رای شماره 537 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بخشنامه شماره 30278 11/7/1394 سازمان شهرداریها و دهیاری‌های کشور به لحاظ خروج از حدود اختیارات مرجع تصویب

شماره ه / 1212 / 94 - 1396/7/1 بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 537 مورخ 1396/6/7 با موضوع : « ابطال بخشنامه شماره 30278 1394/7/11 سازمان شهرداریها و دهیاری‌های کشور به لحاظ خروج از حدود اختیارات مرجع تصویب .» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1396/6/7 شماره دادنامه : 537 کلاسه پرونده : 1212 / 94 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای علی همتی رئیس شورای اسلامی شهر سمنان موضوع شکایت و خواسته : ابطال دستورالعمل اجرایی شماره 30278 1394/7/11 سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور گردش‌کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل اجرایی شماره 30278 1394/7/11 سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « ریاست هیات عمومی دیوان عدالت اداری احتراما، به استحضار می‌رساند به موجب ماده 6 آیین‌نامه نحوه پرداخت حق جلسه و مزایا به اعضای شوراهای اسلامی کشور مصوب 1384/9/2 هیات وزیران و برابر ردیف سوم جدول منضم به ماده مذکور حق جلسه هر ساعت اعضای شورای اسلامی شهر در غیر کلان‌شهرها 1/60 معادل حقوق و مزایای شهردار همان شهر تعیین گردیده است در راستای تعیین حقوق و مزایای شهردار و در جهت محاسبه حق جلسه اعضای شورای شهر در تبصره 7 الحاقی به ماده 1 آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب 1383/9/15 مقرر گردیده افرادی که از وزارتخانه‌ها، موسسات و سازمانهای دولتی یا وابسته به دولت یا موسسات عمومی غیردولتی که تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب سال 1370 به صورت مامور سمت شهردار را تصدی می‌کنند در صورتی که مبلغ حقوق و فوق‌العاده شغل آن‌ها از مجموع حقوق و فوق‌العاده‌هایی که در دستگاه محل خدمت اولیه مستحق دریافت آن بوده‌اند کمتر شود تفاوت این مبلغ را به عنوان تفاوت تطبیق حقوق دریافت خواهند کرد که به موجب تصویب‌نامه شماره 3352 / 28540 / ه 1384/5/10 هیات وزیران در تبصره 7 الحاقی به ماده 1 آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران عبارات « تفاوت تطبیق حقوق » و « تفاوت تطبیق » به عبارت « فوق‌العاده جذب » اصلاح گردیده است . علیرغم آیین‌نامه و مقررات مذکور مدیرکل دفتر نوسازی و تحول اداری و فناوری اطلاعات وزارت کشور طی ابلاغیه شماره 30278 1394/7/11 که تصویر مصدق آن پیوست شکواییه تقدیم گردیده خارج از حیطه وظایف قانونی خود صریحا اعلام نموده که حقوق و مزایای شهرداران تابع آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب سال 1370 هیات وزیران و اصلاحات بعدی آن بوده بنابراین فوق‌العاده جذب موضوع تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی حقوق و مزایای شهرداران در احکام شهرداران درج خواهد گردید اما در محاسبه حق جلسه اعضای شورای اسلامی شهر صرفا ردیفهای مذکور « ردیف 19 حقوق و فوق‌العاده‌ها » احکام حقوق شهرداران ملاک عمل خواهد بود . نظر به عدم صلاحیت مرجع مزبور به اظهارنظر مندرج در ابلاغیه موضوع شکایت و مغایرت آن با قوانین و مقررات مربوطه نوعی تخلف در اجرای قوانین و مقررات به شمار می‌آید که در نتیجه موجب تضییع حقوق اعضای شورای اسلامی شهر را فراهم نموده است . لذا به استناد ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 تقاضای رسیدگی و ابطال دستورالعمل موضوع شکایت مورد استدعاست .» متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است : « برادر ارجمند جناب آقای حسینی مدیرکل محترم دفترهای شهری و شوراهای استانداری سمنان با سلام بازگشت به نامه شماره 50 / 42 / 22919 1394/6/7 در خصوص بند 8 ضوابط مالی بخشنامه بودجه سال 1394 شهرداریهای کشور، به آگاهی می‌رساند همان گونه که در نامه شماره 83121394 / 2 / 30 این سازمان اعلام گردید، منظور از حقوق شهردار در اجرای بند 8 ضوابط مالی بخشنامه بودجه، صرفا مجموع ردیفهای « حقوق مبنا، افزایش سنواتی، تفاوت تطبیق، فوق‌العاده شغل، فوق‌العاده جذب، فوق‌العاده تلاش، فوق‌العاده بدی آب و هوا، فوق‌العاده محرومیت از تسهیلات زندگی و فوق‌العاده ویژه » می‌باشد . لذا فوق‌العاده جذب موضوع تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی حقوق و مزایای شهرداران، در محاسبه حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر منظور نخواهد شد . شایان ذکر است که حقوق و مزایای شهرداران، تابع آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب 1370 هیات وزیران و اصلاحات بعدی آن بوده، بنابراین فوق‌العاده جذب موضوع تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی سال 1383 مذکور در احکام شهرداران درج خواهد گردید . اما در محاسبه حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر، صرفا ردیفهای مذکور ملاک عمل خواهد بود .» در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه منابع و پشتیبانی وزارت کشور به موجب لایحه 14988 1395/4/12 توضیح داده است که : « ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری با سلام احتراما، بازگشت به اخطاریه مورخ 1394/12/17 پرونده 9409980900000676 ( کلاسه 1212 / 94 ) در خصوص دادخواست آقای « علی همتی » به طرفیت وزارت کشور، با موضوع « ابطال نامه شماره 30278 1394/7/11 دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور در خصوص حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر » ، مراتب ذیل را به عنوان لایحه دفاعیه به استحضار می‌رساند : 1 از حیث شکلی ایراد مطروحه آن است که شاکی، ابطال نامه سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور را تقاضا نموده لیکن وزارت کشور را طرف دعوا قرار داده و به لحاظ استقلال شخصیت حقوقی سازمان مزبور، دادخواست تقدیمی در خور رد می‌باشد . 2 همان گونه که مستحضرید، وفق « آیین‌نامه نحوه پرداخت حق‌الجلسه و پرداخت مزایا به اعضای شوراهای اسلامی مصوب 1384/9/2 هیات وزیران » ، حق‌الجلسه متعلقه به اعضای شوراهای اسلامی شهر، معادل 1 / 60 حقوق و مزایای شهردار همان شهر بدون احتساب حق عمران می‌باشد و نیز بر اساس ماده 8 آیین‌نامه مذکور، پرداخت مبالغ موضوع این آیین‌نامه موکول به پیش‌بینی اعتبار لازم و تصویب در بودجه سالانه شورا می‌باشد . 3 حقوق و مزایای شهرداران نیز، بر اساس « آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب 1370 هیات وزیران با اصلاحات بعدی » تعیین می‌گردد . تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه موصوف، اصلاحی 1383 اشعار می‌دارد « افرادی که از وزارتخانه‌ها، موسسات و سازمانهای دولتی یا وابسته به دولت یا موسسات عمومی غیردولتی تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370 به صورت مامور سمت شهردار را تصدی می‌کنند، در صورتی که مبلغ حقوق و فوق‌العاده شغل آن‌ها از مجموع حقوق و فوق‌العاده‌هایی که در دستگاه محل خدمت اولیه مستحق دریافت آن بوده‌اند کمتر شود، تفاوت این دو مبلغ را به عنوان تفاوت تطبیق حقوق دریافت خواهند کرد . هرگونه افزایش بعدی حقوق و فوق‌العاده‌های این مستخدمان تا استهلاک کامل از تفاوت تطبیق یاد شده کسر خواهد شد .» لازم به ذکر است اصطلاح « تفاوت تطبیق حقوق » طی تصویب‌نامه شماره 28540 / ت3252 / ه 1384/5/10 هیات وزیران به عبارت « فوق‌العاده جذب » اصلاح گردیده است . همان‌طور که ملاحظه می‌فرمایید، فوق‌العاده مذکور نیز جزء فوق‌العاده مستمر و ثابت در احکام حقوقی شهردار نبوده و مستهلک می‌گردد . لذا در محاسبه میزان حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر بر مبنای حقوق شهردار منظور نمی‌شود . توضیح اینکه، وضع فوق‌العاده مزبور در راستای ترمیم حقوق و مزایای افرادی است که با دارا بودن شرایط مندرج در تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه یاد شده، در پی تصدی سمت جدیدشان ( شهردار ) با کاهش حقوق و مزایا مواجه می‌گردند و مقنن این امتیاز را برای ایشان و صرفا در اولین قرارداد به کارگیری ایشان در سمت مربوطه، قائل می‌گردد . بر همین مبنا هرگونه افزایش بعدی حقوق و فوق‌العاده‌های این مستخدمان تا استهلاک کامل از تفاوت تطبیق یاد شده کسر خواهد شد . بدین لحاظ ماهیت نامستمر این مزیت نیز، نمی‌تواند پایه تعیین و پرداخت حق‌الجلسه اعضای شورای شهر قرار گیرد . بر این اساس، سازمان شهرداریها و دهیاریها در راستای وظایف حمایتی و نظارتی خود در خصوص شهرداریهای کشور اقدام به صدور بخشنامه شماره 8312 1394/2/30 عنوان استانداریهای سراسر کشور نمود . دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان متبوع به عنوان دفتر تخصصی و ذیربط و ذیصلاح، نیز بر اساس بخشنامه فوق، مکاتبه معترض عنه را خطاب به دفتر امور شهری و شوراهای استانداری سمنان صادر نمود . فی‌الواقع، نامه مورد اعتراض صرفا در جهت تبیین و توضیح بخشنامه ریاست سازمان بوده است و نامه ریاست سازمان نیز بر مبنای قانون و در چارچوب تکالیف قانونی تنظیم گردیده است . 4 مضافا اینکه بر اساس بند 8 ضوابط مالی بخشنامه بودجه سال 1394 شهرداریهای کشور ابلاغی به شهرداریهای کشور منظور از حقوق شهردار در بخشنامه‌های مذکور مجموع ردیفهای « حقوق مبنا، افزایش سنواتی، تفاوت تطبیق، فوق‌العاده شغل، فوق‌العاده جذب، فوق‌العاده تلاش، فوق‌العاده بدی آب و هوا، فوق‌العاده محرومیت از تسهیلات زندگی و فوق‌العاده ویژه » مندرج در حکم کارگزینی شهردار می‌باشد . نامه شماره 8312 1394/2/30 ریاست سازمان متبوع نیز بر اساس همین ضوابط مالی ابلاغی به شهرداریها، تنظیم شده و ابطال نامه معترض عنه، مستلزم طرح شکایت و ابطال ضوابط فوق الاشعار نیز خواهد بود . النهایه مجددا تاکید می‌گردد نامه معترض عنه در راستای رعایت دقیق و اجرای کامل قوانین و مقررات مربوطه و در چارچوب وظایف قانونی، اصدار یافته و مغایرتی با قوانین و مقررات ندارد .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/6/7 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی تصویب مصوبه مورد اعتراض از صلاحیت و حدود اختیارات مرجع تصویب خارج است زیرا طبق بند 9 الحاقی به ماده 78 مکرر 2 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1386/8/27، آیین‌نامه سازمانی، تشکیلاتی و تعداد و نحوه تشکیل جلسات شوراها و امور مالی، دبیرخانه کلیه شوراها و تعداد کارکنان آن‌ها و هزینه‌های مربوط و هرگونه پرداختی به اعضای شوراها به تصویب هیات وزیران محول شده است و چون آیین‌نامه مربوطه تصویب شده و حق‌الزحمه اعضاء شوراها، حقوق شهردار همان شهر منهای حق عمران تعیین شده است، تفسیر اینکه آیا تفاوت تطبیق یا همان فوق‌العاده جذب موضوع مصوبه شماره 52263 / ت30119ه 1383/9/15 به عنوان جزئی از حقوق شهردار، در حق جلسه اعضای شورای اسلامی‌باید لحاظ شود یا خیر، در صلاحیت هیات وزیران است و نه مرجع مقرره مورد اعتراض، بنابراین بخشنامه مورد شکایت به لحاظ خارج بودن از حدود اختیارات مرجع وضع آن مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی