رای شماره 1396440 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال تفاهم‌نامه منعقده فیمابین معاونت عمرانی استانداری کرمانشاه و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه ابلاغی به شماره 5933 /4 /71 1394/2/3 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری کرمانشاه

تاریخ دادنامه: 1402/5/31 شماره دادنامه: 140231390001396440 شماره پرونده: 0107517 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: استانداری کرمانشاه و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه موضوع شکایت و خواسته: ابطال تفاهم‌نامه منعقده فیمابین معاونت عمرانی استانداری کرمانشاه و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه ابلاغی به شماره 5933/4/71 1394/2/2 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری کرمانشاه گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 359605 11/11/1401 اعلام کرده است که : " احتراما تفاهم‌نامه فیمابین معاونت هماهنگی امور استانداری و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه که طی شماره 5933/4/77 1394/2/2 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری کرمانشاه ابلاغ شده است، از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام می‌شود. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه به استناد شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی، بابت عملیات تفکیک، تغییر کاربری و الحاق اراضی به روستاها نسبت به اخذ زمین و یا معادل ریالی آن اقدام می‌نماید. در همین راستا نیز مسئولین وقت استانداری کرمانشاه، تفاهم‌نامه‌ای با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه منعقد نموده که از محل درآمد توافقات مزبور سهم دهیاری‌ها نیز لحاظ و به حساب آن‌ها واریز گردد، به نحوی که مقرر گردیده : 1 در اراضی بالای 3000 مترمربع که عملیات تفکیک، تغییر کاربری و یا الحاق اراضی بر روی آنان صورت می‌گیرد، بنیاد موظف است 10 درصد درآمد فروش قطعات تفکیکی حاصل از توافق با مالکین را به حساب دهیاری ذینفع (روستای محل زمین) واریز نماید . 2 برای اراضی کمتر از 3000 مترمربع در صورت عدم تمایل مالک به واگذار نمودن قطعات سهم بنیاد، معادل ارزش ریالی آن به حساب بنیاد واریز گردد. طی تفاهم‌نامه مزبور 50 درصد ارزش ریالی واریزی مالک سهم دهیاری تعیین شده است. این در حالی است که : اولا: دیوان عدالت اداری در خصوص اخذ وجه و یا زمین از محل تفکیک، تغییر کاربری و یا الحاق اراضی روستایی توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی طی آراء شماره 1443 1398/7/16 و 1525 16/6/1400 ، شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی را فاقد وجاهت قانونی دانسته و آن را ابطال کرده است. با ابطال شیوه نامه مذکور که مبنای اخذ زمین و یا معادل ریالی آن از مالک بوده اساسا تفاهم‌نامه فیمابین بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان و معاونت هماهنگی امور عمرانی نیز فاقد وجاهت قانونی به نظر می‌رسد . ثانیا: تفاهم‌نامه مزبور به استناد تبصره ذیل بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به تعاونی‌ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، همچنین بند 10 ماده 69 قانون اصلاح وظایف شوراهای اسلامی منعقد گردیده است. قانون‌گذار در خصوص صدور سند قطعات تفکیکی اراضی واقع در محدوه شهر، داخل حریم شهرها و همچنین داخل محدوده روستاها طبق ماده 5 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به تعاونی‌ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی، ادارات ثبت اسناد و املاک را به ترتیب موظف به اخذ تاییدیه نقشه‌های تفکیکی از شهرداری، سازمان مسکن و شهرسازی و بنیاد انقلاب اسلامی نموده است. همچنین در ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن قانون‌گذار بنیاد مسکن انقلاب اسلامی را موظف به امکان‌سنجی و شناسایی اراضی مستعد توسعه روستاها و تفکیک اراضی مزبور نموده و تمامی دستگاه‌های دولتی دارای اراضی روستایی به واگذاری رایگان زمین به بنیاد جهت امر تولید مسکن موظف شده‌اند. در بند 10 ماده 69 قانون اصلاحی وظایف شوراهای اسلامی نیز به تفکیک دهیار در خصوص تشکیل پرونده برای ایجاد بناها، تاسیسات و تفکیک اراضی در محدوده قانونی روستاها اشاره شده است . لذا به بنیاد مسکن و معاونت امور عمرانی استانداری چنین اختیاری داده نشده است که نسبت به اخذ بخشی از املاک در قبال موافقت با تفکیک، تغییرکاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا اقدام کند. این امر به صراحت در رای شماره 1443 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع «ابطال تبصره 3 بند 7 شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی» بیان شده و آن را خارج از اختیارات وضع شده دانسته است ." متن تفاهم‌نامه مورد شکایت به شرح زیر است : " در راستای ایجاد هماهنگی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان‌های تابعه استان و دهیاری‌ها در اجرای وظایف قانونی محوله خصوصا تبصره ذیل بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به تعاونی‌ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و ماده 4 قانون ساماندهی و تولید و عرضه مسکن همچنین بند 10 ماده 69 قانون اصلاحی وظایف شوراهای اسلامی، تفاهم‌نامه‌ای به شرح ذیل بین حوزه معاونت امور عمرانی استانداری و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه منعقد گردید: 1 دهیاری‌ها موظفند درخواست‌های تفکیک، تغییر کاربری یا الحاق اراضی به روستا را پس از تکمیل پرونده به همراه کلیه مستندات به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان مربوطه ارسال نمایند . 2 بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان موظف است با رعایت قانون اساسنامه بنیاد، آیین‌نامه اجرایی و دستورالعمل‌های مربوطه نسبت به انجام توافقات با مالکین اقدام و پس از اخذ مجوزهای لازم از بنیاد مسکن استان نسبت به پیگیری انجام مراحل تغییر کاربری، الحاق و تفکیک اقدام نماید . تبصره1): مطابق ضوابط موجود در نتیجه توافق قطعات بزرگ (بالای 3000 مترمربع) مالکیت قسمتی از زمین در اختیار بنیاد قرار می‌گیرد که بنیاد شهرستان پس از انجام مراحل فنی و آماده‌سازی، مطابق دستورالعمل واگذاری اراضی روستایی، نسبت به واگذاری اراضی به واجدین شرایط اقدام نموده و مبالغ حاصل از واگذاری را در حساب جداگانه‌ای که به همین منظور افتتاح نموده است واریز و در پایان هرماه 10 درصد از کل مبالغ واریز شده را جهت انجام امور عمومی روستا به حساب دهیاری مربوطه واریز نموده و الباقی به حساب مشترک بنیاد استان و بنیاد مرکز واریز می‌گردد . تبصره2): 60 درصد مبالغ واریزی به حساب مشترک بنیاد مرکز و استان (موضوع تبصره1) بابت اجرای طرح هادی همان روستا عودت می‌گردد . تبصره 3): برای قطعات با مساحت کمتر از 3000 مترمربع، در صورتی که مالک به علت نیاز خود حاضر به واگذاری سهم بنیاد به صورت زمین نباشد می‌تواند معادل آن را به صورت ریالی به حساب بنیاد شهرستان واریز نماید. 50 درصد از مبالغ یاد شده در سهم بنیاد شهرستان و 50 درصد دیگر در سهم دهیاری مربوطه خواهد بود که در پایان هر ماه قابل پرداخت می‌باشد . 3 بنیاد مسکن موظف است پس از واگذاری اراضی ملی به واجدین شرایط 10 درصد عواید موضوع بند (الف) ماده 11 دستورالعمل واگذاری را جهت نگهداری از اراضی و انجام امور عمومی روستا به حساب دهیاری مربوطه واریز و 60 درصد دیگر را مطابق ضوابط ماده یاد شده هزینه نماید . 4 سایر خدمات فنی شامل پاسخ استعلام‌ها یا مواردی که منجر به تغییر کاربری، تفکیک یا الحاق نمی‌گردد همچنین استعلام‌های به عمل آمده از دهیاری‌ها و بنیاد مسکن و استعلام صدور پروانه ساختمانی مشمول ضوابط خاص هر دو دستگاه بوده و خارج از شمول این تفاهم‌نامه می‌باشد . 5 مواردی که قبلا دهیاری‌ها و بنیاد به صورت جداگانه با مالکین توافق انجام داده‌اند خارج از شمول این تفاهم‌نامه می‌باشد . 6 در روستاهای فاقد دهیاری، بخشداری عهده دار وظایف دهیاری در تفاهم‌نامه می‌باشد . 7 بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان موظف است گزارش عملکرد تمامی توافقات را به صورت ماهیانه به دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری ارائه نماید . 8 گروهی متشکل از نمایندگان حوزه معاونت امور عمرانی استانداری و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان مسئول پیگیری حسن اجرای تفاهم‌نامه می‌باشند . 9 این تفاهم‌نامه در سه نسخه تهیه و رعایت مفاد آن برای کلیه بخشداری‌ها، بنیاد مسکن و دهیاریهای تابعه استان لازم الاجرا می‌باشد. معاون امور عمرانی استانداری کرمانشاه/ مدیرکل دفتر روستایی استانداری کرمانشاه/ مدیرکل دفتر فنی استانداری کرمانشاه/ مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه نیز به موجب لایحه شماره 2919/26 25/2/1402 توضیح داده است که : " به استناد بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دستگاه شاکی می‌بایست صراحتا اعلام نماید که این تفاهم‌نامه برخلاف کدام یک از قوانین می‌باشد که در متن شکواییه بند و ماده مورد نظر تصریح نگردیده است. در این تفاهم‌نامه هیچ‌بندی برخلاف رای شماره 1443 1398/7/16 آن هیات عمومی وجود ندارد و موضوع آن پرداخت قسمتی از درآمدهای بنیاد به دهیاری‌ها جهت همکاری و همیاری با بنیاد می‌باشد و این تفاهم‌نامه با توجه به ماده 10 قانون مدنی معتبر می‌باشد. علی