رای شماره 2614367 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع رد شکایت ابطال ماده 2 (تحت عنوان قدرالسهم سرانه خدمات حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری کمتر از 500 مترمربع( و ماده 13 ) تحت عنوان عوارض تغییر کاربری) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1400 و 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه

شماره0300640 - 1404/10/23 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390002614367مورخ 1404/10/9 مبنی بر: «الف. ماده 2 تعرفه عوارض محلی سال‌های 1400 و 1401 مصوب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه تحت عنوان قدرالسهم سرانه خدمات حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوز شهرداری از حیث تسری مقررات تفکیک یا افراز اراضی به اراضی کمتر از 500 مترمربع خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و از تاریخ تصویب ابطال شد ب. ماده 13 از تعرفه عوارض محلی سال‌های 1400 و 1401 مصوب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه تحت عنوان عوارض تغییر کاربری از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه : 1404/10/9 شماره دادنامه : 140431390002614367 شماره پرونده : 0300640 مرجع رسیدگی : هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت : شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه موضوع شکایت و خواسته : ابطال ماده 2 (تحت عنوان قدرالسهم سرانه خدمات حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری کمتر از 500 مترمربع( و ماده 13 )تحت عنوان عوارض تغییر کاربری) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1400 و 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه گردش کار : معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه‌ای به شماره 481190 مورخ 1402/12/22 اعلام کرده است که: "ماده 13 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال‌های 1400 و 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه موضوع اخذ عوارض تغییر کاربری و ماده 2 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال‌های 1400 و 1401 موضوع اخذ عوارض تفکیک از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌شود: الف قوانین و مقرّرات راجع به اخذ عوارض تغییر کاربری 1 براساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوّب 1351/12/22، «بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان یا فرمانداری کل به‌وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار یا فرماندارکل و به عضویت رئیس انجمن شهرستان و شهردار و نمایندگان وزارت فرهنگ و هنر و آبادانی و مسکن و نماینده مشاور تهیه‌کننده طرح انجام می‌شود. آن قسمت از نقشه‌های تفصیلی که به تصویب انجمن شهر برسد برای شهرداری لازم الاجرا خواهد بود. تغییرات نقشه‌های تفصیلی اگر در اساس طرح جامع شهری موثر باشد باید به تایید شورای عالی شهرسازی برسد. 2 طبق ماده 6 قانون مذکور، «در شهرهایی که دارای نقشه جامع می‌باشند ثبت کل مکلّف است در مورد هر تفکیک طبق نقشه‌ای که شهرداری براساس ضوابط طرح جامع تفصیلی یا هادی تایید کرده باشد اقدام به تفکیک نماید و در مورد افراز دادگاه‌ها مکلّفند طبق نقشه تفکیکی شهرداری اقدام نمایند. هرگاه ظرف مدّت چهار ماه نقشه تفکیکی از طرف شهرداری حسب مورد به ثبت یا دادگاه ارسال نشود ثبت یا دادگاه نسبت به تفکیک یا افراز راسا اقدام خواهد نمود.» 3 مضافا، طبق آرای شماره 98099709058112472 مورخ 1398/8/28، 9410090905800350 مورخ 1394/3/25، 9410090905800783 مورخ 1394/6/24، 9610090905800564 مورخ 1396/6/14 و 9610090905801030 مورخ 1396/10/12 صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، هرچند طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با درنظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیت‌های شورای اسلامی شهر محسوب شده است و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقرّرات مربوطه تجویز شده است. لیکن در بند 4 ماده 22 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال 1380 با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرّر گردیده است: «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداری توسط سرمایه‌گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد.» همچنین در بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1389/10/25 وضع عوارض برارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری مجاز شمرده است. لیکن تعیین عوارض تغییر کاربری درمواردی که تغییر کاربری در مرجعی غیر از شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی انجام شده است، مغایر قانون و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر است. لذا با توجه به این که تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی نمی‌باشد به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص وضع قاعده نماید. بنابراین، وضع عوارض تغییر کاربری بدون مجوّز کمیسیون ماده 5 شهرسازی و معماری، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است. نتایج بررسی برخی از پرونده‌ها در این بخش، حاکی از آن است؛ شهرداری برخلاف ضوابط برشمرده بدون اخذ مجوّز کمیسیون ماده 5 شهرسازی و معماری، اقدام به تغییر کاربری و دریافت عوارض آن براساس ماده 13 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی درسال‌های 1400 و 1401 در زمان صدور پروانه‌های ساختمانی نموده است. ب اخذ عوارض تفکیک 4 طبق ماده 101 قانون شهرداری مصوّب سال 1390/2/13، ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه‌ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها، از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلا به تایید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می‌نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تایید و کتبا به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرّر و عدم تعیین تکلیف از سوی شهرداری مالک می‌تواند خود تقاضای تفکیک یا افراز را به دادگاه تسلیم نماید. دادگاه با رعایت حداکثر نصاب‌های مقرّر در خصوص معابر، شوارع و سرانه‌های عمومی با اخذ نظر کمیسیون ماده 5، به موضوع رسیدگی و اتّخاذ تصمیم می‌نماید. کمیسیون ماده 5 حداکثر ظرف دو ماه باید به دادگاه مذکور پاسخ دهد.در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصیلی در چهارچوب سایر ضوابط و مقرّرات، به موضوع رسیدگی و رای مقتضی صادر می‌نماید. وفق تبصره 3 ماده فوق الذکر، شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید. 5 طبق آراء شماره 735 9610090905800732 مورخ 1396/8/2 و 9809970905813070 مورخ 1398/11/1 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، دریافت عوارض ناشی از تفکیک اراضی کمتر از 500 مترمربع به لحاظ مغایرت با تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری‌ها مصوّب سال 1390 خلاف قانون است. ارزیابی‌های صورت گرفته نشان می‌دهد شهرداری برخلاف ضوابط فوق اقدام به اخذ عوارض تفکیک براساس ماده 2 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی درسال‌های 1400 و 1401 نموده است. ج استنتاج، اظهارنظر و پیشنهاد 6 با عنایت به مفاد بند (الف) گزارش، طبق آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، تعیین عوارض تغییر کاربری در مواردی که تغییر کاربری در مرجعی غیر از شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی انجام شده است، مغایر قانون و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر است. نتایج بررسی برخی از پرونده‌ها در این بخش، حاکی از آن است شهرداری برخلاف ضوابط برشمرده بدون اخذ مجوّز کمیسیون ماده 5 شهرسازی و معماری، اقدام به تغییر کاربری و دریافت عوارض آن براساس ماده 13 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال‌های 1400 و 1401 در زمان صدور پروانه‌های ساختمانی نموده است. 7 با عنایت به مفاد بند (ب) گزارش، طبق آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، دریافت عوارض ناشی از تفکیک اراضی کمتر از 500 مترمربع به لحاظ مغایرت با تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوّب سال 1390 خلاف قانون است. ارزیابی‌های صورت گرفته نشان می‌دهد؛ شهرداری برخلاف ضوابط فوق اقدام به اخذ عوارض تفکیک براساس ماده 2 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال‌های 1400 و 1401 نموده است. بنا به مراتب، دراجرای تبصره 2 بند (د) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ابطال مواد 2 و 13 از دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال‌های 1400 و 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه از تاریخ تصویب مورد تقاضا است." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "تعرفه عوارض، بهای خدمات سال 1400 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه ماده2 قدرالسهم سرانه خدمات عمومی حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری کمتر از 500 مترمربع قدرالسهم تفکیک در اصطلاح حقوق ثبت عبارت است از تجزیه کردن مال غیر منقول به قطعات کوچک تر. عوارض ارزش افزوده حاصل از قدرالسهم تفکیک و افراز عرصه زیر 500 مترمربع برای قطعات مسکونی و تجاری: قطعات مسکونی: T=1P*S =P ارزش معاملاتی قطعات تجاری: T=2P*S =S مساحت زمین بند (1): اشخاصی که با توجه به قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوّب 1390/1/28 زمین‌های بالای 500 مترمربع را تفکیک نموده‌اند، مشمول پرداخت نخواهند بود. افراز عبارت است از جدا کردن سهم مشاع شریک با شرکاء، به عبارت دیگر تقسیم مال غیرمنقول مشاع بین شرکا به نسبت سهم آنان یا تقسیم مال منقول و یا غیر منقول، خواه به تراضی باشد یا به حکم دادگاه. ماده13 عوارض تغییر کاربری برابر نامه [شماره] 96/80/42/1797 مورخ 1396/9/22 استانداری گیلان، هزینه‌های بررسی تغییرات طرح تفصیلی و ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک و اراضی (زمین و ساختمان) عوارضی به شرح ذیل بر آن‌ها مترتّب می‌شود: کاربری فعلی: فضای سبز آموزشی، ورزشی، پارکینگ و مذهبی و ... صنعتی، اداری، انباری و فرهنگی و درمانی تجهیزات و تاسیسات شهری خدمات اتومبیل و ... مسکونی پارکینگ تجاری تجاری مسکونی تجاری متمرکز کاربری مورد تقاضا: فضای سبز ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... . آموزشی، ورزشی، مذهبی و درمانی و ... 75% ...... ...... ...... ...... ...... ...... . صنعتی، اداری، انباری، فرهنگی و درمانی و تجهیزات و تاسیسات شهری، خدمات اتومبیل و پارکینگ و ... 4 1/5 ...... ...... ...... ...... ...... . مسکونی 4/5 1/75 2 ...... ...... ...... ...... . پارکینگ تجاری 5/25 3 3/25 3 ...... ...... ...... . تجاری مسکونی 6/5 4 4/25 – 5 – 1/5 ...... . تجاری متمرکز 7/5 – 5 5/25 6 – 3 – 2 .... ..... . (در صورتی که پرونده منجر به صدور رای کمیسیون ماده صد گردد با حفظ کاربری عرصه، تغییر کاربری اخذ نخواهد شد.) تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه ماده2 عوارض قدرالسهم سرانه خدمات عمومی حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری کمتر از 500 مترمربع قبل از سال 1390. قدرالسهم تفکیک در اصطلاح حقوق ثبت، عبارت است از تجزیه کردن مال غیر منقول به قطعات کوچک تر. عوارض ارزش افزوده حاصل از قدر سهم تفکیک و افراز جهت تامین سرانه‌ها عرصه زیر 500 مترمربع برای قطعات مسکونی و تجاری سایر کاربری‌ها (صنعتی، ورزشی آموزشی و غیره): قطعات مسکونی: T=2P*S =P ارزش معاملاتی قطعات تجاری: T=3P*S =S مساحت زمین سایر کاربری‌ها (صنعتی، ورزشی، آموزشی و غیره): T=1/5P*S بند (1): اشخاصی که با توجه به قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوّب 1390/1/28 زمین‌های بالای 500 مترمربع را تفکیک نموده‌اند، مشمول پرداخت نخواهند بود. افراز عبارت است از جدا کردن سهم مشاع شریک با شرکاء، به عبارت دیگر تقسیم مال غیر منقول مشاع بین شرکاء به نسبت سهم آنان یا تقسیم مال منقول و یا غیر منقول خواه به تراضی باشد یا به حکم دادگاه. تقسیم: اعم است از تفکیک و افراز و غیر آن مثل ترکه متوفی که بین ورثه تقسیم می‌شود و می‌تواند شامل هرگونه اموال (منقول و غیر منقول) باشد. تفکیک اراضی به دو شکل صورت می‌گیرد: 1 اراضی که با رعایت قوانین، حد نصاب‌های تفکیک و ضوابط و مقرّرات آخرین طرح جامع و تفصیلی مصوّب در محدوده شهرها به قطعات کوچک تر تقسیم شده باشند. 2 قدرالسهم سرانه خدمات عمومی حاصل از عوارض بدون مجوّز شهرداری از سال 90 به بعدا زمین مورد نظر توسط کمسیون ارزیاب معاملات شهرداری تعیین قیمت شده و سپس یک هشتم مبلغ کارشناسی از مبلغ کل زمین دریافت می‌گردد. عبارت است از وصول عوارض روز از اراضی فاقد سند مالکیت و یا اراضی که بدون اعمال ماده 101 تفکیک شده‌اند( ماده 147، 133 و 148) بابت تامین خدمات عمومی و تامین معابر از قدرالسهم تفکیک شده و همچنین اراضی و املاکی که قبل و بعد از سال 1382 و بدون اذن شهرداری تفکیک گردیده و سند صادر شده است. 3 عوارض تفکیک آپارتمان: به واحدهای مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری که طبق شیوه نامه تفکیک آپارتمان‌ها و سایر مقرّرات تفکیک می‌شوند به ازای هر واحد مبلغ 6/000/000 ریال تعلّق می‌گیرد. ماده 13 عوارض تغییر کاربری: برابر رای شماره 1308 [9710090905801308] مورخ 1397/5/9 هیئت عمومی و رای شماره 74 مورخ 1398/3/8 هیئت تخصّصی شوراهای اسلامی هزینه‌های بررسی تغییرات طرح تفصیلی و ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک و اراضی (زمین و ساختمان) عوارضی به شرح ذیل بر آن‌ها مترتّب می‌شود: کاربری فعلی: فضای سبز گردشگری آموزشی، ورزشی، پارکینگ و مذهبی و .... صنعتی، اداری، انباری و فرهنگی و درمانی، تجهیزات و تاسیسات شهری، خدمات اتومبیل و ... مسکونی پارکینگ تجاری تجاری مسکونی تجاری متمرکز کاربری مورد تقاضا: فضای سبز ..... ..... ..... ..... ..... ..... ..... . آموزشی، ورزشی، مذهبی و درمانی و ... 2 ..... ..... ..... ..... ..... ..... . صنعتی، اداری، انباری، فرهنگی و درمانی، تجهیزات و تاسیسات شهری، خدمات اتومبیل و پارکینگ و ... 5 2/5 ..... ..... ..... ..... ..... . مسکونی 5/5 3/5 3 ..... ..... ..... ..... . پارکینگ تجاری 6/25 4 4 4 ..... ..... ..... . تجاری مسکونی 7/5 6/5 5/25 6/5 2/5 ..... ..... . تجاری متمرکز 8/5 7/5 6/25 7 5 4 .... . (در صورتی که پرونده منجر به صدور رای کمیسیون ماده صد گردد با حفظ کاربری عرصه، تغییر کاربری اخذ نخواهد شد.)" علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/9 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی الف. قانون‌گذار براساس ماده 101 قانون شهرداری (اصلاحی مصوّب 1390/1/28) مقرّر کرده است: «ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه‌ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلا به تایید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید تسلیم شهرداری می‌نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تایید و کتبا به مالک ابلاغ شود...» و برمبنای تبصره 3 ماده مذکور مصوّب 1390/1/28: «در اراضی با مساحت بیشتر از 500 مترمربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» با توجه به مراتب فوق، ماده 2 تعرفه عوارض محلی سال‌های 1400 و 1401 شهرداری آستانه اشرفیه که تحت عنوان قدرالسهم سرانه خدمات حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری به تصویب رسیده، از حیث تسرّی مقرّرات تفکیک یا افراز اراضی به اراضی کمتر از 500 مترمربع خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. ب. با توجه به این که هرگونه تغییر و تصویب کاربری درخصوص اراضی واقع در محدوده شهر در صلاحیت کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری بوده و شوراهای اسلامی شهر و شهرداری‌ها فاقد هرگونه اختیار قانونی در تصویب و یا تغییر کاربری هستند، لذا تعیین سهم مشخص از عرصه بابت تغییر کاربری به نفع شهرداری خلاف قانون است و ماده 13 تعرفه عوارض محلی سال‌های 1400 و 1401 شهرداری آستانه اشرفیه که تحت عنوان عوارض تغییر کاربری به تصویب رسیده و متضمن همین حکم است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی