رای شماره 1096 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال نامه شماره 675/88583 - 1396/7/17 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی

شماره 9703272 -2/10/1399 جناب آقای اکبرپور رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905811096 مورخ 1399/9/18 با موضوع: «ابطال نامه شماره 675/88583 1396/7/17 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1399/9/18 شماره دادنامه: 1096 شماره پرونده : 9703272 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای علیرضا یوسفی موضوع شکایت و خواسته : ابطال نامه شماره 675/88583 1396/7/17 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 675/88583 1396/7/17 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " با سلام و احترام: به استحضار می‌رساند اینجانب دارنده مجوز پخت نان مشاغل خانگی از سال 1390 در منزل پدری‌ام واقع در شهرستان ملارد تاریخ 1397/5/23 به منظور تمدید مجوز مشاغل خانگی در تولید و پخت نان در منطقه ملارد به اداره جهاد منطقه مراجعه و درخواست کتبی دادم. این اداره طی مکاتبه‌ای به شماره 97/8528/21/151 در همان روز به شبکه بهداشت ملارد درخواست من را انتقال داد. شبکه بهداشت ملارد در نامه به شماره 415/2456/ص/97 1397/5/24 پاسخ داد که به علت دریافت نامه شماره 675/88583 1396/7/17 از سازمان غذا و دارو دیگر برای پخت نان از طریق مشاغل خانگی مجوز صادر نمی‌کند. بنده شکایت خود را از طریق قسمت بازرسی دانشگاه علوم پزشکی ایران که متولی شبکه بهداشت ملارد است مجددا در سامانه شکایت و بازرسی دانشگاه مربوطه ثبت کردم. مکاتبه‌ای از بازرسی دانشگاه به شماره 3092/د/97 1397/6/18 با شبکه بهداشت ملارد انجام شده و شبکه بهداشت ملارد نیز در نامه 415/3608/د/97 1397/6/27 جوابیه‌ای را به دانشگاه داده و در آن دوباره به نامه سازمان غذا و دارو برای عدم صدور مجوز استناد کرده است. پس از آن و عدم نتیجه لازم شکایت خود را در سایت سازمان بازرسی کل کشور با شماره پیگیری 368762103 ثبت کردم. این سازمان نیز در نهایت در تاریخ 1397/10/9 به من پاسخ داد درخواست شما از طرف دستگاه مربوطه رد شده و ابطال بخشنامه در حوزه وظیفه این مدیریت نیست و تنها از طریق دیوان عدالت اداری قابل ابطال است. لازم به ذکر است: پخت نان کمافی‌السابق در فهرست مجاز سال 1397 دبیرخانه ستاد ساماندهی مشاغل خانگی نیز درج شده و در سایت وزارت کار نیز آمده است. دستگاه اجرایی مربوط به تولید نان در مشاغل خانگی جهاد کشاورزی می‌باشد لیکن به تاییدیه بهداشتی شبکه بهداشت برای تمدید مجوز نیاز دارد. ماده 7 بند 4 قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی بر مزیت عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی در این مشاغل تاکید دارد. یکی از اهداف مصرح مشاغل خانگی در بند (ج) دستورالعمل اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی کاهش هزینه‌های تولید و خدمات برای حضور فعال و مستمر در بازار رقابت عنوان شده است. لذا خواهشمند است مساعدت فرموده و با عنایت به پشتوانه قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی و در راستای اجرای دستورالعمل اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی نسبت به ابطال دستورات نامه شماره 675/88583 1396/7/17 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی و تصمیمات درج شده در آن و سایر دستورالعملهای مغایر با قانون درج شده در نامه مذکور و پاسخ مثبت صدور مجوز اینجانب بر مبنای قانون، دستور رسیدگی لازم را صادر فرمایید. " در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لوایحی که به شماره 97 1 3272 مورخ 1397/10/29 و 97 8 3272 مورخ 1399/9/5 ثبت دفتر هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که: " عطف به صدور اخطاریه رفع نقص پرونده اینجانب علیرضا یوسفی با کلاسه پرونده 9703272 و شماره پرونده 9709980905801978 موارد به ترتیب سوالات رسیده شده به شرح ذیل تقدیم حضور می‌گردد: 1 پاسخ سوال اول: مورد تقاضای اینجانب به صورت صریح و مشخص ابطال نامه 675/88583 می‌باشد. 2 پاسخ سوال دوم: دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته‌بندی (کارگاهی) با کد مدرک 0010 1393 pr sp با تاریخ صدور فروردین 1396 و شماره بازنگری 06 بازنگری بهمن 1395 سازمان غذا و داروی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به خودی خود مغایر با هیچ قانونی نیست لیکن وقتی بر اساس نامه فوق مبنای اخذ مجوز مشاغل خانگی برای تولید نان می‌گردد تمامی مفاد این دستورالعمل مغایر صریح قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی به خصوص ماده 7 بند 4 (عدم‌نیاز به تغییر کاربری مسکونی) می‌گردد زیرا مبنای تدوین این دستورالعمل اجرایی، تاسیس کارگاه با مقتضیات و استانداردهای مربوط به آن است و هیچ توجهی به خانگی بودن کسب و کارهای مشاغل خانگی در این دستورالعمل نشده است. این مستند در سایت سازمان غذا و دارو از طریق آدرس ذیل نیز قابل رویت می‌باشد: 3 پاسخ سوال سوم: منظور از سایر دستورالعمل‌ها در شکایت اینجانب مدرک شماره 002 1393 wi sp با تاریخ صدور فرودین 1396 و شماره بازنگری 06 بازنگری بهمن 1395 با عنوان حداقل ضوابط فنی و بهداشتی واحدهای کوچک تولید و بسته‌بندی (کارگاهی) سازمان غذا و داروی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌باشد که در ادامه دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته‌بندی (کارگاهی) و الزام اخذ مجوزهای مربوطه شده است. این مستند نیز به خودی خود مغایر قانون نیست لیکن وقتی مبنای اخذ مجوز مشاغل خانگی برای تولید نان می‌گردد تمامی مفاد این دستورالعمل مغایر صریح قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی به خصوص ماده7 بند4 (عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی) می‌گردد. این مستند در سایت سازمان غذا و دارو از طریق آدرس ذیل نیز قابل رویت می‌باشد: طبق بخش انتهایی اصل 85 قانون اساسی نیز مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد. همچنین طبق اصل 138 قانون اساسی وضع آیین‌نامه‌ها و صدور بخشنامه‌ها نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد لیکن در موارد فوق این مغایرت با روح و متن قانون دیده می‌شود. تاسیس کارگاه و کسب و کار مشاغل خانگی دو مقوله کاملا جدا و مستقل از یکدیگرند که متاسفانه پس از ابلاغ نامه 675/88583 هر دو یکسان دیده شده و مبنای صدور مجوز مشاغل خانگی در برخی حوزه‌ها از جمله حوزه مورد شکایت بنده یعنی تولید نان قرار گرفته وروح حاکم بر قانون و متن صریح آن را خدشه دار کرده است. اخذ مجوز اولیه اینجانب در سال 1390 نیز گواه این مدعاست که در ابتدا این قانون توسط دستگاه‌های اجرایی به گونه‌ای صحیح اجرا می‌شده لیکن هم اکنون علیرغم عدم تغییر در قوانین دستگاه اجرایی مربوطه از مسیر اجرای آن خارج شده است. در سایت وزارت کار به آدرسی ذیل کماکان تولید نان در فهرست مشاغل خانگی قرار دارد: لذا خواهشمند است با عنایت به موارد اشاره شده دستور بررسی و رسیدگی لازم را صادر فرمایید. به منظور شفاف‌سازی مجدد، تاکید دارم اصل خواسته اینجانب ابطال نامه 675/88583 می‌باشد . لذا مراتب جهت استحضار هیات عمومی ایفاد می‌گردد. " متن مقرره‌های مورد اعتراض به شرح زیر است: " معاون غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی سراسر کشور سلام علیکم. موضوع: نحوه اجرا دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته‌بندی (کارگاهی) احتراما پیرو ابلاغ دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته‌بندی به شماره 675/193344 1395/12/24 و با عنایت به جلسه کمیته مشاورین استانی مورخ 1396/5/24 دستورالعمل مذکور تجمیع و جایگزین دستورالعمل‌های مشاغل خانگی و شناسه نظارت کارگاهی می‌باشد و معاونین غذا و دارو و کمیته فنی دانشگاه می‌بایست راسا با گزارش بررسی کارشناسی و متناسب با سلامت کالا مطابق با دستورالعمل مذکور اقدام نمایند. " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره 661/70055/د 1398/7/8 توضیح داده است که: " بازگشت به کلاسه پرونده 9703272 آن هیات موضوع دادخواست آقای علیرضا یوسفی مبنی بر درخواست ابطال نامه شماره 675/88583 1396/7/17 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی بدین‌وسیله مطالب زیر در مقام دفاع جهت ارائه به مرجع رسیدگی و در خواست رد شکایت تقدیم می‌گردد: الف) ایرادات شکلی: 1 همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید موضوع شکایت شاکی حاوی هیچ‌گونه دستور خاصی نیست و صرفا از معاونین غذا و دارو دانشگاه‌های علوم پزشکی کشور خواسته شده است تا مطابق با دستورالعمل قانونی مربوطه رفتار نمایند و ابطال آن به معنی عدم الزام معاونین مذکور به تبعیت از دستورالعمل قانونی صادره است که قطعا فاقد وجاهت می‌باشد. 2 در نامه موضوع شکایت صدرالذکر به نامه دیگری تحت شماره 675/193344 1395/12/24 اشاره شده است که طی آن دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته‌بندی با شماره بازنگری 06 1395/11/24 جهت اجرا ابلاغ گردیده است ملاحظه می‌فرمایید که نامه موضوع شکایت شاکی حتی حاوی ابلاغ دستورالعمل خاصی نیست و بنابراین تقاضای ابطال آن فاقد معنای خاصی است. 3 با چشم‌پوشی از ایرادات فوق و با فرض اینکه منظور شاکی ابطال دستورالعمل ابلاغی طی نامه دیگری تحت شماره 193344 1395/12/24 می‌باشد، باز هم شکایت شاکی قابلیت استماع و رسیدگی ندارد. چرا که در این صورت نامبرده می‌بایست به صورت صریح و روشن، مواد، تبصره‌ها و بندهایی از دستورالعمل را که در تعارض با قوانین می‌داند با تصریح به شماره ماده و تبصره و بند قانون را اعلام می‌نمود تا هم امکان پاسخ‌گویی و دفاع برای طرف شکایت فراهم شود و هم هیات با تطبیق مواد و تبصره‌ها و بندهای مورد شکایت با مواد و تبصره‌های قانونی تطابق یا تعارض آن دو را احراز و رای مقتضی و مناسب صادر نماید. بنابراین ملاحظه می‌فرمایید که شکایت شاکی با وصف فعلی قابلیت استماع و رسیدگی ندارد. ب ایرادات ماهوی: به استحضار می‌رساند بر اساس قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی و مطابق ردیف 9 ماده 3 قانون مذکور، وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی یکی از اعضای ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی می‌باشد و مطابق ماده6 همان قانون مقرر گردیده است: «کلیه دستگاه‌های عضو ستاد موظفند راهکارهای حمایتی، نظارتی و تسهیل‌کننده ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جهت تصویب به ستاد ارائه نمایند.» بنابراین ملاحظه می‌فرمایید که اولا: تهیه دستورالعمل مذکور در حدود اختیارات وزارت بهداشت به عنوان دستگاه عضو ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی بوده و در اجرای تکلیف مندرج در ماده 6 صدرالذکر به انجام رسیده است و دلیل موجهی بر ابطال آن وجود ندارد. ثانیا: مرجع تصویب دستورالعمل یاد شده ستاد ساماندهی وحمایت موضوع ماده 3 قانون یاد شده متشکل از 20 عضو، شامل وزرای 9 وزارتخانه و 11 عضو دیگر می‌باشد که شخصیت حقوقی مستقلی دارد و وزارت بهداشت به عنوان یکی از اعضای ستاد، صرفا مسئولیت تهیه و پیشنهاد دستورالعمل را داشته است، بنابراین شکایت از دستورالعمل صادره می‌بایست به طرفیت مرجع تصویب‌کننده (ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی) مطرح می‌گردید و با وصف فعلی قابلیت رسیدگی ندارد. لذا تقاضا دارد با لحاظ دفاعیات مطروحه و پس از بررسی و احراز ایردات مشروحه فوق، رای در رد شکایت شاکی صادر فرمایید. " همچنین معاون وزیر و رئیس سازمان غذا و دارو نیز در پاسخ به شکایت مذکور به‌موجب لایحه شماره 655/32809 1399/4/9 توضیح داده است که: " بازگشت به نامه شماره 9703272 1399/3/18 و نتیجه حاصل از جلسه با موضوع ابطال نامه شماره 675/88583 1396/7/17 مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی بدین‌وسیله معروض می‌دارد: 1 نامه مذکور صرفا یک نامه اطلاع‌رسانی می‌باشد و بیان نموده است که دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته‌بندی (که قبلا ابلاغ شده است) نتیجه تجمیع دو دستورالعمل جداگانه یعنی دستورالعمل مشاغل خانگی و دستورالعمل شناسه نظارت کارگاهی می‌باشد (که پیش از آن به‌طور جداگانه ابلاغ شده است) به عبارت دیگر نامه مذکور یک اطلاع‌رسانی به معاونین غذا و دارو می‌باشد و خود محتوا یا ابلاغ اجرایی ندارد تاکید آن که با تجمیع دو دستورالعمل، محتوای دستورالعمل‌ها تغییر نیافته و صرفا در قالب یک بسته ابلاغ شده است. 2 دستورالعمل مذکور (تجمیع شده) در اختیار دبیرخانه ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی قرار گرفته است که با طی فرایندهای آن دبیرخانه در سامانه دبیرخانه ستاد بارگذاری و منتشر شده است. 3 مطابق با دستورالعمل مذکور هم اینک مجوزهای مربوط به مشاغل خانگی صادر می‌گردد. 4 برابر قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی، دستورالعمل‌ها باید توسط دستگاه اجرایی مسئول تهیه و پس از تصویب در ستاد از سوی دبیرخانه منتشر گردد. با توجه به انتشار دستورالعمل از طریق سامانه دبیرخانه ستاد، چنانچه شکواییه ایی مطرح باشد می‌بایست از مرجع تصویب و منتشر‌کننده (ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی) صورت پذیرد. لذا با عنایت به مطالب فوق تقاضای رد شکایت شاکی را از آن مرجع دارد. یادآوری آن که ابطال نامه مذکور صرفا ابطال تجمیع صورت گرفته تلقی خواهد شد. اما چنانچه دستورالعمل ابطال شود به دلیل آن که مرجع تصویب و انتشار ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی می‌باشد و احتمال ابلاغ ابطال برای وزارت بهداشت صادر می‌گردد. این امر منتج به سردرگمی شده و عملا به دلیل خلاء به وجود آمده ارباب رجوع متحمل زیان از محل این سردرگمی خواهند شد. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/9/18 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی با عنایت به اینکه به موجب مقررات ماده 6 قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب سال 1389، کلیه دستگاه‌های عضو ستاد موظفند راهکارهای حمایتی، نظارتی و تسهیل‌کننده، ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جهت تصویب به ستاد ارائه نمایند و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بر خلاف مقررات فوق راسا به موجب مقرره مورد شکایت اقدام به تسری دستورالعمل واحدهای کوچک تولید و بسته‌بندی به مشاغل خانگی کرده و به عبارت دیگر صدور دستورالعمل نظارتی برای مشاغل خانگی صادر کرده است، بنابراین مقرره موضوع شکایت خارج از حدود اختیارات وضع شده و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی