رای شماره 2978 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره ماده 2 «آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور» موضوع تصویب نامه شماره 12154 /ت 55257 ه - 16/2/1397 هیات وزیران

مرجع تصویب: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شماره ویژه نامه: 1258 چهارشنبه،7 اسفند 1398 سال هفتاد و شش شماره 21834 رای شماره 2978 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال تبصره ماده2 آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور» موضوع تصویب‌نامه شماره 12154/ت55257ه مورخ 16/2/1397 هیات وزیران شماره9702511 1398/11/16 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 98099709058112978 مورخ 1398/10/24 با موضوع: «ابطال تبصره ماده2 آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور» موضوع تصویب‌نامه شماره 12154/ت55257ه مورخ 1397/2/16 هیات وزیران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1398/10/24 شماره دادنامه: 2978 شماره پرونده : 9702511 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره ماده 2 «آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور» موضوع تصویب‌نامه شماره 12154/ت55257ه 1397/2/16 هیات وزیران گردش کار : سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 145003 1397/7/3 اعلام کرده است که: «احتراما به استحضار می‌رساند، تبصره ماده 2 آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 (موضوع تصویب‌نامه شماره 12154/ت55257ه 1397/2/16 هیات وزیران) از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که توجه جنابعالی را به نتایج بررسیها به شرح زیر جلب می‌نماید: 1 قانون‌گذار در بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 مقرر داشته است: «ج دولت مجاز است اعتبار ردیف 37 550000 جدول شماره 9 این قانون را برای افزایش و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح با اولویت کسانی که دریافتی ماهانه آن‌ها کمتر از بیست میلیون (20/000/000) ریال می‌باشد، بر اساس آیین‌نامه اجرایی که توسط سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری دستگاه‌های ذیربط تهیه می‌شود و به تصویب هیات وزیران می‌رسد، اختصاص دهد. صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح مکلفند افزایش احکام حقوقی سال 1397 بازنشستگان ذی‌نفع ناشی از اجرای این حکم را از 1397/1/1 اعمال نمایند. به دولت اجازه داده می‌شود از محل منابع حاصل از فروش اموال و داراییهای منقول و غیرمنقول مازاد خود به استثنای اموال مشمول واگذاری موضوع قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی تا سقف یک هزار میلیارد (1/000/000/000/000) ریال نسبت به تامین منابع مالی برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری اقدام کند.» 2 هیات وزیران در ماده 2 آیین‌نامه اجرایی بند مذکور تصریح داشته است: « ماده2 حداقل حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و سایر صندوقهای وابسته به دستگاه‌های اجرایی به‌میزان یازده میلیون و سیصد و هشتاد و پنج هزار (11/385/000) ریال و حداکثر حقوق آنان هفت برابر حداقل حقوق بازنشستگی تعیین می‌شود. پس از اعمال افزایش سالانه موضوع ماده 1 و همسان‌سازی موضوع ماده 3 این تصویب‌نامه، چنانچه حقوق بازنشستگانی که سی سال سابقه خدمت داشته‌اند کمتر از دوازده میلیون (12/000/000) ریال شود به دوازده میلیون (12/000/000) ریال افزایش می‌یابد. تبصره اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی می‌باشند». 3 قانون‌گذار در بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بوجه سال 1397 کل کشور به دولت اجازه داده است، برای افزایش و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، آیین‌نامه اجرایی این بند را تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند. مسلما تصویب آیین‌نامه مورد نظر باید در راستای افزایش و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان باشد و این که شغل خاصی از شمول این بند خارج نماید، جزء اختیارات هیات وزیران پیش‌بینی نشده است. از این رو وضع تبصره مذکور برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات هیات وزیران می‌باشد و ابطال آن در هیات عمومی دیوان مورد تقاضا می‌باشد. » متن تصویب‌نامه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است: «آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور: ماده 2: .......... تبصره اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی می‌باشند. » در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور]، به موجب لایحه شماره 98/15280/م/37635 1398/5/13 توضیح داده است که: «بازگشت به ابلاغیه مورخ 1387/9/3 پرونده شماره 9709980905801633 و کلاسه 9702511 موضوع ارسال نسخه دوم درخواست سازمان بازرسی کل کشور به خواسته «ابطال تبصره ماده 2 آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 موضوع تصویب‌نامه شماره 12154/ت55257ه 139/2/16 هیات وزیران راجع به مستثنی بودن اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر حقوق تعیین‌شده»، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره 8246/م/18 1397/11/23 سازمان برنامه و بودجه کشور مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند: 1 بررسی احکام قانونی وضع شده از جمله ماده 117 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 بر عدم شمول قانون یاد شده به اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها تصریح دارد و بند (الف) ماده 49 قانون برنامه چهارم مصوب 1383 و (ب) ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 بر خروج دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و به تبع آن وضعیت اعضای هیات علمی از شمول قوانین عمومی از جمله قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری تاکید و تکرار ورزیده تا جایی که می‌توان گفت در دهه اخیر، این امر سیاست تقنینی ثابت نظام قانونگذاری کشور بوده است. نهایتا در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، این حکم دوباره مورد تاکید واقع شده است. ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 چنین مقرر داشته است: «ماده1 دانشگاه‌ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌ربط می‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آن‌ها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیات امنا که حسب مورد به تایید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستانها به تایید رئیس‌جمهور و در مورد دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تایید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح می‌رسد، عمل می‌کنند.» مطابق آخرین اراده قانونگدار نه تنها بر مستثنی بودن از قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله ماده 76 آن تصریح دارد که بر اداره آن به صورت انحصاری و فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیات امنا تاکید ورزیده است. این امر در بند (الف) ماده 122 قانون برنامه ششم توسعه بدین شرح بیان شده است: «الف بر احکام این قانون، حکم ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 حاکم است.» بنابراین ملاحظه می‌شود که در حال حاضر خروج دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی از شمول قوانین عمومی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری، فراتر از یک حکم بوده و تبدیل به سیاست اساسی و راهبردی قانون‌گذار در سالهای اخیر شده است و به تبع آن سایر مقررات و ضوابط کشور نیز باید با در نظر گرفتن این قاعده کلی تنظیم و تصویب شود. 2 بر مبنای قوانین یاد شده برای اولین بار در اصلاحیه مصوبه مربوط به تعیین حقوق در سال 1393 (موضوع تصویب‌نامه شماره 12779/ت50453ه 1393/2/10) برای حقوق بازنشستگان و غیره «حداکثر» در نظر گرفته شد و به صراحت تبصره الحاقی به بند (8) مصوبه مورد نظر اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها، قضات و وزارت اطلاعات از شمول بند یاد شده خارج شدند در تمامی مصوبات سالهای 1394 تا 1398 نیز حکم مستثنی شدن اشخاص مزبور از شمول سقف افزایش حقوق، مورد تصریح قرار گرفت. این در حالی است که مصوبات دولت در این قسمت در طول سالیان گذشته مورد ایراد قرار نگرفته و یا از سوی رئیس مجلس شورای اسلامی فاقد مغایرت قانونی اعلام شد که به‌عنوان نمونه ردیف 38 جدول پیوست نامه شماره 16498ه/ب 1393/3/13، ردیف 22 جدول پیوست نامه شماره 27082/ه ب 1396/4/13 و ردیف 16 جدول پیوست نامه شماره 46994/ه ب 1397/6/10 رئیس مجلس شورای اسلامی قابل ذکر است. 3 مصوبات سالهای 1393 تا 1398 موخر بر قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 76 آن قانون به تصویب رسیده است. 4 صراحت و عموم و اطلاق ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور از جمله عبارت «بدون رعایت ... قانون مدیریت خدمات کشوری» (که شامل ماده 76 هم می‌شود) و بعبارت «فقط در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های... مصوب هیات امنا» در آن ماده ناظر به مستثنی شمردن دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و غیره است. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه هیات وزیران در تصویب تبصره ماده (2) آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور (موضوع تصویب‌نامه شماره 12154/ت55257ه 1397/2/16) هیچ‌گونه وضع قاعده جدیدی ننموده و صرفا به تکرار حکم قانون‌گذار مبادرت ورزیده است و در نتیجه نه تنها تعارضی میان مفاد آیین‌نامه مورد تقاضای ابطال با قوانین موضوعه وجود نداشته بلکه مقرره هیات وزیران در اجرا و پیرو حکم قانون‌گذار در قوانین متعدد یاد شده به تصویب رسیده است اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست. » متن نامه شماره 8246/م/18 1397/11/23 رئیس حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور به قرار زیر است: «تبصره ماده 2 آیین‌نامه اجرایی بند (ج) مذکور اشعار می‌دارد: «اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی هستند» به ادعای شاکی این تبصره برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات هیات وزیران تصویب شده است لکن در پاسخ به شکایت و ایراد مطروحه توجه به نکات ذیل ضروری است: 1 مستثنی شدن دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی در آیین‌نامه، حکم جدیدی نیست چرا که قانون‌گذار قبلا در ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 صراحتا آن‌ها را از شمول قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی مستثنی کرده و صرفا آن‌ها را ملزم می‌نماید در چارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیات منا که حسب مورد به تایید مقامات ذی‌ربط مندرج در این قانون می‌رسد، عمل نمایند. 2 همان‌گونه که مستحضرید قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 به موجب ماده 122 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395 به عنوان بخشی از قانون برنامه قلمداد شده که در طول اجرای آن بر سایر قوانین و مقررات از جمله تصویب‌نامه صدرالاشاره حاکم است. 3 همچنین بند (الف) ماده 122 قانون برنامه، فراتر رفته و بیان می‌دارد: «بر احکام این قانون، حکم ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 حاکم است.» با عنایت به موارد فوق‌الذکر، تبصره ماده2 آیین‌نامه اجرایی مبنی بر مستثنی نمودن اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی حکم جدیدی نبوده بلکه صرفا تاکید و تکرار حکم قبلی قانون‌گذار در ماده 1 قانون احکام است. » هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/10/24 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی قانون‌گذار در بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور به‌دولت اجازه داده است، برای افزایش و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، آیین‌نامه اجرایی این بند را تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند. نظر به اینکه تصویب آیین‌نامه مورد نظر باید در راستای افزایش و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان باشد، هیات وزیران اختیاری ندارد که شغل خاصی از شمول این بند را خارج کند. بنابراین تبصره ماده 2 آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره 12 ماده واحده قانون بودجه سال 1397 کل کشور که اعضاء هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی را از شمول حداکثر حکم مقرر در ماده 2 آیین‌نامه مستثنی کرده است به علت خارج بودن از حدود اختیارات هیات وزیران، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مرتضی علی‌اشراقی