رای شماره 1505703 هیئت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع رد شکایت ابطال دستورالعمل تبدیل اسناد خزانه اسلامی به وجه نقد در طرح‌های تملکی دارایی‌های سرمایه‌ای موضوع بخشنامه شماره 563336 /1401 1401/10/17 سازمان برنامه و بودجه

هیئت تخصصی اداری و امور عمومی * شماره پرونده : ه ت/ 0300336 * شماره دادنامه سیلور: 140431390001505703 تاریخ : 1404/06/23 * شاکی : دیوان محاسبات کشور * طرف شکایت: سازمان برنامه و بودجه * موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل تبدیل اسناد خزانه اسلامی به وجه نقد در طرح‌های تملکی دارایی‌های سرمایه‌ای موضوع بخشنامه شماره 563336 /1401 1401/10/17 سازمان برنامه و بودجه * متن مقرره مورد شکایت: به استناد ماده 23 قانون برنامه و بودجه و ماده 34 قانون دائمی برنامه‌های توسعه‌ای کشور و آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور (مصوب هیئت وزیران به شماره 25254/ت57697 ه مورخ 1400/3/8) این دستورالعمل که به تصویب شورای عالی فنی رسیده است به صورت لازم الاجراء به منظور اعمال اثرات ریالی ناشی از تبدیل اسناد خزانه اسلامی به وجه نقد در 4 ماه به شرح ذیل ابلاغ می‌گردد تا کارفرمایان در چهارچوب آن نسبت به پرداخت صورت حساب‌ها و صورت وضعیت‌ها به طرف قرارداد اقدام نمایند. ماده 1 برای تبدیل اسناد خزانه اسلامی به وجه نقد، ملاک عمل ارزش ریالی روز اسناد خزانه اسلامی [با اعمال حفظ قدرت خرید] است. ماده 2 تغییر روش پرداخت و استفاده از این بخشنامه در قراردادهایی که قبل از تاریخ ابلاغ این بخشنامه در قراردادهایی که قبل از تاریخ ابلاغ این بخشنامه منعقد شده‌اند مشروط به موافقت طرفین قرارداد و امضای صورت جلسه توافق می‌باشد. ماده 3 برای هر پرداخت، مبلغ ناخالص قابل پرداخت با اعمال مالیات بر ارزش افزوده مبنای محاسبات موضوع این دستورالعمل قرار می‌گیرد. ماده 4 این دستورالعمل صرفا برای کلیه پرداخت‌های بعد از ابلاغ این بخشنامه در قراردادهایی که از محل بودجه عمومی تامین اعتبار شده و مدت سررسید اسناد خزانه اسلامی به صراحت در اسناد ارجاع کار و قرار داد فی مابین قید و تعهد شده باشد قابل اعمال است. * دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: شاکی مدعی است که دستورالعمل مورد شکایت مستندا به ماده 23 قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 و ماده 34 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه‌ای کشور مصوب سال 1395 و آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور موضوع تصویب نامه شماره 25254/ت57697 ه مورخ 1400/3/8 هیئت وزیران که به تصویب شورای عالی فنی رسیده است و طبق ماده 23 قانون برنامه و بودجه، تعیین معیارها و استانداردها و همچنین اصول کلی و شرایط عمومی قراردادها مربوط به طرح‌های عمرانی و ماده 34 قانون احکام دائمی برنامه توسعه‌ای کشور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی را بیان نموده و در هیچ یک از مستندات مزبور، مجوز و اختیار تصویب دستورالعمل تبدیل اسناد خزانه اسلامی به وجه نقد در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به سازمان برنامه و بودجه واگذار نگردیده است و به موجب لایحه قانونی راجع به اصلاح تبصره 80 قانون بودجه سال 1356 کل کشور مصوب 1358/11/30 شورای انقلاب، شورای عالی فنی متشکل از 3 نفر و دارای وظایفی از قبیل بررسی و تصویب قیمت‌های پایه و ضوابط و دستورالعمل‌های مربوط به آن بررسی و تصویب قیمت کارهای خاص که قیمت‌های پایه قابل عمل در آن‌ها نمی‌باشد و تبدیل اسناد خزانه اسلامی به وجه نقد از جمله وظایف شورای عالی فنی مقرر شده است. لذا با توجه به اینکه تصویب دستورالعمل فوق خارج از صلاحیت شورای عالی فنی و مصوبه فاقد مستند قانونی مرتبط ارزیابی می‌گردد، تقاضای ابطال آن را دارد. * پاسخ طرف شکایت: 1 مطابق بند (پ) و (ت) ماده 3 آیین‌نامه اجرایی استانداردهای عمرانی به شماره 9974 مورخ 1352/4/31 کاهش هزینه‌های اجرایی و جلوگیری از حذف هزینه‌های زائد جزء اهداف تعیین استانداردهای اجرایی طرح‌های عمرانی است. 2 طبق ماده 5 آیین‌نامه اجرایی استانداردهای اجرایی طرح‌های عمرانی سازمان برنامه و بودجه کشور به پیشنهاد دستگاه‌های اجرایی و یا به تشخیص خود و بنابر ضرورت و با توجه به اولویت‌ها مواردی را که درباره آن‌ها معیار، استاندارد، نقشه تیپ، ضوابط فنی، دستورالعمل فنی و یا اصول کلی و شرایط عمومی قرار دارد و یا هر اقدامی که برای تحقق هدف‌های مشروح در ماده 3 آیین‌نامه اجرایی مذکور لازم باشد تعیین خواهد نمود. 3 طبق بند 3 ماده 2 آیین‌نامه اجرایی ماده 34 قانون احکام دائمی توسعه همسان‌سازی، آسان‌سازی و شفاف‌سازی مقررات و دستورالعمل در حوزه‌های فنی، مهندسی، مالی و قراردادی از اهداف افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌ها و پروژه‌ها است که با ابلاغ دستورالعمل‌های مرتبط محقق خواهد شد. 4 طبق بند 5 ماده 7 آیین‌نامه اجرای ماده 34 قانون احکام دائمی، سازمان برنامه و بودجه با همکاری بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی، تهیه و تنظیم و ابلاغ اسناد و برنامه‌های مرتبط با نظام، متناسب با روش‌های تخلف تامین مالی طرح‌ها و پروژه‌ها را در راستای تسهیل در تامین مالی طرح‌ها و پروژه‌ها انجام می‌دهد. 5 به دلیل تغییر شرایط پرداخت از اسناد خزانه به وجه نقد در حالی که در شرایط پرداخت به صورت اسناد خزانه اسلامی دستگاه‌های اجرایی، ذی حسابی‌ها و به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی در پرداخت‌ها دچار مشکل شده و در شرایط عمومی قراردادها نیز راه حلی برای تغییر نوع پرداخت پیش‌بینی نشده بود، لذا به استناد بند (د) لایحه قانونی اصلاح تبصره 80 قانون بودجه سال 1356 کل کشور و همچنین طبق بند (ج) لایحه فوق رفع مشکل از وظایف شورای عالی فنی است که بر همین اساس تایید بخشنامه مزبور توسط شورای عالی فنی صورت گرفته است. 6 صلاحیت و اختیار این سازمان در تهیه و ابلاغ دستورالعمل تعدیل، به استناد آیین‌نامه اجرایی ماده 23 قانون بودجه (آیین‌نامه اجرایی استانداردهای اجرایی طرح‌های عمرانی) توسط هیئت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری هم مورد تایید قرار گرفته است، (دادنامه شماره 1067918 مورخ 1403/5/10) لذا با توجه به مراتب تقاضای رد شکایت را دارد. رای هیئت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس ماده 23 قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 سازمان برای تعیین معیارها و استانداردها و همچنین اصول کلی و شرایط عمومی قراردادهای مربوط به طرح‌های عمرانی آیین‌نامه‌ای تهیه و پس از تصویب هیئت وزیران بر اساس آن دستورالعمل لازم به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌نماید و دستگاه‌های اجرایی موظف به رعایت آن می‌باشند. همچنین مطابق ماده 34 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 دولت موظف است به منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی اقدامات مقرر را به اجرا درآورد و به موجب تبصره ماده 34 این قانون، آیین‌نامه اجرایی این ماده ظرف مدت شش ماه از تاریخ لازم الاجراء شدن این قانون به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به عنوان متولّی نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور به تصویب هیئت وزیران می‌رسد. هیات وزیران در جلسه 1400/2/5 به پیشنهاد شماره 68938 مورخ 1399/2/21 سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد ماده 34 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 آیین‌نامه اجرایی ماده مذکور را تصویب کرده است؛ بر اساس بند (3) ماده 2 این آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی با هدف افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری و ساخت و ساز، از جمله از طریق همسان‌سازی ضوابط مشابه، هماهنگ‌سازی، آسان‌سازی و شفاف‌سازی مقررات و دستورالعمل‌ها در حوزه‌های فنی مهندسی، مالی و قراردادی محقق می‌شود همچنین براساس بند (5) ماده 7 این آیین‌نامه سازمان تهیه، تنظیم و ابلاغ اسناد و برنامه‌های مرتبط با نظام، متناسب با روش‌های مختلف تامین مالی طرح‌ها و پروژه‌ها را در راستای تسهیل در تامین مالی طرح‌ها و پروژه‌ها انجام می‌دهد. بنابه مراتب مذکور مقرره مورد شکایت که به دلیل تغییر اولویت‌های بودجه‌ای و به منظور اعمال اثرات ریالی ناشی از تبدیل اسناد خزانه اسلامی به وجه نقد ابلاغ گردیده و بر اساس ماده 2 این دستورالعمل تغییر شرایط پرداخت مشروط به موافقت طرفین قرار داده شده است، در چهارچوب صلاحیت‌های قانونی یاد شده و با توجه به احکام قوانین مذکور به تصویب رسیده است در نتیجه با اتفاق آراء هیئت تخصصی اداری و امور عمومی و مستندا به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 1402/02/10 ) رای به رد شکایت صادر می‌شود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیئت‌های تخصصی و هیئت عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضائی و اداری، معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت تخصصی اداری و امور عمومی دکتر زین العابدین تقوی