هذا نظر به مراتب یاد شده و جهت جلوگیری از تضییع حقوق بیت المال مسلمین و حساب 100 حضرت امام خمینی(ره) صدور حکم بر بی‌حقی شاکی مورد تقاضاست ." همچنین نماینده حقوقی استانداری کرمانشاه به موجب لایحه شماره 37482 16/3/1402 در مقام پاسخ، توضیح داده است که : " با عنایت به ارتباط موضوع شکایت به حوزه معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری و مکاتبه به عمل آمده با آن مرجع، جوابیه شماره 20171 17/2/1402 معاونت هماهنگی امور عمرانی بدین مضمون و در راستای احراز واقع امر بیان می‌گردد: تفاهم‌نامه موضوع شکایت در تاریخ اعلام شده به منظور تسهیل در احقاق حقوق دهیاری در زمینه عواید حاصل از تغییر کاربری، الحاق و تفکیک، تهیه و ابلاغ شده که پس از ابلاغ تفاهم‌نامه کشوری فیمابین وزیر کشور و رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به شماره 14470 به استناد بند 5 از ماده 5 تفاهم‌نامه صدرالذکر، کلیه تفاهم‌نامه‌های پیشین من جمله تفاهم‌نامه مورخ 1394/2/2 فیمابین استانداری و بنیاد مسکن استان لغو و انعقاد هرگونه تفاهم‌نامه جدید فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. این موضوع جهت اجرا و ملغی نمودن تفاهم‌نامه قبلی طی نامه شماره 40679/43/71 26/3/1401 مدیرکل دفتر امور روستایی و شوراها به فرمانداران اعلام گردیده است ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/5/31 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی اولا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رای شماره 1443 مورخ 1398/7/16 که در مقام رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال تبصره 3 بند 7 شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی صادر کرده، این‌گونه استدلال نموده است که چون شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی مستند به تبصره بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی مصوب 6/5/1381 و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال 1387 تصویب شده و در مواد اشاره شده چنین اختیاری به بنیاد مسکن داده نشده است تا نسبت به اخذ بخشی از املاک آن‌ها در قبال موافقت با تغییر کاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا اقدام کند، بنابراین مقرره مورد اعتراض خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و بر همین اساس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکم به ابطال مقرره مزبور صادر کرده است. ثانیا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رای شماره 1525 مورخ 16/6/1400 که در مقام رسیدگی به خواسته ابطال شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی دریافت خدمات فنی در روستاها صادر کرده، با استناد به رای شماره 1443 مورخ 1398/7/16 خود حکم به ابطال شیوه نامه مذکور نیز صادر نموده است. ثالثا بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه هیچ‌گونه اختیار قانونی مبنی بر در اختیار قرار دادن منابع مالی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و پرداخت آن به دهیاری‌ها ندارد. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه براساس آرای شماره 1443 مورخ 1398/7/16 و شماره 1525 مورخ 16/6/1400 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اخذ وجوهی تحت عنوان هزینه ارائه خدمات فنی در ازای موافقت با تغییر کاربری، ورود اراضی به محدوده روستا، تفکیک پلاک و سایر وظایف مقرر در قانون که بنیاد مسکن انقلاب اسلامی عهده دار انجام آن‌ها است، خارج از حدود اختیار آن بنیاد تشخیص شده و همچنین تصمیم‌گیری درخصوص در اختیار قرار دادن منابع مالی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و پرداخت آن به دهیاری‌ها نیز در حدود اختیارات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه نیست و تفاهم‌نامه معترض عنه از جمله تبصره‌های 1 الی 3 آن نیز متضمن اخذ وجوهی تحت عنوان هزینه ارائه خدمات فنی در قبال انجام امور مربوط به تعیین و تغییر کاربری و یا تفکیک اراضی واقع در محدوده روستاهای استان کرمانشاه و پرداخت درصدهایی از این وجوه به حساب دهیاری‌های مربوطه در سطح این استان است، لذا با اخذ وحدت ملاک از مفاد آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری تفاهم‌نامه منعقده فی مابین معاونت عمرانی استانداری کرمانشاه و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه ابلاغی تحت نامه شماره 5933/4/71 1394/2/2 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری کرمانشاه خارج از حدود اختیار مرجع صادرکننده آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ انعقاد ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری