رای شماره 1692990 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه انسانی سال 1399

شماره 9901566 - 1403/7/30 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390001692990 مورخ 1403/7/17 با موضوع: «فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرایی بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه استانی سال 1399 که طی آن امکان جذب نیروهای طرحی و تمدید آن تجویز و پیش‌بینی شده است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/7/17 - شماره دادنامه: 140331390001692990 شماره پرونده: 9901566 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی طرف شکایت: سازمان برنامه و بودجه موضوع شکایت و خواسته: ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه انسانی سال 1399 گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرایی بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه استانی سال 1399 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "ایجاد ساختار صحیح اداری مستفاد از بند 10 اصل سوم قانون اساسی وظیفه جمهوری اسلامی ایران است و ساماندهی نیروها و اصلاح ساختار اداری هم در سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری تاکید شده و هم در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری یاد شده است. از آنجایی که به کارگیری نیروی انسانی در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری حسب ساز و کارهای مندرج در آن قانون و یا سهمیه‌های استخدامی مندرج در برنامه‌های پنج ساله تعیین می‌شود نمی‌توان، قاعده‌ای فارغ از این مفاد قانونی را هم عرض این ساختار تعریف کرد. متاسفانه سال‌ها است که علاوه بر نیروی انسانی موضوع قوانین استخدامی، افرادی تحت عنوان نیروی طرحی که حقوق و مزایای ایشان از سرفصل اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی پرداخت می‌شود، توسط اراده مسئولان این دستگاه‌ها به کارگیری می‌شوند که از جمله آن تجویز مندرج در فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی سال 1399 و تبصره ذیل آن است که طی آن امکان جذب نیروهای طرحی و تمدید آن تجویز و پیش‌بینی شده است که به کارگیری چنین نیرویی در دستگاه‌های اجرایی فاقد مبنای قانونی بوده و حصر نوع به کارگیری در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری، هرگونه به کارگیری دیگر تحت هر عنوان را ممنوع ساخته است و چون پرداخت‌ها مستقیم از محل اعتبارات عمرانی به این افراد تحت عنوان حق الزحمه در قالب قرارداد صورت می‌گیرد، رابطه کارگری و کارفرمایی ایشان با دولت به نحوی غیر قانونی و مشروع، احراز می‌گردد. در نتیجه چون این دسته از افراد خارج از مبنای قانونی در محل طرح‌های عمرانی به کارگیری شده و ترتیبات عدالت محوری نیز در خصوص ورودشان به خدمت رعایت نشده است، لذا به کارگیری و تمدید قرارداد و پرداخت به ایشان مستند به مفاد بعدالذکر برخلاف قانون می‌باشد. با توجه به مفاد ماده 21 قانون برنامه و بودجه، حکمی مجزا در خصوص استخدام نیروهای طرحی نمی‌توان یافت و توجه به فرازی از ماده 21 که تصریح داشته است: «... و اجرای طرح‌های عمرانی از نظر مقررات استخدامی و مالی معاملاتی تابع مفاد این قانون و سایر قوانین و مقررات عمومی دولت خواهد بود...» مشخص می‌نماید که می‌بایست، در بحث نیرویی طرح‌های عمرانی نیز از قوانین و مقررات عمومی دولت بهره گرفت. اولا مستند به ماده 51 و 52 قانون مدیریت خدمات کشوری، هرگونه به کارگیری نیرو به غیر از حالات مندرج در تبصره ذیل ماده 32 و ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری ممنوع دانسته شده و به حکم ماده 127 این قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو شده است. بنابراین موجبی برای به کارگیری نیروهای موسوم به طرحی وجود ندارد. ثانیا به حکم ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده شده تا از طریق مناقصه و با عقد قرارداد با شرکت‌ها و موسسات غیر دولتی براساس فعالیت مشخص، حجم کار معین، قیمت هر واحد کار و قیمت کل به‌طور شفاف و مشخص بخشی از خدمات مورد نیاز خود را تامین نماید. در صورت عدم مراجعه متقاضیان، اجازه داده شده تا با رعایت قانون برگزاری مناقصات و تایید سازمان از طریق ترک تشریفات مناقصه اقدام گردد. لذا محرز است که چنانچه دستگاه اجرایی در خصوص پروژه‌های عمرانی خود نیاز به مشاور یا ناظر داشته باشد می‌بایست از این طریق اقدام نماید و برندگان مناقصه می‌بایست نیروهای انسانی مورد نیاز خود را تامین نمایند. در این خصوص ماده 22 قانون برنامه و بودجه سال 1351 نحوه تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی مهندسین مشاور و پیمانکاران را توسط سازمان براساس آیین‌نامه مصوب هیات وزیران، تعیین کرده است و ارجاع کار به مهندسین مشاور و پیمانکاران و روش تعیین مناقصه نیز مستفاد از این ماده و آیین‌نامه مصوب هیات وزیران مشخص شده است. در نتیجه به کارگیری نیروی طرحی راسا توسط دستگاه‌های اجرایی و انعقاد قرارداد با ایشان موجب قانونی نداشته و می‌بایست وفق مقررات قانونی یاد شده، صورت پذیرد. ثالثا علی رغم دلایل قانونی عنوان شده، نظر به این که، در به کارگیری افراد موسوم به نیروی طرحی توسط دستگاه‌های اجرایی، اذن و مجوزی از سازمان امور اداری و استخدامی کشور اخذ نمی‌شود لذا این امر با ماده 9 ضوابط اجرایی بودجه 1399 نیز مغایرت دارد. از حیث عدم رعایت ترتیبات عدالت محور در به کارگیری علاوه بر تبعیض ناروا موضوع بند 9 اصل سوم قانون اساسی و اصل 28، مغایر بند 2 سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری و نیز قواعد فقهی عدالت و نیز برابری و مساوات می‌باشد. با عنایت به این که سال‌ها است که دستگاه‌های اجرایی نیروهایی موسوم به طرحی از محل اعتبارات عمرانی، جذب و به کارگرفته و حتی با پایان طرح به طرح‌های دیگر منتقل و زمینه استمرار حضور ایشان را فراهم آورده‌اند لذا این شکل از به کارگیری بدون تجویز مقنن مخالف بند 10 اصل سوم قانون اساسی است چرا که اگر چنین باشد دستگاه‌های اجرایی در سایر اشکال دیگر از اعتبارات بودجه‌ای از جمله اعتبارات اختصاصی و نیز اعتبارات تملک دارایی‌های مالی نیز می‌توانند جذب نیرو نمایند و این خود به ایجاد جریان موازی منابع انسانی به صورت حیاط خلوت، در کنار ساختار منابع انسانی قانونمند منجر می‌شود که زیبنده نظام جمهوری اسلامی ایران نیست. با توجه به موارد مطروحه و دلایل قانونی و شرعی عنوان شده ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی سال 1399 و تبصره ذیل آن را استدعا دارم." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی سال 1399 ........................ 3) اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ........................ 6) کلیه پرداخت‌های مربوط به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای باید در جهت تحقق اهداف طرح انجام گیرد. تعداد نیروهای شاغل در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با رعایت قوانین و مقررات مربوطه حداکثر به تعداد نیروهای طرحی سال قبل استان از محل اعتبارات جدول 110 قانون مجاز بوده و بار مالی هریک از نیروهای طرح نباید از نیروهای مشابه رسمی همان دستگاه فراتر رود. هرگونه به کارگیری نیروهای انسانی از محل اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جهت انجام امور اداری یا روزمره دستگاه اجرایی و خارج از اهداف طرح ممنوع می‌باشد. اعتبار نیروهای شاغل در طرح در فرم 4 فصول سرمایه‌گذاری، فصل هفتم قسمت حق الزحمه کارکنان طرح منظور گردد. سازمان استان موظف است اطلاعات کارکنان طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را در سامانه نظارت ثبت نماید. تبصره: حداکثر اعتبار قابل پرداخت به نیروهای شاغل در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه استانی معادل 1/5 درصد اعتبارات جدول 110 قانون بودجه آن استان (به استثناء اعتبار ستون ملی قانون استفاده متوازن) می‌باشد. پرداخت به نیروهای طرحی صرفا در صورتی مجاز است که اسامی و مشخصات آن‌ها در سامانه نظارت و فرم 4 موافقت‌نامه درج شده باشد." در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور به موجب لایحه شماره 403988 مورخ 1399/7/29 توضیح داده است که: "1 به استناد ماده 21 قانون برنامه و بودجه مسئولیت اجرایی طرح‌های عمرانی به دستگاه‌های اجرایی محول شده و اجرای طرح‌های عمرانی را تابع مقررات استخدامی، مالی و معاملاتی قانون مذکور و سایر قوانین و مقررات عمومی دانسته است. با عنایت به این که طرح‌های عمرانی در اقصی نقاط کشور پراکنده بوده و دستگاه‌های اجرایی در اجرای ماده 35 قانون برنامه بودجه موظفند نظارت موثر بر پیشرفت اجرای آن‌ها داشته باشند، لذا برای انجام امور مربوط به مدیریت و نظارت بر طرح‌های عمرانی اجازه به کارگیری نیروهای شاغل در طرح داده شده در دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای من جمله در جزء 6 بخش سوم دستورالعمل سال 1399 با رعایت الزاماتی به شرح ذیل داده شده است. تعداد نیروهای شاغل در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با رعایت قوانین و مقررات حداکثر به تعداد نیروهای طرحی سال قبل باشد. هرگونه به کارگیری نیروی انسانی از محل اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جهت انجام امور اداری یا روزمره دستگاه‌های اجرایی و خارج از اهداف طرح ممنوع می‌باشد. 2 مواد مندرج در فصل هفتم قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله مواد 45، 51 و 52 ناظر بر استخدام افراد در فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی می‌باشند در صورتی که نیروهای شاغل در طرح (همان‌طور که در جزء 6 بخش سوم دستورالعمل اجرای بودجه‌های استانی آمده است) مشمول تعاریف مندرج در ماده 45 قانون فوق الذکر و همچنین قوانین و ضوابط اداری حاکم بر مستخدمین دولت از جمله ماموریت، انتقال و ... نمی‌باشند. این نیروها در راستای اهداف طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به کار گرفته می‌شوند و استفاده از آن‌ها در انجام امور اداری ممنوع است. علاوه براین نیروهای مذکور هیچ‌گونه رابطه استخدامی با دستگاه‌های اجرایی ندارند و پس از اتمام طرح و درصورت عدم نیاز امکان فسخ قرارداد وجود داشته و تعهدی برای دولت به همراه ندارند. سابقه به کارگیری نیروهای شاغل در طرح‌های عمرانی به حدود سه دهه پیش در برنامه‌های توسعه باز می‌گردد که طی سال‌های اخیر تلاش گسترده‌ای برای ساماندهی این نیروها با عنایت به تنوع در سطح تحصیلات، سابقه و همچنین جلوگیری از افزایش آن‌ها صورت گرفته است که می‌توان به ذکر‌بندی ثابت در دستورالعمل اجرای بودجه و همچنین نظارت بر تعداد و پرداختی این نیروها اشاره کرد. با عنایت به موارد یاد شده و در راستای حفظ منافع و مصالح حاکمیت و حقوق بیت المال، صدور حکم به رد شکایت شاکی مستدعی است." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/7/17 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی براساس ماده 52 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 هر نوع به کارگیری افراد در دستگاه‌های اجرایی به غیر از حالات مندرج در ماده 45 (استخدام رسمی و پیمانی) و تبصره ماده 32 قانون مزبور (به کارگیری افراد به صورت ساعتی یا کار معین حداکثر برای یک سال با تایید سازمان تا ده درصد پست‌های سازمانی مصوب) ممنوع است و به موجب ماده 127 این قانون کلّیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب 1386/6/5 مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون مذکور لغو شده است و در عین حال براساس ماده 21 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال 1351، مسئولیت تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی با دستگاه‌های اجرایی است و اجرای طرح‌های عمرانی از نظر مقررات استخدامی و مالی و معاملاتی تابع مفاد این قانون و سایر قوانین و مقررات عمومی دولت خواهد بود. برمبنای مجموعه موازین قانونی فوق، افراد حتی در فرض تصدی خدمت برای اجرای طرح‌های عمرانی باید در یکی از قالب‌های تاییدشده قانونی به کار گرفته شوند و ضمنا بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور در مقام تجویز به کارگیری اشخاص در قالب طرح‌های عمرانی نبوده و صرفا تبدیل وضعیت مشمولان را الزام کرده است و لذا فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرایی بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه استانی سال 1399 که بدون رعایت مقررات قانونی مذکور تصویب شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره مورد شکایت به زمان تصویب آن مخالفت شد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی