رای شماره 1736381 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بخشنامه شماره 10/26654/م مورخ 1401/11/4 رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و نامه شماره 17670 مورخ 1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان

شماره0201082 - 1402/7/19 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140231390001736381مورخ 1402/7/8 با موضوع: «بخشنامه شماره 10/26654/م مورخ 1401/11/4 رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و نامه شماره 17670 مورخ 1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان که متضمن ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون‌های معاملات، مناقصات، مزایده‌ها، ماده 100 و ماده 77 قانون شهرداری است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/7/8 - شماره دادنامه: 140231390001736381 شماره پرونده: 0201082 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای عبدالعباس زبیدی نیا طرف شکایت: 1 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور 2 استانداری خوزستان موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 10/26654 /م 1401/11/4 رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و نامه شماره 17670 1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 10/26654 /م 1401/11/4 رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و نامه شماره 17670 1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور طی نامه شماره 10/26654 /م 1401/11/4 با بیان ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون‌های معاملات، مزایده‌ها، ماده 110 و 77 ضمن بیان شرح وظیفه به معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداری‌های سراسر کشور تکلیف نموده است در مورد حضور نماینده حراست به عنوان ناظر در همه کمیسیون‌ها بخشنامه صادر گردیده و بر همین اساس معاون هماهنگی امور عمرانی استان خوزستان این موضوع را بخشنامه محرمانه و به شهرداری‌های سراسر استان اعلام داشته است لهذا نظر به اینکه ترکیب اعضای هر کمیسیونی در مقررات مربوطه از قبیل مواد 77 و 100 قانون شهرداری و ماده 6 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها معین شده است و این کمیسیون‌ها به عنوان یک مرجع رسمی تصمیم‌گیری در حدود وظیفه محوله با ترکیب اعضای مقرر که در دو کمیسیون مواد 77 و 100 نمایندگان دادگستری (عضو قضایی) حضور دارند از آنجا که حراست‌ها یک نهاد صیانتی و نظارتی درون سازمانی بوده به صرف بیان رسالت و لزوم اشرافیت در کلیه امور محوله، رویدادها و فرآیندهای جاری و یا تاکیدات سازمان مبنی بر حضور نماینده حراست در همه کمیسیون‌ها نمی‌تواند برای شهرداری‌ها و همچنین کمیسیون‌ها ایجاد تکلیف نماید. عضویت هر عضو پس از احراز صلاحیت و صدور ابلاغ از مرجع صالحه صورت می‌گیرد تشکیل جلسات نیز با حضور اعضای قانونی است، اضافه کردن هر فرد دیگر و تحت عنوان وضع قانون یا مصوبه توسط مقامات صالحه و در حدود اختیارات می‌بایست صورت گیرد لذا به نظر می‌رسد بخشنامه معاون استانداری خوزستان و احتمالا استانداری‌های دیگر بر اساس نامه رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور غیرصحیح و به نوعی وضع قانون یا مصوبه خارج از حدود اختیارات قانونی است و این امر تعیین نماینده حراست به عنوان ناظر، توسعه اختیار و در آینده دخالت در تصمیمات اعضای قانونی کمیسیون‌ها خواهد بود، لذا در اجرای مواد 10، 11 و 12 دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و ابطال تصمیم مراجع مذکور مورد تقاضاست." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است: الف بخشنامه شماره 10/26654 /م 1401/11/4 رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور "معاونین محترم هماهنگی امور عمرانی استانداری‌های سراسر کشور موضوع: ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون‌های معاملات، مناقصات، مزایده‌ها، ماده 110 و 77 با سلام و احترام نظر به اینکه مجموعه حراست به عنوان یکی از نهادهای نظارتی در ادارات و سازمان‌های تابعه دولت مطابق رسالت ذاتی خود و نیز شرح وظایف ابلاغی از سوی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری به شماره 2922/110 /د م 1391/5/23، همچنین بخشنامه‌های حراست کل کشور و مصوبه ی مجلس شورای اسلامی مکلف گردیده تا از طریق شناسایی عوامل فساد اداری مالی و اقتصادی؛ نظارت‌های لازم در راستای پیشگیری و مقابله با منشاء تخلفات و مفاسد احتمالی معمول داشته و به عنوان یک اقدام محوری اهتمام لازم در راستای صیانت از سرمایه انسانی مجموعه به عمل آورند. با امعان نظر به موارد فوق الاشاره به آگاهی می‌رساند در بررسی‌های صورت گرفته در این زمینه ملاحظه گردیده، به دلیل تغییر مدیران و متولیان امر در بسیاری از شهرداری‌ها به مرور زمان در چند سال سپری شده میزان رعایت بخشنامه‌های صدرالاشاره کم رنگ شده و در مواردی علنا شهردار مربوطه با استناد به عدم اشاره قانون مناقصات به این مهم از حضور مسئول حراست در کمیسیون معاملات که محل برگزاری مناقصه‌ها و مزایده‌ها می‌باشد خودداری می‌نماید. از آنجا که تحقق ابعاد مختلف مسئولیت و رسالت سنگین فوق‌الذکر مستلزم اشرافیت حراست در کلیه امورات محوله، رویدادها و فرآیندهای جاری در حوزه استحفاظی می‌باشد و با استناد به تاکیدات سازمان حراست کل کشور مبنی بر حضور نماینده حراست در همه کمیسیون‌ها، جلسات و به عنوان ناظر، لذا مقتضی است موضوع ضرورت حضور نماینده حراست به عنوان ناظر در همه کمیسیون‌های مورد اشاره، طی بخشنامه‌ای به کلیه شهرداری‌های تابعه استان ابلاغ و از نتیجه اقدام این سازمان را مطلع نمایند. رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور ب نامه شماره 17670 1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان شهردار محترم . با سلام به پیوست تصویر نامه شماره 10/26654 /م 1401/11/4 رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در خصوص ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون‌های معاملات، مناقصات، مزایده‌ها و ماده 77 و 100 ارسال می‌گردد. با توجه به ضرورت نظارت جامع جهت شناسایی و جلوگیری عوامل فساد اداری، مالی و اقتصادی و تاکیدات صورت گرفته در بخشنامه‌های حراست کل کشور مبنی بر حضورنماینده حراست در کمیسیون‌های مذکور ضروری است اقدامات و همکاری لازم جهت حضور نماینده حراست در کمیسیون‌های مربوطه صورت پذیرد. معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان" در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری‌ها به موجب لایحه شماره 18140 1402/4/12 توضیح داده است که: "برخلاف تفسیر شاکی نامه مورد شکایت به هیچ عنوان متضمن ایجاد قاعده یا تکلیف برای مرجعی نبوده و حضور نماینده حراست در جلسات کمیته‌ها و کمیسیون‌های متشکله در شهرداری‌ها به منزله عضویت در آن‌ها و یا داشتن حق رای نیست بلکه بنا به ملاحظات و وقایع حادث شده در راستای انجام وظایف محوله و به منظور انجام امور نظارتی توسط واحدهای حراست بوده و حتی حضور یا عدم حضور این نمایندگان تاثیری در اعتبار تصمیمات و یا تشکیل جلسات آن‌ها ندارد. مزید استحضار اینکه در راستای فرمان هشت ماده‌ای مقام معظم رهبری (مدظله العالی) در 1370/2/10 در خصوص مبارزه همه جانبه و سازمان یافته با مفاسد مالی و اقتصادی و همچنین تصویب قانون ارتقاء سلامت اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 و با توجه به مسئولیت حراست در ماده 15 قانون اخیرالذکر و به استناد آیین‌نامه اجرایی ماده 33 قانون مذکور تحت عنوان آیین‌نامه پیشگیری و مقابله نظامند و پایدار با مفاسد اقتصادی در قوه مجریه موضوع مصوبه شماره 192087 /ت 50328 ه 1397/12/28 مدیران حراست به عنوان یکی از اعضای کارگروه ارتقاء سلامت نظام اداری که به منظور ارتقاء سلامت نظام اداری، پیشگیری و مقابله با فساد در دستگاه اجرایی از جمله شهرداری تشکیل می‌شود موظف‌اند نسبت به شناسایی و کنترل گلوگاه‌های فساد، بسترها و زمینه‌های شکل‌گیری و گسترش مفاسد اقتصادی اقدام نمایند. از آنجا که فرآیند امور مناقصات و مزایده‌ها در سطح دستگاه‌های اجرایی زیر مجموعه وزارت کشور، استانداری‌ها، فرمانداری‌ها و شهرداری‌ها و از اهمیت بالایی برخوردار می‌باشد و نقش حراست در نظارت و هدایت کلیه فعالیت‌ها و اقدامات تامینی و جلوگیری از دسترسی غیرمجاز به اسناد و مدارک شرکت‌کنندگان امری ضروری و مهم می‌باشد. از این رو حضور حراست به عنوان ناظر در کمیسیون‌های مناقصه و مزایده از طریق وزیر وقت کشور به استانداری ابلاغ و ارسال گردید. مطابق نامه شماره 77501/96/78 1396/2/7 سازمان حراست کل کشور حضور حراست شهرداری در تمامی مراحل و فرآیند مربوط به جلسات کمیسیون و اجرای واقعی آرای قطعی صادره از کمیسیون ماده صد مورد تاکید قرار گرفت که در این راستا نامه شماره 6405/7501/3/4 1390/6/11 سازمان مذکور نیز موید همین معنا می‌باشد. علی ایحال با امعان نظر اینکه شرکت نمایندگان حراست تنها در راستای وظیفه اصلی و بر مبنای اعمال نظارت لازم در جلسات مورد نظر بدون حق رای صورت می‌پذیرد به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رد شکایت از آن مرجع به طرفیت این سازمان مورد استدعاست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/7/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی براساس ماده 6 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب 1346/4/12 کمیسیون مشترک قوه قانون‌گذاری وقت مقرر شده است که: «رسیدگی به پیشنهادهای مربوط به مناقصه یا مزایده به عهده هیات عالی معاملات شهرداری مرکب از شهردار، رئیس امور مالی یا حسابداری شهرداری و یک نفر از افراد بصیر و مطلع در معامله مورد نظر به پیشنهاد شهردار و تایید انجمن شهر خواهد بود» و برمبنای ماده 77 قانون شهرداری نیز: «رفع هرگونه اختلاف بین مودی و شهرداری در مورد عوارض و بهای خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر ارجاع می‌شود » و بر همین اساس اعضای کمیسیون‌های معاملات، مناقصات، مزایده‌ها، ماده 100 و ماده 77 قانون شهرداری به موجب حکم قانون‌گذار تعیین گردیده‌اند و هرگونه تغییر در اعضای کمیسیون‌های مذکور صرفا در صلاحیت قانون‌گذار قرار خواهد داشت. در عین حال بر اساس تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال 1352 مقرر شده است: «در مواردی که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تاسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون‌هایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح می‌شود » بنا به مراتب فوق، بخشنامه شماره 10/26654 /م مورخ 1401/11/4 رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و نامه شماره 17670 مورخ 1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان که متضمن ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون‌های معاملات، مناقصات، مزایده‌ها، ماده 100 و ماده 77 قانون شهرداری است، مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیار مراجع صدور آن‌ها بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری