رای شماره 1028 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند (3) تصویب نامه شماره 1038/ت 28393ه مورخ 16/1/1382 هیئت وزیران در مورد (نحوه پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان مامور به سازمان‌های مناطق آزاد تجاری – صنعتی)

کلاسه پرونده : 9702973 شاکی : آقای علی اصغر کاشفی موضوع : ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه - 16؍1؍1382 هیات وزیران تاریخ رای : یکشنبه 30 آذر 1399 شماره دادنامه : 1028 بسم الله الرحمن الرحیم شماره دادنامه : 1028 تاریخ دادنامه : 1399/9/12 شماره پرونده : 9702973 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای علی اصغر کاشفی موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه - 16؍1؍1382 هیات وزیران گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه - 16؍1؍1382 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " به استحضار می‌رساند : با عنایت به اینکه هیات وزیران طی تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه - 16؍1؍1382 در راستای بند ( الف ) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی تصویب نمود : « 1 - کلیه کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد تجاری - صنعتی تابع مقررات قانون کار می‌باشند . 2 - کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه‌های دولتی به این مناطق مامور می‌شوند نیز در مدت ماموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود .» با عنایت به اینکه هیات وزیران بر اساس بند 3 این تصویب نامه کارکنان مامور از سایر دستگاه‌های اجرایی را به مناطق آزاد از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد تابع قانون کار دانسته است و بر اساس فراز پایانی بند ( الف ) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه تنفیذ شده در بند ( الف ) ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه، سازمان‌های مناطق آزاد منحصرا بر اساس قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی با اصلاحات بعدی اداری خواهند شد . از آنجا که بر اساس قوانین خاص استخدامی چون قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری ( بند د ماده 120 ) ماموریت یکی از حالت‌های استخدامی در این قوانین پیش‌بینی شده و کارمندان به لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد نیز تابع این قوانین خواهند بود و نیز مستفاد از ماده 188 قانون کار که عنوان می‌دارد : « ماده 188 - اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی و نیز کارگران کارگاه‌های خانوادگی که انجام کار آن‌ها منحصرا توسط صاحب کار و همسر و خویشاوندان نسبی درجه یک از طبقه اول وی انجام می‌شود، مشمول مقررات این قانون نخواهند بود .» بنابراین کارمندان دستگاه‌های اجرایی تابع قوانین خاص استخدامی بوده و عملا نمی‌توانند مشمول نظام حقوق و دستمزد مناطق آزاد تجاری - صنعتی گردند . زیرا : اولا : انحصار اداره این مناطق بر اساس قانون کار، تاکید شده در دو قانون صدرالاشاره تنها کارکنان مناطق آزاد تجاری - صنعتی را به لحاظ حقوق استخدامی و پرداختی تابع قانون کار می‌داند و ثانیا : با انحصار یاد شده و صراحت منع ماده 188 قانون کار، عملا امکان ماموریت کارکنان دستگاه‌های اجرایی به مناطق آزاد امکان‌پذیر نمی‌باشد زیرا کارکنان دستگاه‌های اجرایی تابع مقررات و قانون استخدامی خود هستند و از حیث پرداخت حقوق و دستمزد انطباقی میان قانون کار و سایر قوانین استخدامی وجود ندارد . در نتیجه ماموریت کارکنان دستگاه‌های اجرایی به سازمان‌های مناطق آزاد برخلاف ماده 188 قانون کار محسوب می‌شود و عملا امکان‌پذیر نمی‌باشد . مضافا استناد هیات وزیران به بند ( الف ) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی که عنوان می‌دارد : « ماده4 - هیات وزیران مسئولیت : الف - تصویب آیین‌نامه‌ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت‌های هر منطقه » را بر عهده دارد لذا این هماهنگ نمودن نمی‌تواند مشعر بر ایجاد تکلیف برای تابعین قوانین استخدامی غیر از قانون کار باشد و اساسا تصویب نامه‌های هیات وزیران نیز مستند به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی نمی‌تواند مغایر روح و متن قوانین باشد علاوه بر آن انحصار اداره سازمان مناطق آزاد به قانون کار، تبعیت صریح از کلیه مفاد این قانون را اقتضاء می‌نماید . با توجه به موارد مطروحه و مستفاد از اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی که تصریح می‌کند تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها و ... دولتی نباید با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشند لذا به استناد اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی و ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نظر به مغایرت احصاء شده در متن دادخواست تقاضای ابطال بند 3 آیین‌نامه موضوع شکایت را از محضر قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم ." متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است : " لغو تصویب نامه‌های موضوع آیین‌نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران و تبعیت کلیه کارکنان سازمان‌های مذکور از مقررات قانون کار شماره : 1038ت28393ه - 16؍1؍1382 ریاست جمهوری - دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی هیات وزیران در جلسه مورخ 10؍1؍1382 با توجه به نامه شماره 4639ه ب - 5؍11؍1381 هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و به استناد بند ( الف ) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 تصویب نمود : 1 - آیین‌نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع تصویب نامه‌های شماره 42154ت 16497ک - 6؍4؍1375 و شماره 61254ت18432 - 11؍5؍1376 و اصلاحیه‌های بعدی آن به شماره 76415ت19218 - 27؍12؍1376 و 81488ت21014 - 26؍12؍1377 لغو می‌شود . 2 - کلیه کارکنان سازمان‌های مناطق آزادی تجاری – صنعتی تابع مقررات قانون کار می‌باشند . 3 - کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه‌های دولتی به این مناطق مامور می‌شوند نیز در مدت ماموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود ." در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رئیس جمهور ) به موجب لایحه شماره 51221؍38126 - 30؍4؍1398 توضیح داده است که : " عطف به ابلاغیه مورخ 16؍10؍1397 موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای علی اصغر کاشفی به خواسته ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه - 16؍1؍1382 هیات وزیران ( شماره پرونده 970998905801853 و کلاسه پرونده 9702973 ) با ایفاد تصویر نامه‌های شماره 1168 - 6؍1؍1398 سازمان اداری و استخدامی کشور و ضمیمه آن و شماره 6501؍60؍972 - 20؍12؍1397 شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی اعلام می‌دارد : طبق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 7؍6؍1372 مقرر شده است : « ماده5 - قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی : هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلقه به دولت است اداره می‌شود و این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس این قانون و اساسنامه‌های مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش‌بینی نشده در این قانون و اساسنامه تابع قانون تجارت خواهند بود .» از طرفی طبق بند ( الف ) ماده 4 قانون فوق الذکر هیات وزیران مسئولیت تصویب آیین‌نامه‌ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت‌های هر منطقه را به عهده دارد . هیات وزیران با توجه به ماده 5 و با استناد به بند ( الف ) ماده 4 قانون مذکور در بند 2 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه - 16؍1؍1383 « کلیه کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد تجاری - صنعتی را تابع مقررات قانون کار قرار داده است . مضافا اینکه اداره شدن سازمان‌های مناطق آزاد بر اساس قانون کار صراحتا در ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، تاکید شده است . 2 - مطابق ماده 11 قانون استخدام کشوری ماموریت مستخدمان دولت به سازمان‌های دیگر با تصویب هیات وزیران مجاز بوده است که مطابق ردیف 5 ماده 10 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون استخدام کشوری یکی از موارد ماموریت کارمندان به شرکت‌های دولتی است . از طرف دیگر مطابق ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشور نیز ماموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت به سایر دستگاه‌های اجرایی ( که از آن جمله مطابق ماده 5 قانون مدیریت سازمان‌هایی مانند سازمان مناطق آزاد می‌باشد که شمول حکم به آن‌ها مستلزم ذکر نام است ) با تصویب هیات وزیران تجویز شده است . از آنجا که سازمان‌های مناطق آزاد به صورت شرکت اداره می‌شوند بنابراین بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393ه - 16؍1؍1382 از جهت ماموریت کارمندان دستگاه‌های دولتی به سازمان‌های مناطق آزاد بر اساس قوانین از جمله قوانین یاد شده با تصویب هیات وزیران ممکن بوده است . 3 - با عنایت به اینکه در بند 3 تصویب نامه تصریح شده است کارمندان مامور « از نظر پرداخت حقوق و دستمزد » مشمول مقررات فوق قرار دارند، بنابراین کارمندان مامور به‌طور کلی مشمول قانون کار نشده‌اند از طرفی دولت می‌تواند مقرر نماید کارمندان مامور از حیث حقوق و مزایا حقوق و مزایای دستگاه مبدا و یا حقوق و مزایای دستگاه مقصد را دریافت نمایند . به هر حال کارمندان مامور از حیث مقررات استخدامی کما کان تابع قوانین دستگاه مبدا می‌باشند و ایراد ماده 188 قانون کار موضوعا منتفی است . 4 - به تصریح بند ( الف ) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند ( الف ) ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه « سازمان‌های مناطق آزاد مشمول قانون کار هستند » در نتیجه افرادی که در سازمان منطقه آزاد خدمت می‌کنند هر چند به صورت مامور باید از نظر نظام پرداخت قانون کار در مورد آنان اعمال شود . با توجه به مراتب فوق به خصوص با توجه به حاکمیت فعلی ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه و نیز ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری برای ماموریت از دستگاه‌های مشمول به سایر دستگاه‌های اجرایی رد دادخواست مورد تقاضا است . " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12؍9؍1399 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می‌باشند و مطابق ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 1372 اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی به موجب آیین‌نامه‌های مصوب هیات وزیران خواهد بود و هیات وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده 11 و بند ( ث ) ماده 124 قانون استخدام کشوری و بند ( د ) ماده 120 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده 5 آیین‌نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13؍10؍1388 هیات وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به‌طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و ماموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه‌های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ‌گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده 188 قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند . بنا بر مراتب بند 3 مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود ./ محمدکاظم بهرامی رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری