رای شماره 1189316 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت ورزش و جوانان در خصوص تعداد کارشناسان رسمی دادگستری به منظور تعیین قیمت پایه اجاره بها در اماکن ورزشی

مرجع تصویب: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شماره ویژه نامه: 1730 چهارشنبه،3 آبان 1402 سال هفتاد و نه شماره 22891 تاریخ دادنامه: 1402/5/10 شماره دادنامه: 140231390001189316 شماره پرونده: 0200225 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: وزارت ورزش و جوانان موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت ورزش و جوانان گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 412813 مورخ 1401/12/24 اعلام کرده است که : احتراما بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت ورزش و جوانان از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت اقدام شایسته قانونی به حضور اعلام می‌شود؛ به موجب تبصره 4 ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مقرر شده است: «تعیین میزان اجاره و قیمت‌گذاری کلیه اموال منقول و غیرمنقول در واحدهای مشمول این بند با لحاظ نمودن کاربری آن‌ها بر اساس متوسط نظر سه نفر کارشناس رسمی دادگستری صورت می‌گیرد» و به موجب بند (الف) ماده 7 آیین‌نامه اجرایی ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب 1388/6/24 هیات وزیران) مقرر شده است: «میزان اجاره و قیمت‌گذاری ساختمان‌ها در واحدهای مشمول این آیین‌نامه با لحاظ نمودن کاربری آن‌ها بر اساس متوسط نظر سه نفر کارشناس رسمی دادگستری تعیین می‌شود» این در حالی است که : بر اساس بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت ورزش و جوانان، ادارات کل تابعه برای سالن‌های فاقد تاسیسات برخلاف تبصره 4 ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و بند (الف) ماده 7 آیین‌نامه اجرایی، مبنی بر اخذ نظریه سه نفر کارشناس رسمی دادگستری، نسبت به اخذ نظریه یک کارشناس رسمی برای تعیین قیمت پایه اجاره بهاء حکم شده است . بنا به مراتب بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت ورزش و جوانان مغایر تبصره 4 ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و بند (الف) ماده 7 آیین‌نامه اجرایی و خارج از اختیارات قانونی واضع تشخیص و ابطال آن (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) در هیات عمومی دیوان مورد درخواست می‌باشد ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت ورزش و جوانان « در خصوص تعداد کارشناسان رسمی دادگستری به منظور تعیین قیمت پایه اجاره بها در اماکن ورزشی با توجه به استعلام صورت گرفته از اداره کل حقوقی و املاک در این خصوص و جوابیه واصله به شماره 52/16211/د مورخ 1397/10/20 مقرر شد ادارات کل ورزش و جوانان استان‌ها به منظور کاهش هزینه‌ها و تسریع در انجام فرایند اخذ نظریه کارشناسی در قیمت‌گذاری اماکن حسب مورد و با توجه به موضوع مورد اجاره نسبت به اخذ نظریه یک کارشناس رسمی دادگستری و در مورد مجتمع‌ها یا اماکن دارای واحدها، تاسیسات و مستحدثات عدیده ورزشی بنا به تشخیص مدیر کل یا مرجع صالح از هیات سه نفره کارشناس استفاده نماید. ضمنا کارشناس یا کارشناسان می‌بایست از طریق مکاتبه با کانون کارشناسان رسمی دادگستری یا مرکز مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه انتخاب شوند »." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی و املاک وزارت ورزش و جوانان به موجب لایحه شماره 52/2463/ص مورخ 1402/2/27 توضیح داده است که : " به استحضار می‌رساند : به موجب مفاد بند (د) ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، در اجرای بند (ب) ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، دستگاه‌های اجرایی مجازند مراکز و واحدهای خدماتی، اجتماعی و رفاهی موجود یا نیمه تمام خود را به صورت اجاره به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار نمایند . استناد سازمان بازرسی کل کشور در موضوع متنازع فیه، ماده فوق‌الذکر بوده و این در حالی است که بخشنامه معترض‌عنه از اساس متکی به ماده 5 قانون الحاق 2 و آیین‌نامه اجرایی آن ( مصوب هیات وزیران) صادر شده و از آنجا که در مفاد ماده 5 قانون الحاق 2 و آیین‌نامه اجرایی آن، تعرضی به مساله تعداد کارشناس یا کارشناسان نشده است، بنابراین به نظر می‌رسد با اکتفا به قدر متیقن و از آنجا که تعیین قیمت پایه بر اساس نظریه یک کارشناس رسمی دادگستری نیز میسر است لذا بخشنامه مذکور از این لحاظ مغایرت با قوانین و مقررات لازم‌الرعایه ندارد. فارغ از این توضیحات، مفاد بخشنامه راجع به ارزیابی قیمت مجتمع‌ها یا اماکن دارای واحدها و تاسیسات عدیده، ارجاع امر به هیات سه نفره کارشناسی را پیش‌بینی نموده است که از این حیث با نظر سازمان بازرسی کل کشور همگام است. نکته حائز اهمیت اینکه شاکی، در دادخواست تقدیمی خود اعلام ننموده که اجرای بخشنامه مورد شکایت، چه حقی از اشخاص حقیقی و یا حقوقی تضییع نموده یا تظلمی به ایشان وارد کرده که تقاضای ابطال آن را نموده‌اند . شایان ذکر است ماده 88 قانون تنظیم که مستند دعوی سازمان بازرسی کل کشور می‌باشد در سال 1380 مورد تصویب قرار گرفته لیکن ماده 5 قانون الحاق 2 که اساس تنظیم بخشنامه این وزارت می‌باشد در سال 1393 مورد تصویب قرار گرفته و آخرین تصمیم هیات وزیران به ترتیبی است که در این ماده مقرر گردیده و به عنوان قانون موخر مورد ملاک و عمل قرار می‌گیرد . ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه که مبنای صدور مجوز اجاره اماکن دولتی در ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بوده است، در برنامه چهارم تنفیذ و از برنامه‌های پنجم و ششم توسعه حذف شده است . از این رو ابتدای برنامه پنجم توسعه (سال 1390) عملا اجاره اماکن دولتی وفق ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت انجام نمی‌شده و مجوز اجاره اماکن به صورت سالیانه در قوانین بودجه پیش‌بینی یا وفق ماده 43 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت انجام می‌شده است . مضافا اینکه ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 43 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز مقرر داشته «میزان اجاره بهاء با توجه به کاربری آن‌ها و بر اساس قیمت عادله روز به تشخیص کارشناس رسمی دادگستری تعیین خواهد شد .» همانگونه که به استحضار رسید در سال 1393 و با تصویب قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دستگاه‌های اجرایی از جمله وزارت وزارت ورزش و جوانان وفق مفاد این قانون مجاز به اجاره اماکن متعلق به خود به بخش غیردولتی شدند و از سال 1393 عملا اجاره اماکن دولتی به استناد ماده 5 قانون الحاق 2 انجام می‌شود و نه ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت؛ ضمن اینکه در ماده 5 قانون الحاق 2 و آیین‌نامه اجرایی آن، هیچ تکلیفی برای دولت مبنی بر تعیین اجاره بهای پایه اماکن، توسط کارشناس یا کارشناسان رسمی دادگستری پیش‌بینی نشده است . به ترتیبی که گذشت در هیچ یک از قوانین و مقررات مذکور الزامی برای تعیین قیمت معاملات دولتی توسط کارشناسان رسمی دادگستری وجود ندارد مگر اینکه موضوع به صورت خاص در قوانین همچون ماده 43 (یک کارشناس رسمی دادگستری) و ماده 88 (سه کارشناس رسمی دادگستری) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تصریح شده باشد . علی ایحال با عنایت به مراتب معنونه فوق و با توجه به نسخ ضمنی موضوع اجاره ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و اجاره اماکن دولتی از سال 1393 به استناد ماده 5 قانون الحاق 2 و عدم الزام دستگاه‌های اجرایی در این قانون به اخذ نظر کارشناس یا کارشناسان رسمی دادگستری در تعیین اجاره بهای اماکن لذا بدیهی است که بند یک بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاونت توسعه مدیریت و منابع این وزارت، نه تنها مغایر با قوانین و مقررات نبوده بلکه با ایجاد تکلیف برای واحدهای ورزشی استان خود در کسب نظر کارشناس یا کارشناسان رسمی دادگستری، صرفا ابزاری برای نظارت بر عملکرد ادارات کل استانی ایجاد نموده که در برگیرنده صرفه و صلاح دولت می‌باشد و با توجه به قوانین و مستندات پیش‌گفته تقاضای ابطال بند یک بخشنامه معترض‌عنه، فاقد وجاهت قانونی و محکوم به رد می‌باشد ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/5/10 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی اولا براساس بند (د) ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 مقرر گردیده بود: «در اجرای بند (ب) ماده (64) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران دستگاه‌های مشمول این ماده مجازند مراکز و واحدهای خدماتی، اجتماعی و رفاهی موجود و یا نیمه تمام خود را به صورت اجاره به اشخاص حقیقی و حقوقی موضوع بند (الف) واگذار نمایند» و به موجب تبصره 4 همین بند: «تعیین میزان اجاره و قیمت‌گذاری کلّیه اموال منقول و غیرمنقول در واحدهای مشمول این بند با لحاظ نمودن کاربری آن‌ها براساس متوسط نظر سه نفر کارشناس رسمی دادگستری صورت می‌گیرد» و لذا براساس این تبصره میزان اجاره و قیمت‌گذاری اموال منقول و غیرمنقول صرفا براساس متوسط نظر سه نفر کارشناس رسمی دادگستری تعیین می‌شود و مزایده‌ای در این خصوص برگزار نمی‌گردد. ثانیا براساس ماده 5 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 مقرر شده است: «به دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری اجازه داده می‌شود واحدهای خدماتی و رفاهی و مجتمع‌های فرهنگی، هنری و مازاد ورزشی را از طریق برگزاری مزایده به اشخاص صاحب صلاحیت بخش‌های خصوصی، تعاونی، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با اولویت بخش تعاونی در شرایط برابر و در اماکن ورزشی در شرایط مساوی با اولویت فدراسیون‌های ورزشی، رده‌های مقاومت بسیج و هیات‌های ورزشی استانی و شهرستانی به صورت اجاره واگذار نماید. نظارت بر کاربری و استانداردهای بهره‌برداری و خدمات‌رسانی این موسسات و همچنین رعایت حقوق مصرف‌کننده به عنوان بخشی از قرارداد فی مابین برعهده دستگاه اجرایی مربوط است...» و لذا براساس این ماده قیمت اجاره واحدهای خدماتی و رفاهی و مجتمع‌های فرهنگی، هنری و مازاد ورزشی متعلّق به دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری از طریق برگزاری مزایده و پیشنهاد بالاترین قیمت صورت می‌گیرد. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه بخشنامه معترض‌عنه مستند به ماده 5 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 صادر شده و براساس ماده فوق برخلاف تبصره 4 بند (د) ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 قیمت اجاره واحدهای خدماتی و رفاهی و مجتمع‌های فرهنگی، هنری و مازاد ورزشی متعلّق به دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری از طریق برگزاری مزایده و پیشنهاد بالاترین قیمت تعیین می‌گردد و نه صرف متوسط نظر سه نفر کارشناس رسمی دادگستری و در این حالت برای تعیین قیمت پایه جهت برگزاری مزایده ضرورتی به اخذ نظر سه کارشناس وجود ندارد و قیمت نهایی و ملاک اجاره اموال دولتی براساس پیشنهادات ارائه شده در مزایده تعیین می‌گردد و در ماده 5 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 نیز قانون‌گذار حکم خاصی را درخصوص تعداد کارشناسان تعیین‌کننده قیمت اجاره مورد تصویب قرار نداده و با این وصف حکم تبصره 4 بند (د) ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 به موجب ماده 5 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 در موارد مغایرت نسخ شده است، لذا بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت ورزش و جوانان در راستای رعایت صرفه و صلاح دولت و کاهش هزینه‌های آن بابت انجام امور کارشناسی و مستند به ماده 5 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 که قانون حاکم بر امر اجاره واحدهای خدماتی و رفاهی و مجتمع‌های فرهنگی، هنری و مازاد ورزشی متعلّق به دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری است، صادر شده و خارج از حدود صلاحیت‌های مرجع صادرکننده آن نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری