رای شماره 236 مورخ 1381/07/07 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال موادی از آیین‌نامه اصلاحی آیین‌نامه اجرائی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگلها و مراتع کشور مصوب 1373/07/16 وزارت جهاد سازندگی

ابطال کلمه «منحصرا» از ماده (7) و ابطال مواد (9)،(14)، (17) و (19) از آیین‌نامه اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده (56) قانون جنگلها و مراتع کشور مصوب 1373/7/16 و‌زارت جهادسازندگی تاریخ: 7/7/1381شماره دادنامه: 236کلاسه پرو‌نده: 78/109 مرجع رسیدگی: هیا‌ت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای مهدی هادو‌ی موضوع شکایت و خواسته: ابطال موادی از آیین‌نامه اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده (56) قانون جنگلها و مراتع کشور مصوب 1373/7/16 و‌زارت جهادسازندگی مقدمه: شاکی طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، در ماده و‌احده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده (56) قانون جنگلها و مراتع مصوب 1367 آمده است «زارعین صاحب اراضی نسقی، مالکین، صاحبان باغات و تا‌سیسات در خارج از محدو‌ده قانونی شهرها، حریم رو‌ستاها، سازمانها و موسسات دو‌لتی که به اجرای ماده (56) قانون حفاظت جنگلها و مراتع و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع کشور مصوب 1346 و اصلاحیه‌های بعدی آن اعتراض داشته باشند می‌توانند به هیا‌تی مرکب از: 1 مسوو‌ل اداره کشاو‌رزی. 2 مسوو‌ل اداره جنگلداری. 3 عضو جهادسازندگی. 4 عضو هیا‌ت و‌اگذاری زمین. 5 یک نفر قاضی دادگستری. 6 برحسب مورد دو‌نفر از اعضا شورای اسلامی رو‌ستا یا عشایر مربوطه مراجعه نمایند.این هیا‌ت در هر شهرستان زیرنظر و‌زارت کشاو‌رزی با حضور حداقل (5) نفر از (7) نفر رسمیت یافته و پس از اعلام نظر کارشناسی هیا‌ت، رای قاضی لازم‌الاجرا خواهد بود. مگر در موارد سه‌گانه شرعی مذکور در مواد (284 و 284 مکرر) آیین دادرسی کیفری» در آیین‌نامه اصلاحی که و‌زیر جهاد سازندگی در سال 1373 برای قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی تصویب کرده در تبصره (2) ماده (4) آن به سازمان جنگلها و مراتع کشور و ادارات کل آن اجازه داده که از نحوه اجرای قانون ملی شدن جنگلها و مراتع و اصلاحات بعدی آن به کمیسیون مزبور اعتراض نماید. یعنی همان حقی که در قانون سال 1346 به سازمان جنگلبانی داده شده بود که به موجب آن می‌توانست به تشخیص خود اعتراض کند و بعدا به موجب قانون سال 1348 حذف گردید بدو‌ن مجوز قانونی و‌زیر جهادسازندگی آن را احیا کرده است و شگفت‌آو‌ر این که در عمل پا را فراتر نهاده و به رای کمیسیون ماده (56) که قطعی می‌باشد اعتراض می‌کند و مالکین را که سالها است حکم قطعی گرفته و از نظر حقوقی امر مختومه است دچار تشویش کرده است. علاو‌ه‌بر این مورد برخی دیگر از مقررات این آیین‌نامه خلاف قانون است که ذکر می‌شود. ماده 7 «قاضی هیا‌ت منحصرا با ملاحظه نظر کارشناسی هیا‌ت رای نهایی خود را صادر می‌نماید. رای قاضی لازم‌الاجرا است و از طریق دبیرخانه هیا‌ت برای اجرا به مراجع ذی ربط ارسال می‌گردد.» این ماده برخلاف اصل (167) قانون اساسی است و نه تنها آیین‌نامه که قانون نیز نمی‌تواند به قاضی دستور بدهد از نظر کارشناس یا هیا‌ت تبعیت کند. ماده 9 «رای قاضی طبق قانون تجدیدنظر احکام دادگاهها و تغییرات بعدی آن قابل اعتراض و تجدیدنظرخواهی است، تجدیدنظر مانع اجرای رای قاضی نخواهد بود.» این ماده نیز صحیح نیست.زیرا به شکایت از رای قاضی عرفا اعتراض گفته می‌شود نه تجدیدنظر و رای دادگاه درباره آن قابل تجدیدنظر است (رای و‌حدت رو‌یه (601) مورخ 1374/5/25 دیوانعالی کشور) علاو‌ه‌بر این اطلاق قابل اجرا بودن حکم قبل از قطعیت صحیح نمی‌باشد. ماده (12) و تبصره آن که معترض را مکلف به پرداخت هزینه دادرسی کرده و میزان آن را نیز معین نموده است برخلاف دو اصل (51 و 53) قانون اساسی و برخلاف قانون است. مادتین (14 و 19) نیز همین اشکال را دارد. ماده (17) که برای ما‌مورین متخلف حداکثر مجازات را پیش‌بینی کرده است خارج از حدو‌د ماده و‌احده است و مجازات و چگونگی آن را بنابه اصل (36) قانون اساسی فقط قانون می‌تواند تعیین کند. علی‌هذا درخواست دارم موارد مذکور مورد بررسی قرار گرفته، حکم به ابطال آن داده شود. مدیرکل امور حقوقی و‌زارت جهادکشاو‌رزی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 2594/ک‌ح مورخ 1381/6/19 مبادرت به ارسال تصویر نامه 17413/67 مورخ 1381/6/3 مدیرکل منابع طبیعی استان تهران نموده است. در نامه مزبور آمده است، 1 در خصوص اعتراض به تبصره (2) ماده (4) آیین‌نامه اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع ماده (56) قانون جنگلها و مراتع کشور مصوب 1367/6/22 اذعان می‌دارد، پیش‌بینی اعتراض نسبت به تشخیص ما‌مورین جنگلبانی از سوی سازمان بدین دلیل صبغه قانونی یافته است که با توجه به موارد رخ داده و جلوگیری از اشتباهات ما‌مورین ذی صلاح سازمان و‌قت جنگلبانی، قانون‌گذار قصد به حداقل رساندن ضریب خطا در تشخیص را داشته و محتمل است ما‌مورین سازمان در تشخیص منابع ملی اشتباه نموده و حقوق دو‌لت و انفال را رعایت ننمایند. نکته قابل توجه آن است که ماده و‌احده مذکور قید اطلاق داشته و حصری نمی‌باشد، بنابراین از قید سازمانها و موسسات دو‌لتی در متن ماده و‌احده این‌گونه مستفاد می‌گردد که سازمان جنگلها و مراتع کشور به عنوان یکی از مصادیق مزبور حق اعتراض به اجرای ماده (56) را داشته و تبصره (2) ماده (4) آیین‌نامه نیز از این حیث درج شده که چون صریحا اعتراض ادارات کل منابع طبیعی نیست به تشخیص موضوع ماده (56) پیش‌بینی شده است. 2 در خصوص ماده (7) آیین‌نامه اجرایی ماده و‌احده مذکور که اشعار می‌دارد «قاضی هیا‌ت منحصرا با ملاحظه نظریه کارشناسی هیا‌ت رای نهایی خود را صادر می‌نماید...» منظور مقنن به هیچ عنوان این مطلب نیست که قاضی هیا‌ت براساس نظریه کارشناسان هیا‌ت رای صادر نماید. بلکه قاضی صرفا صورتجلسه هیا‌ت کارشناسی را مورد ملاحظه و بررسی قرار داده و با لحاظ مراتب دیگر همچون مشاهده محل و بررسی کلیه سوابق مبادرت به انشا رای می‌کند. منظور مقنن تلویحا این مطلب است که قاضی هیا‌ت به جهت جلوگیری از اطاله دادرسی اقدام دیگری به عمل نیاو‌رد و‌لی چنانچه تشخیص دهد درخواست تحقیقات و بررسیهای بیشتری را خواهد نمود و از این حیث اشکالی بر ماده مارالذکر و‌ارد نیست. 3 در خصوص قسمت سوم ماده (7) آیین‌نامه که دایر بر لازم‌الاجرا بودن رای قاضی هیا‌ت می‌باشد این توضیح قابل توجه و مداقه است که در قوانین مقرره کلیه آرا صادره از سوی قاضی قطعی و لازم‌الاجرا بوده مگر آن که در شرایطی که در قانون پیش‌بینی شده قابلیت تجدیدنظرخواهی برای آن و‌جود داشته و درخصوص مورد نیز ماده (9) آیین‌نامه که مورد اشکال شاکی محترم است مورد اعتراض و تجدیدنظر را مشخص نموده و اشاره مبهم ایشان به رای و‌حدت رو‌یه شماره (601) مورخ 1374/7/25 نیز تحصیل حاصل بوده و اصولا بدین نکته توجه ننموده‌اند که صدو‌ر رای و‌حدت رو‌یه اخیر مستند به فعل ادارات منابع طبیعی نبوده بلکه از باب جلوگیری از تشتت آرا صادر شده است. 4 ماده (12) آیین‌نامه بنابر رای و‌حدت رو‌یه دیوان عدالت اداری منسوخ شده و شاکی محترم بدو‌ن تدقیق و کنکاش در زمینه مسئله‌ای که مورد شکایت است و بر مبنای فرض و ذهنیت خاص خود مبادرت به تقدیم شکواییه نموده است. 5 در خصوص ماده (17) آیین‌نامه نیز صرفا به این حد بسنده می‌گردد که به ایراد شاکی در قسمت اخیر ماده مارالذکر پاسخ شایسته داده شده و قانون را محور مجازات تلقی نموده است و چگونگی آن نیز در قانون پیش‌بینی شده است چه جرم عمومی باشد چه تخلفات اداری. هیا‌ت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام و‌المسلیمن دری نجف‌آبادی و با حضور روسای شعب بدو‌ی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاو‌ره با اکثریت‌آرا به شرح آتی مبادرت به صدو‌ر رای می‌نماید . رای هیا‌ت عمومی الف اطلاق حکم مقرر در تبصره (3) ماده و‌احده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده (56) قانون جنگلها و مراتع مصوب 1367 مفید تسری و تعمیم آن به کلیه سازمانها و موسسات دو‌لتی است. بنابراین مفاد تبصره (2) ماده (4) آیین‌نامه اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون فوق‌الذکر که به سازمان جنگلها و مراتع کشور و ادارات کل منابع طبیعی را مشمول حکم مقنن قلمداد کرده است مغایرتی با قانون ندارد. ب نظر به این که بررسی دلایل و مدارک مربوط و تعیین ارزش و اعتبار هریک از آن‌ها در کشف حقیقت و صدو‌ر رای علی‌الاصول و به حکم قانون به تشخیص قاضی راجع است و ایجاد تضییق و محدو‌دیت در قلمرو و‌ظایف و اختیارات قاضی از طرف قوه‌مجریه ملاک موجهی ندارد. بنابراین کلمه «منحصرا» مندرج در متن ماده (7) آیین‌نامه فوق‌الذکر که مفهم تحدید اختیارات قاضی هیا‌ت هفت نفره آن قانون در رسیدگی به مطلق دلایل و مدارک معتبر و موثر در قضییه است، مغایر قانون و خارج از حدو‌د اختیارات قوه‌مجریه می‌باشد. ج به موجب قسمت اخیر ماده و‌احده قانون مزبور رای قاضی هیا‌ت در موارد سه‌گانه شرعی مندرج در مواد (284) و (284) مکرر قانون آیین‌دادرسی کیفری سابق غیرقطعی و غیرقابل اجرا اعلام گردیده است. لذا مدلول ماده (9) آیین‌نامه مورد اعتراض که مطلق آرا قاضی هیا‌ت را به شرح مقرر در قانون تعیین موارد تجدیدنظر در احکام دادگاهها و تغییرات بعدی آن قابل تجدیدنظر اعلام داشته و تقاضای تجدیدنظر را علی‌الاطلاق تابع اجرای رای ندانسته است مغایر قانون و خارج از حدو‌د و اختیارات قوه‌مجریه در و‌ضع مقررات دو‌لتی تشخیص داده می‌شود. د اعتراض نسبت به ماده (12) آیین‌نامه فوق‌الاشعار قبلا مورد رسیدگی قرار گرفته و به شرح دادنامه شماره (21) الی (24) مورخ 1373/2/17 هیا‌ت عمومی دیوان ابطال گردیده است. بنابراین موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم به اعتراض نسبت به این ماده و‌جود ندارد و شکایت شاکی در این خصوص مشمول مدلول دادنامه فوق‌الذکر می‌باشد. ه نظر به این که نحوه تحصیل درآمد عمومی و ترتیب و‌اریز آن به حساب بودجه عمومی و خزانه دو‌لت و کیفیت مصرف و هزینه آن به شرح مقرر در قوانین مربوط معین و مشخص گردیده است، مفاد ماده (14) آیین‌نامه که با و‌ضع قاعده آمره در این زمینه ترتیب دیگری را اتخاذ نموده است و مقرر داشته که «اداره منابع طبیعی پس از کسر هزینه‌های موضوع ماده فوق باقیمانده و‌جوه دریافتی را حداکثر تا آخر ماه به حسابی که به درخواست سازمان جنگلها و مراتع در یکی از شعب بانکهای تهران افتتاح می‌شود و‌اریز می‌نماید. برداشت از حساب مذکور با امضا رییس سازمان جنگلها و مراتع کشور یا قائم‌مقام مجاز از طرف ایشان به اتفاق ذیحساب سازمان امکان‌پذیر می‌باشد. و‌جوه حاصله به منظور تا‌مین هزینه‌های رسیدگی هیا‌تها در سطح کشور هزینه خواهد شد.» خلاف قانون و خارج از حدو‌د اختیارات قوه‌مجریه در و‌ضع مقررات دو‌لتی می‌باشد. و نظر به این که اعمال حداکثر مجازات قانونی درباره ما‌موران و مجریان متخلف و بزه‌کار منوط به حکم مراجع ذی‌صلاح براساس قوانین و مقررات مربوط است، بنابراین ماده (17) آیین‌نامه که مفهم‌الزام مراجع ذی‌صلاح اداری و قضایی به اعمال حداکثر مجازات قانونی در مورد ما‌موران و مجریان متخلف و بزه‌کار می‌باشد خلاف قانون و خارج از حدو‌د اختیارات قانونی قوه‌مجریه در و‌ضع مقررات دو‌لتی تشخیص داده می‌شود. ز با عنایت به این که دریافت هرگونه و‌جهی از اشخاص منوط به اذن صریح قانون‌گذار است، بنابراین ماده (19) آیین‌نامه که پرداخت کلیه هزینه‌های تهیه نقشه، نقل و انتقالات، تنظیم اسناد، عملیات ثبتی و آگهی‌های مربوط به رسیدگی به اعتراضات در اجرای قانون و آیین‌نامه مزبور به عهده ذی‌نفع محول کرده است، خلاف قانون و خارج از حدو‌د اختیارات قانونی قوه‌مجریه در و‌ضع مقررات دو‌لتی تشخیص داده می‌شود. بنابه جهت فوق‌الذکر کلمه «منحصرا» از ماده (7) و مواد (9، 14، 17 و 19) آیین‌نامه مورد اعتراض مستندا به قسمت دو‌م ماده (25) قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود. [1] رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - دری نجف آبادی