رای شماره 3006936 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره یک و بند 3 ذیل آن از آیین‌نامه اجرایی تعیین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری به شماره 261401/1/08 مورخ 1401/11/24 شهرداری گرگان

شماره 0300985 – 1404/12/05 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390003006936 مورخ 1404/11/21 مبنی بر: تبصره 1 و بند 3 ذیل آن از آیین‌نامه اجرایی تعیین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 شهرداری به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 مصوب شورای اسلامی شهر گرگان به استثناء ردیف‌های 1، 2، 3 صدر مقرره مذکور به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/11/21 شماره دادنامه: 140431390003006936 شماره پرونده: 0300985 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: خانم فاطمه هاشم تبار طرف شکایت: شورای اسلامی شهر گرگان شهرداری گرگان موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره یک و بند 3 ذیل آن از آیین‌نامه اجرایی تعیین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 شهرداری گرگان گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال آیین‌نامه اجرایی تعیین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 شهرداری گرگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "بنده مالک قطعه زمینی واقع در گرگان هستم که مستند مالکیتی آن صدور دادنامه شماره 9909970059200093 مورخ 1399/02/07 از شعبه 11 دادگاه عمومی حقوقی گرگان مبنی بر حکم به اثبات وقوع بیع و اثبات مالکیت نسبت به یک قطعه زمین به مساحت 150 مترمربع می‌باشد. در سال 1402 با درخواست صدور پروانه ساختمانی به شهرداری منطقه 2 گرگان مراجعه نموده که پس از طی کردن مراحل اداری مربوطه و اخذ استعلام‌های لازم، پرونده جهت اعمال ماده 101 قانون شهرداری به واحد املاک منطقه 2 شهرداری گرگان ارجاع و پس از مکاتبه با کارشناس رسمی دادگستری، تقویم و ارزیابی عرصه ملک صورت گرفت. پس از آن پرونده به واحد درآمدهای عمومی منطقه 2 شهرداری گرگان ارجاع شد و در آنجا بعد از محاسبه مبالغ عوارض و بهای خدمات و ...، فیش بدهی‌ها صادر گردیده و با اصرار مدیریت منطقه 2 شهرداری گرگان، بنده در کمال ناآگاهی از قوانین، تمام مبالغ را در تاریخ 1402/12/28 به صورت نقدی پرداخت نمودم. حال این که با آگاهی از قوانین متوجه شدم شهرداری گرگان مبلغ 999/250/000 ریال به عنوان تعیین سهم سرانه شهرداری از اجرای ماده 101 [قانون شهرداری] را در سیر اداری نادرست و برخلاف قوانین مصوّب کشور ایران دریافت نموده است. با استناد به قانون اصلاحی ماده 101 قانون شهرداری‌ها (مصوّب 1390/01/28 مجلس شورای اسلامی)، آرای شماره 9510090905801313 مورخ 1395/12/10 ، 9709970905810367 الی 9709970905810381 مورخ 1397/03/08 و 9709970905811647 مورخ 1397/07/24 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و نظریه مشورتی شماره 1786/99/7 مورخ 1400/04/13 اداره کل حقوقی قوه قضائیه، شهرداری گرگان به دلایل ذیل دچار تخلّف شده است: 1 درخواست اینجانب تفکیک یا افراز ملک نبوده است، بلکه با درخواست صدور پروانه ساختمانی به شهرداری گرگان مراجعه نموده‌ام که شهرداری به آن توجه نکرده است. 2 لازمه تفکیک و افراز ملک، داشتن سند شش دانگ و یا مشاعی و مراجعه به اداره ثبت اسناد و حسب مورد دادگاه‌ها و ثبت درخواست تفکیک و یا افراز می‌باشد که این موضوع هم مورد توجه قرار نگرفته است. 3 مطابق مستندات اشاره شده، قانون‌گذار دریافت سهم سرانه شهرداری از قطعات کمتر از 500 مترمربع را منع کرده و خلاف قانون دانسته است که مهم ترین تخلّف شهرداری در این قسمت رقم می‌خورد. به همین منظور تقاضای رسیدگی و صدور رای مقتضی (ابطال آیین‌نامه تعیین سهم سرانه شهرداری حاصل از اجرای ماده101 قانون شهرداری برای سال 1402 و بعد از آن که به تصویب شورای اسلامی شهر گرگان رسیده است و محکومیت شهرداری گرگان در انجام روند اداری نادرست بابت اعمال ماده 101 قانون شهرداری‌ها و الزام این اداره به سیر مراحل اداری مربوطه بر اساس قوانین جاری کشور) را دارم." در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 1944952 مورخ 1403/05/24 ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که: "مقرره مورد شکایت، صراحتا ابطال صفحه 60 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهری سال 1402 شهر گرگان با عنوان آیین‌نامه اجرایی تعیین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری که تحت شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 به تصویب شورای اسلامی شهر گرگان رسیده و محکومیت شهرداری گرگان به اصلاح روند اجرای قانون اصلاحی ماده 101 شهرداری مصوّب 1390/1/28 مجلس شورای اسلامی می‌باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "مصوبه شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 آیین‌نامه اجرایی تعیین سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری کلّیه مالکین اعم از حقیقی و حقوقی که متقاضی تفکیک عرصه و اعمال ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری را دارند مشمول پرداخت سهم سرانه شهرداری ناشی از تفکیک به شرح ذیل می‌گردند: ...................... تبصره یک: با عنایت به رای شماره 1647 [9709970905811647] 1397/07/24 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و همچنین نظریه شماره 1786/99/7 مورخ 1400/04/163 اداره کل حقوقی قوه قضائیه مبنی بر دریافت حقوق قانون شهرداری ناشی از مازاد 101 اصلاحی مصوّب 1390/01/28 قانون شهرداری برای کلّیه اراضی که نسبت به تفکیک غیرمصوّب فوق قبل از تصویب تا قانون یادشده اقدام نموده باشند، صرفا مشمول واگذاری شوارع به صورت رایگان و برای کلّیه اراضی بعد از تصویب قانون فوق الذکر نسبت به تفکیک غیرمصوّب عرصه بدون پرداخت حق و حقوق قانونی شهرداری اقدام نموده باشند اراضی تا 500 مترمربع معادل 10 درصد و اراضی بیش از 500 مترمربع معادل بندهای 1 الی 3 آیین‌نامه مشمول پرداخت حق السهم شهرداری ناشی از تفکیک می‌گردند. تبصره در شرایط ذیل مشمول پرداخت حق السهم نمی‌گردند: 1 املاک دارای نقشه تفکیکی مصوّب. 2 املاک دارای پروانه ساختمانی یا گواهی عدم خلاف. 3 املاک دارای بنای احداثی قبل از سال 1366. 4 املاکی که در سنوات گذشته مشمول پرداخت عوارض ماده 101 (آیین‌نامه اجرای تعیین سهم سرانه شهرداری) گردیده‌اند. 5 املاکی که مشمول پرداخت عوارض ماده 101 (آیین‌نامه اجرای تعیین سهم سرانه شهرداری) گردیده‌اند. شهردار گرگان رئیس شورای اسلامی شهر گرگان" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر گرگان و شهرداری گرگان به موجب لوایح شماره 1847/1/1403 مورخ 1403/07/18 و 1403220655994764 مورخ 1403/07/16 توضیحاتی داده‌اند که خلاصه آن‌ها اجمالا به قرار زیر است: "به استناد ماده 22 قانون ثبت، دولت فقط کسی را مالک می‌شناسد که نام او در دفتر املاک به ثبت رسیده باشد و بر اساس ماده 46 و 47 قانون مذکور کلّیه عقود و معاملات راجع به عین و منافع اموال غیرمنقول باید در دفتر املاک به ثبت برسد و در ادامه ماده 48 همین قانون نیز سندی که مطابق مواد فوق باید به ثبت رسیده باشد و به ثبت نرسد، در هیچ یک از ادارات و محاکم پذیرفته نخواهد شد که در این خصوص آراء متعدّدی از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده است. از جمله رای وحدت رویه شماره 166 مورخ 1375/05/28 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که به صراحت اعلام داشته پذیرش اسناد عادی نقل و انتقال اراضی، مادام که به تنفیذ و تایید مراجع صلاحیت دار به شرح مندرج در ماده 48 قانون ثبت نرسیده باشد، جواز قانونی ندارد. بنابراین با توجه به این که دلیل مالکیت شاکی رای اثبات وقوع عقد بیع بوده که به دلیل نسبی بودن این رای فقط جواز قانونی نسبت به طرفین معامله داشته و قابلیت استناد برای اشخاص ثالث نداشته است به همین اساس دعوی مطروحه دارای ایراد و قابل رد می‌باشد. به استناد ماده 101 قانون شهرداری مصوّب 1390/01/28 «اداره ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه‌ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده شهر و یا حریم شهرها، از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلا به تایید شهرداری مربوط رسیده باشد» و در ادامه در تبصره یک آن رعایت حد نصاب تفکیک با رعایت طرح‌های جامع و یا تفصیلی را از طرف شهرداری الزامی دانسته؛ بنابراین مقنّن مالکین را مکلّف نموده است که عمل تفکیک را با مجوّز شهرداری انجام دهند. در تباصر دیگر ماده 101 قانون شهرداری مقنّن تکلیف دیگری را برای مالک و شهرداری تصویب نموده است و رعایت آن را الزامی دانسته؛ از جمله تبصره 3 و 4 آن که شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف 25 درصد و 25 درصد نیز برای تامین اراضی مورد نیاز جهت شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح‌های جامع و تفصیلی باتوجه به ارزش افزوده ایجاد شده از کل تفکیک برای باقی مانده اراضی دریافت می‌نمایند و در تبصره 5 همین قانون هرگونه تخلّف از موضوع این قانون را جرم تلقّی و متخلّفین را مطابق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلّفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار داده است. بنابراین قانون‌گذار مالک را مکلّف نموده که قدرالسهم شهرداری را در زمان تفکیک اعم از شوارع و معابر و همچنین سرانه‌های عمومی به شهرداری واگذار نماید. با توجه به تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری بعضی از قوانین جهت تسهیل در صدور سند مالکیت توسط مقنّن وضع شده که عملا با ماده 101 قانون شهرداری در تضاد است. از جمله قانون تعیین تکلیف اراضی فاقد سند رسمی که در این قانون اداره ثبت بدون هیچ استعلامی از شهرداری و بدون توجه به حد نصاب تفکیک نوع کاربری و این که آیا سهم سرانه‌های عمومی و شبکه معابر و عرض گذر رعایت شده است، اقدام به صدور سند مالکیت می‌نماید و یا این که دادگاه‌ها بعضا آراء اثبات مالکیت و یا اثبات وقوع عقد بیع بدون توجه به مراتب فوق صادر می‌نمایند که شهرداری را با مشکل مواجه می‌نماید. در این راستا بعد از تصویب ماده 101 اصلاحی سال 1390 اراضی که به صورت غیرمجاز بدون رعایت ماده 101 قانون شهرداری تفکیک و سرانه‌های عمومی و شبکه معابر را به شهرداری واگذار ننموده‌اند، شهرداری مستند به رای شماره 9709970905811647 مورخ 1397/07/22 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری خصوصا بند 2 آن که راجع به تفکیک غیرمجاز اعلام داشته «با توجه به این که ماده 101 قانون شهرداری در زمان حاکمیت خود و ماده 101 اصلاحی از سال 1390 قدرت اجرایی داشته تمامی شهروندان در هنگام تفکیک باید موارد مذکور را رعایت نمایند و کسانی که بدون مجوز قانونی زمین خود را تفکیک و حق السهم شهرداری را طبق ماده مذکور پرداخت نکرده باشند برای قبل از سال 1390 فقط شوارع و برای بعد از آن حق السهم شهرداری در شوارع و سرانه‌های خدماتی را پرداخت نمایند» و مستند به همین رای دریافت سرانه از تفکیک غیرمجاز را با شروط اعلام شده هیئت عمومی قانونی دانسته به همین دلیل شهرداری به منظور وصول حقوق شهرداری ناشی از تفکیک با رعایت رای مذکور صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، آیین‌نامه اجرای تعیین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از ماده 101 قانون شهرداری را در اجرای بند 9 و 16 ماده 76 قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، به شورای اسلامی شهر ارسال و پس از تصویب شورای اسلامی و تایید کمیته تطبیق با رعایت مواعد قانونی به موقع اجرا نهاده است. پر واضح است عمل تصویب این آیین‌نامه کاملا در راستای قانون و هیچ تخلّف و یا تخطّی از قانون صورت نپذیرفته است و با توجه به این که رای اثبات وقوع عقد بیع شاکی در سال 1399 صادر شده است و مستند به بند 2 رای 9709970905811647 مورخ 1397/07/24 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری دلیل مالکیت آن مربوط به بعد از سال 1390 بوده شهرداری براساس آیین‌نامه اجرایی، به دلیل این که عمل تفکیک بدون توجه به رعایت ماده 101 قانون شهرداری و بدون مجوّز بوده نسبت به اخذ مبلغ مورد اعتراض اقدام نموده است. بنابراین اقدام شهرداری در راستای قانون بوده و هیچ تخلّف و یا تخطّی از قانون صورت نپذیرفته است. لازم به ذکر است شهرداری در زمان محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی باید کلّیه بدهی‌هایی که ملک از جمله عوارض نوسازی و جرائم را مستند به ماده 18 دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره یک ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را تعیین تکلیف نمایند، پس بنابراین صدور پروانه منوط به تسویه حساب کامل ملک می‌باشد. شاکی اعلام داشته لازمه تفکیک و افراز، داشتن سند مالکیت می‌باشد و با توجه به این که درخواست شاکی صدور پروانه بوده که مستند به رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که درخصوص ابطال مصوبه شورای عالی اداری راجع به صدور پروانه برای ملک‌های فاقد سند بوده که در این رای شرط صدور پروانه را تایید مبایعه نامه عادی در مراجع صلاحیت دار را اعلام داشته و با عنایت به رای اثبات وقوع عقد بیع و شرح بند یک از بخش سوم همین لایحه در زمان صدور پروانه نیز به دلیل تفکیک غیر مجاز قابل اخذ می‌باشد. همچنین شاکی اعلام داشته که قانون‌گذار دریافت سهم سرانه را از قطعات زیر 500 متر منع نموده است. در حالی که اولا موضوع تبصره 3 ماده 101 راجع به درخواست تفکیک بوده و آن هم قید 500 متر را از این باب آمده است که قطعات زیر 500 متر به دلیل این که عمل تفکیک زیر حدنصاب خواهد شد آن را منع نموده است. ثانیا قطعه شاکی به صورت غیرمجاز از قطعه بزرگتری جدا شده است و اگر مالک با مدارک مالکیت اولیه به شهرداری جهت تفکیک مراجعه می‌نمود، قطعا بالای 500 متر بوده و مالکین قطعات بزرگ به منظور فرار از پرداخت و یا واگذاری حقوق شهرداری علی رغم وجود سند مالکیت، ملک خود را به صورت غیرمجاز تفکیک و به صورت عادی و بدون سند به اشخاص واگذار می‌نمایند و با این که از طریق قانون تعیین تکلیف برای قطعات کوچکتر سند مالکیت اخذ می‌نمایند، این اقدام صرفا جهت فرار از پرداخت حقوق شهرداری بوده که شاکی نیز دقیقا به همین موضوع اشاره داشته است. بنابراین با توجه به تفکیک غیرمجاز شاکی درخواست شهرداری در راستای قانون می‌باشد . لذا با توجه به مراتب فوق و با عنایت به این که مصوبه شورای اسلامی شهر در راستای قانون بوده درخواست رد شکایت و تایید آیین‌نامه مورد استدعا است ." در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390002596153 مورخ 1404/10/08 ، آیین‌نامه اجرایی تعیین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 شهرداری گرگان به استثناء تبصره یک و بند 3 ذیل آن، را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به تبصره یک و بند 3 ذیل آن از آیین‌نامه اجرایی تعین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 قانون شهرداری به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 شهرداری گرگان در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/11/21 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی اولا براساس ماده 4 قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر این که در خود قانون مقرّرات خاصی نسبت به این موضوع اتّخاذ شده باشد و برمبنای آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 140231390002525030 مورخ 1402/09/28 مقرّراتی که مفاد آن‌ها به گذشته تسرّی یافته خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. ثانیا براساس ماده 101 قانون شهرداری و تبصره‌های آن نحوه تفکیک و افراز اراضی از سوی شهرداری و حقوق شهرداری تحت عنوان قدرالسهم بابت تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی مطابق طرح جامع و تفصیلی مشخص شده و براساس آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 9610090905800315 مورخ 1396/04/13 این هیئت وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن در مصوبات شوراهای اسلامی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص و ابطال شده است و تسرّی قدرالسهم شهرداری ناشی از تفکیک اراضی نسبت به اراضی تا 500 مترمربع مغایر با مقرّرات ماده 101 قانون شهرداری است. با توجه به مراتب فوق، تبصره 1 و بند 3 ذیل آن از آیین‌نامه اجرایی تعیین سهم سرانه‌های شهرداری حاصل از اجرای ماده 101 شهرداری به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 مصوّب شورای اسلامی شهر گرگان به استثناء ردیف‌های 1، 2، 3 صدر مقرره مذکور از این حیث که متضمّن وضع مقرّراتی مغایر با ماده 101 قانون شهرداری و آراء مذکور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جهت تعیین قدرالسهم شهرداری و عطف به ماسبق شدن این مقرّرات است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی