردادی به‌عنوان سهم تبصره ( 3 ) ماده واحده دریافت گردد . تبصره چهار : خانواده محترم شهدا، جانبازان، افراد تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی ( ره ) یا سازمان بهزیستی، بیماران ذهنی و جسمی حرکتی مزمن برای یکبار از پرداخت مبالغ مندرج در بند « ج » به‌عنوان سهم تبصره ( 3 ) ماده واحده، معاف می‌باشند . تبصره پنج : حوزه‌های علمیه، مساجد، مصلی‌ها و اماکن مذهبی اقلیت‌های دینی مصرّح در قانون اساسی، از پرداخت مبالغ مندرج در بندهای « د » و « ه » به‌عنوان تبصره ( 3 ) ماده واحده، معاف می‌باشند . تبصره شش : اعتبار مبالغ مندرج در این ابلاغیه، از تاریخ ابلاغ تا پایان سال ( 1397 ) می‌باشد . ضمنا لازم است وجوه حاصل از اجرای بندهای فوق‌الذکر، صرفا جهت اجرای طرح‌ها و پروژه‌های آب و فاضلاب شهر همدان، هزینه شده و گزارش پیشرفت آن‌ها به شورای اسلامی شهر مذکور و شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور ارائه گردد .» 3 در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره 99 / 5930 / 410 مورخ 1399/6/16 اعلام کرده است که : « الف ایرادات شکلی : 1 مطابق دادنامه شماره 980980905810753 1398/4/18 اخذ قیمت آب و کارمزد خدمات به استناد ماده ( 3 ) قانون هدفمندی یارانه‌ها مصوب 1388، مورد تاکید بوده و در ابلاغیه مورد اعتراض هم علاوه بر تصمیم شورای شهر همدان پیرامون تبصره ( 3 ) قانون ایجاد تسهیلات ... ، مصوبات ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها نیز مبنای تصویب وجوه تعیین شده بابت سهم مشارکت مشترکین جهت اجرای طرح‌های آب و فاضلاب استان همدان قرار گرفته است . 2 شکات به موجب دادخواست تقدیمی، اخذ وجوهی بابت مشارکت مشترکین آب و فاضلاب به دلیل اختیاری بودن راهکارهای مشارکت مالی موضوع تبصره ( 9 ) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات ... را مغایر قانون دانسته‌اند، درحالی‌که اساسا ماده واحده مذکور بیش از ( 6 ) تبصره ندارد و چنانچه منظور آنان راهکارهای مشارکت مالی در تبصره 3 ماده واحده مورد نظر باشد، توضیحات لازمه در ادامه به عرض خواهد رسید . 3 در دعاوی دیگری به موجب دادنامه‌های شماره 9709970906010130 1397/6/26 هیات تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف و شماره 9709970906010247 1397/8/20 هیات تخصصی اقتصادی مالی، مشارکت مالی مردم در احداث پروژه‌های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری موضوع تبصره 3 ماده واحده « قانون ایجاد تسهیلات برای طرح‌های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری » خلاف قانون و خارج از اختیار تشخیص داده نشده و به استناد بند ( ب ) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایات مطروح صادر گردیده است . ب دفاع ماهوی : 1 برخلاف ادعای شکات، وزیر نیرو مصوبات شورای اسلامی شهر همدان را تایید ننموده است، بلکه به موجب تبصره ( 3 ) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای طرح‌های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری : « تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده می‌شود هیاتی مرکب از ... راهکارهای مشارکت مالی مردم و سایر بخش‌ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح‌های آب و فاضلاب شهرها را براساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت‌های آب و فاضلاب به اجرا درآید .» لذا همانگونه که ملاحظه می‌گردد با توجه به اهمیت موضوع تامین آب سالم و بهداشتی و ضرورت جمع‌آوری و تصفیه فاضلاب شهرها به منظور جلوگیری از ورود فاضلاب خام به منابع آب و خاک و تاثیر آن بر سلامت آحاد شهروندان و همچنین با توجه به هزینه‌های بسیار سنگین اجرای طرح‌های آب و فاضلاب، قانون‌گذار به موجب قانون مذکور، راهکارهای مختلفی را برای تامین منابع مالی مورد نیاز جهت اجرای طرح‌های آب و فاضلاب پیش‌بینی نموده است که یکی از آن‌ها مشارکت مالی موضوع تبصره ( 3 ) این قانون است . بر این اساس شرکت‌های آب و فاضلاب راهکارهای مشارکت مالی مشترکین برای اجرای طرحهای آب و فاضلاب شهرها را به شورای اسلامی شهر مربوطه به عنوان نمایندگان منتخب مردم که به موجب بند ( 5 ) ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، وظیفه برنامه‌ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی را با موافقت دستگاه‌های ذی ربط، عهده دار می‌باشند، پیشنهاد و پس از بررسی و تایید آنان برای تصویب و ابلاغ به وزارت نیرو اعلام می‌نمایند . 2 علاوه بر آن بررسی مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در زمان تصویب تبصره قانونی فوق‌الذکر، حاکی از مراد مقنن مبنی بر تعیین و وصول مبالغی از مشترکین بابت توسعه شبکه‌های آب و فاضلاب شهرها به عنوان یکی از راهکارهای مشارکت مالی موضوع تبصره مذکور می‌باشد و اخیرا نیز به موجب بند 82 جداول پیوست قانون بودجه سال 1399 کل کشور مقرر داشته است : « شرکت‌های آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی، مصوب شورای اسلامی هر شهر ( موضوع تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح‌های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری ) را به منظور تسریع در اجرا و توسعه طرح‌های ایجاد تسهیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرح‌های فاضلاب در روستاهای حاشیه همان شهر هزینه نمایند .»» رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص نشد و پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و پس از رسیدگی و اظهارنظر این هیات جهت صدور رای به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد . هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/11/14 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی مطابق تبصره ( 3 ) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح‌های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های شهری مصوب 1377/3/24 مقرر شده است « تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده می‌شود هیاتی مرکب از رئیس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نماینده‌های استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس، راهکارهای مشارکت مالی و سایر بخش‌ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح‌های آب و فاضلاب، شهرها را بر اساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت‌های آب و فاضلاب به اجرا درآید .» و مطابق بند 82 جداول پیوست قانون بودجه سال ( 1399 ) کل کشور « شرکت‌های آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی، مصوب شورای اسلامی هر شهر ( موضوع تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح‌های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری ) را به منظور تسریع در اجرا و توسعه طرح‌های ایجاد تسهیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرح‌های فاضلاب در روستاهای حاشیه همان شهر هزینه نمایند .» با عنایت به حکم قانونی مذکور : اولا : حکم یاد شده، ناظر به صلاحیت بررسی راهکارهای مشارکت داوطلبانه مردم برای تامین منابع مالی مورد نیاز در زمینه تسهیل اجرای طرح‌های آب و فاضلاب است و منصرف از انجام اموری مانند وضع تعرفه‌های آب و فاضلاب و یا اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است . ثانیا : با تصویب ماده ( 3 ) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مصوب 1388/10/15 ، دولت مجاز است با رعایت این قانون، قیمت آب و کارمزد جمع‌آوری و دفع فاضلاب را تعیین کند و نهادهای دیگر، صلاحیتی برای وضع تعرفه‌ها و یا عوارض آب و فاضلاب ندارند و این موضوع در دادنامه‌های شماره 1331 1327 مورخ 1397/5/23 و 753 1394/4/18 هیات عمومی مورد تاکید واقع شده است . بنابراین مقرره مورد اعتراض بر خلاف قانون و از این حیث که مقنن اجازه‌ای به وزارت نیرو مبنی بر اخذ وجه از مشترکین نداده خارج از حدود اختیارات مقام وضع‌کننده است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال شد . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مرتضی علی اشراقی