رای شماره 349 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده (6) از تعرفه عوارض تبدیل انواع کاربریها در مصوبه شورای اسلامی سرخه

شماره ه/95/1395 – 23/3/1397 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس محترم هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 349 مورخ 1/3/1397 با موضوع:«ابطال ماده (6) از تعرفه عوارض تبدیل انواع کاربری‌ها در مصوبه شورای اسلامی سرخه» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه: 1397/3/1 شماره دادنامه: 349 کلاسه پرونده: 1395/95 مرجع رسیدگی: هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری. شاکی: آقای مصطفی نورالدین موضوع شکایت و خواسته: ابطال «ماده 6 تعرفه خدمات تبدیل انواع کاربریها به مسکونی در محدوده خدمات شهری با رعایت ضوابط و مقررات لازم» از مصوبه تعرفه بهای خدمات، هزینه‌ها، نرخ ماشین‌آلات و مستغلات سال 1395 شهرداری سرخه مصوب شورای اسلامی شهر سرخه گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که: «با عرض سلام: احتراما همان‌طور که مستحضرید برابر آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 4 1392/2/2، 247 1391/5/2، 717 1391/11/1، 350 1394/3/25، 699 الی 704 1391/50/16، 354 الی 358 1380/11/14 و... مصوبات شورای اسلامی شهرهایی که اقدام به وضع عوارض بابت تغییر کاربری یا مازاد تراکم نموده‌اند ابطال شده است این در حالی است که بر اساس مواد 6 و 26 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شهرداری سرخه به شرح ذیل اقدام به اخذ عوارض می‌نماید. ماده6 تعرفه خدمات تبدیل انواع کاربریها... به شرح مستندات پیوست. بند1) تبدیل کاربری زیرزمین از انباری به مسکونی داخل... به شرح مستندات پیوست. بند2) تبدیل کاربری زیرزمین از انباری مسکونی خارج... به شرح مستندات پیوست. بند3) تبدیل کاربری مازاد بر تراکم پارکینگ از پیلوت به مسکونی... به شرح مستندات پیوست. بندهای 4 الی 8 به شرح مستندات پیوست. ماده 26: تعرفه عوارض مازاد بر تراکم مجاز... به شرح مستندات پیوست نظر به اینکه افزایش تراکم و سطح اشغال برای هر ملک موجب افزایش قیمت عرصه ملک خواهد شد لذا مصوب گردید بابت هر مترمربع تراکم مازاد و سطح اشغال بر ضوابط طرح هادی 25 برابر ارزش معاملاتی محل ملک دریافت گردد. تبصره 1 و 2 ماده 26 نیز به شرح مستندات پیوست. با عنایت به استدلال مصرح در آراء یاد شده و برخی از دلایل دیگر به شرح ذیل ابطال مواد 6 و 26 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شهرداری سرخه با موضوع تبدیل کاربری و عوارض مازاد بر تراکم مورد تقاضا است. رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع دادنامه 354 الی 358 1380/7/14 اشعار داشته که «نظر به اینکه وضع قاعده آمره در باب اخذ هرگونه وجه از جمله عوارض شهرداری و جرایم تخلفات ساختمانی به قوه مقننه اختصاص دارد و قانون‌گذار در زمینه مرجع تعیین عوارض مذکور و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آن‌ها تعیین تکلیف کرده است، بنابراین مفاد بخشنامه شماره 80/79013831 1379/2/25 که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد خارج از حدود اختیارات قانونی معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران تشخیص داده می‌شود و بخشنامه مزبور مستندا به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.» رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع دادنامه شماره 350 1394/3/25 و 717 1391/10/11 اشعار می‌دارد: «مطابق بند 3 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال 1353، طرح تفصیلی عبارتست از طرحی که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر و نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آن‌ها تعیین می‌شود و بر اساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351، بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از طرفی وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش‌بینی نشده است. با توجه به مراتب شورای اسلامی شهر که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص وضع قاعده نماید، بنابراین بندهای.. برای تغییر کاربری مبادرت به وضع عوارض کرده است خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مرجع تشخیص داده می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. سایر ادله: 1) ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است به صراحت تبصره‌های 1، 2، 3 و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره 1 آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می‌باشد. 2) به استناد ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانون‌گذار موکول شده است، بنابراین اخذ تغییر کاربری یا مازاد تراکم از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر سرخه خارج است و این امر در صلاحیت قانون‌گذار است. 3) الزام افراد به فعل باید منبعث از قانون باشد و مصوبه شورای شهر سرخه در خصوص عوارض تبدیل کاربری و مازاد تراکم موضوع مواد 6 و 26 تعرفه عوارض محلی سال 1395 قانونی نیست و حتی منبعث از قانون نیز نمی‌باشد. با عنایت به ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و استدلالهای مصرح آراء ذکر شده و سایر ادله بیان شده ابطال تعرفه عوارض تغییر کاربری و مازاد تراکم موضوع مواد 6 و 26 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شهرداری سرخه مورد تقاضا است.» آقای مصطفی نورالدین به موجب لایحه‌ای که به شماره 1636 1396/8/17 ثبت دفتر اداره کل امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که: «ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم با احترام پیرو دادخواست تقدیمی به شماره پرونده 9509980905800901 (کلاسه پرونده 1395/95) درخواست ابطال مصوبه موضوع دادخواست از تاریخ تصویب به استناد ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.» متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است: «ماده 6 تعرفه خدمات تبدیل انواع کاربریها به مسکونی در محدوده خدمات شهری با رعایت ضوابط و مقررات لازم. بند1) تبدیل کاربری زیرزمین از تجاری به مسکونی داخل درصد هر مترمربع 40/000 ریال (چهل هزار ریال) بند2) تبدیل کاربری زیرزمین از انباری به مسکونی خارج درصد هر مترمربع 80/000 ریال (هشتاد هزار ریال) بند3) تبدیل کاربری مازاد بر نیاز پارکینگ از پیلوت به مسکونی داخل درصد هر مترمربع 55/000 ریال (پنجاه و پنج هزار ریال) بند4) تبدیل کاربری مازاد بر نیاز پارکینگ از پیلوت به مسکونی خارج درصد هر مترمربع 90/000 ریال (نود هزار ریال) بند5) بابت تعیین کاربری در صورتی که در سند مالکیت قید نشده باشد به مسکونی 5% مساحت زمین به قیمت روز و با نظریه کارشناسی بند6) بابت تبدیل کاربری مسکونی به تجاری برای هر مترمربع 1/5 برابر قیمت تراکم منطقه و تغییرکاربری سایر کاربریها 1 برابر تراکم منطقه. تبصره1: املاکی که در طرح جامع یا‌هادی مصوب دارای کاربری تجاری می‌باشند نیز خواهد شد. تبصره2: املاکی که دارای پروانه ساختمانی بوده و جهت نوسازی اقدام می‌نمایند مستثنی می‌باشند. تبصره3: بابت تبدیل یک باب مغازه تجاری به چند باب در صورت تایید کمیسیون ماده 5 و در زمان صدور پروانه ساختمانی به شرح ذیل: الف تبدیل یک باب به چند باب تا 24 مترمربع برای هر مغازه تجاری و برای هر مترمربع 70 برابر قیمت منطقه‌ای. ب) تبدیل یک باب به چند باب از 25 مترمربع تا 50 مترمربع برای هر مغازه تجاری و برای هر مترمربع 60 برابر قیمت منطقه‌ای. ج) تبدیل یک باب به چند باب بیش از 50 مترمربع برای هر مغازه تجاری و برای هر مترمربع 50 برابر قیمت منطقه‌ای د) حداقل کل مبلغ برای هر مغازه 24/000/000 ریال (بیست و چهار میلیون ریال) و حداکثر آن مبلغ 96/000/000 ریال (نود و شش میلیون ریال) تبصره4: محاسبه مبلغ عوارض به صورت فرمول زیر محاسبه می‌گردد: (A 1 )×B 1 ×P×S N A = تعداد واحد B = ضریب قیمت منطقه‌ای P = قیمت منطقه‌ای S = مساحت N = مبلغ کل تبصره5: مبالغ به دست آمده در تبصره‌های فوق شامل کسری پارکینگ نیز می‌باشد. تبصره6: مبالغ به دست آمده از تبصره 4 برای تفکیک واحدهای تجاری طبقه همکف می‌باشد. مبلغ عوارض برای طبقه اول 35 درصد N و برای طبقه دوم بالا 15 درصد N منظور می‌گردد و همچنین زیرزمین 20 درصد N منظور می‌گردد. بند 7) تبدیل واحدها از مسکونی که توسط ادارات خریداری شده و به مکان اداری تبدیل می‌گردد برابر هر مترمربع قیمت تراکم منطقه محاسبه و دریافت می‌گردد. بند8) تعیین کاربری اراضی خارج از محدوده قانونی و داخل حریم شهر 5% مساحت زمین یا ارزش ریال روز تبصره1: تغییر کاربری زمینهایی که در طرح سایر کاربریها به جز فضای سبز قرار دارد پس از اعلام عدم نیاز ارگانهای مربوطه و تصویب کمیسیون طرح‌هادی امکان‌پذیر است.» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر سرخه به موجب لایحه شماره 115 1396/3/7 توضیح داده است که: «مدیریت محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراما عطف به نامه کلاسه پرونده شماره 1395/95 1396/2/25 منضم به دادخواست آقای مصطفی نورالدین به استحضار می‌رساند این شهرداری بر اساس قوانین موجود وظایفی دارد که بر اساس آن مسئولیتهای خود را انجام می‌دهد. اما قسمتی از امورات عمرانی، عملیات ساختمانی اساسا از وظایف شهرداری نبوده و قانون‌گذار راسا تکالیفی را برای اشخاص حقیقی و حقوقی مشخص نموده است من جمله: ساخت و ساز بناهای مسکونی توسط اشخاص، رعایت قوانین رانندگی، نریختن زباله، عدم نصب ناودان در معابر، عدم سد معبر و... که این وظایف ذاتا به عهده اشخاص گذاشته شده که در بسیاری از قوانین قانون‌گذار از واژه مکلف و موظف برای شهروندان در قبال شهرداری استفاده نموده منجمله سطر اول ماده 100 قانون شهرداریها. ماده 100 قانون شهرداریها: مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به‌وسیله مامورین خود اعم از آن که در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری نماید. از طرفی در بسیاری از قوانین نیز قانون‌گذار اجازه انجام فعلی برای شهروندان را مشروط دانسته است من جمله ساخت و ساز با اخذ مجوز از شهرداری، تفکیک با اخذ مجوز از شهرداری (به شرط مجوز شهرداری) با عنایت به مطالب فوق‌الذکر قانون‌گذار تکالیف ساخت و ساز را برای هر یک از شهروندان و شهرداری در قوانین مشخص نموده است. چنان که شاکی اشاره نموده است در آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 1371/3/24 با اصلاحات بعدی قانون‌گذار به صراحت تمام و با شفافیت شرطی برای واگذاری زمین مرقوم داشته است که به تعبیری هیچ زمینی بدون انجام عملیات آماده‌سازی قابل واگذاری و ساخت و ساز نمی‌باشد. در حقیقت در ماده 23 آیین‌نامه فوق‌الذکر اشخاص حقیقی و حقوقی موظف بوده‌اند که آماده‌سازی را انجام دهند و آماده‌سازی از وظایف ذاتی مالکین تلقی گردیده است. به صراحت ماده 23 شرط واگذاری زمین برای مالکین انجام آماده‌سازی بوده است. از طرفی شهرداری هیچ ردیفی برای انجام آماده‌سازی ندارد. آماده‌سازی از نظر عامه فقط تسطیح زمین فرض می‌گردد در صورتی که در بند الف و ب ماده 23 آیین‌نامه فوق‌الذکر برای آماده‌سازی 14 مصداق منظور شده است من جمله تسطیح، خدمات آتش نشانی، فضای سبز و دفع آبهای سطحی و... بدون خدمات فوق هیچ شهروندی نمی‌تواند سکونت راحتی داشته باشد و لازمه هر سکونت و بنا وجود امکانات فوق‌الذکر می‌باشد علیرغم اشاره مالک به ماده 4 قانون مدنی ولی این بحث از مقوله عطف به ماسبق خارج می‌باشد. اگر ادعای مالک را بپذیریم پس کلیه ساخت و سازهای قبلی هنگام آتش سوزی نباید از خدمات آتش نشانی بهره مند گردند و این اصل یعنی زیر سوال رفتن عدالت. هزینه آماده‌سازی دینی است بر عهده مالک که در حال و آینده از خدمات شهرداری استفاده خواهد نمود اگر این چنین نباشد شهرداری باید از حقوق دیگر شهروندان برای مالک معترض (خدمات آتش نشانی، دفع آبهای سطحی) استفاده نماید که این امر نیز مخالف عدالت است. مالک به هر دلیل در زمان تفکیک یا ساخت و ساز حقوق شهرداری (آماده‌سازی به معنای عام بند الف و ب ماده 23) را اگر پرداخت نکرده باشد دلیلی بر عدم پرداخت حقوق شهرداری نخواهد بود در واقع اگر درخواست مالک پذیرفته شود شهرداری باید بند پایه خدمات عطف به ماسبق برای ساخت و سازهای گذشته را نداشته باشد.» در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 335 1396/12/27 ماده 26 تعرفه عوارض مازاد بر تراکم پایه مجاز و مازاد در مکانهای مختلف شهری با رعایت ضوابط و مقررات سال 1395 شهرداری سرخه مصوب شورای اسلامی شهر سرخه را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت شاکی صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است. «رسیدگی به ماده 6 از تعرفه عوارض تغییر کاربری و مازاد بر تراکم از تعرفه محلی در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/3/1 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی با عنایت به آراء سابق هیات عمومی از جمله رای شماره 4 1394/1/14 و با توجه به ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر نبوده و به طریق اولی وضع قاعده و اخذ عوارض در قبال تغییر کاربری نیز خارج از حدود اختیارات شورا است، بنابراین ماده 6 مصوبه مورد اعتراض، متضمن وضع قاعده آمره در خصوص تعرفه عوارض تبدیل انواع کاربری‌ها، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر وضع شده و با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی