رای شماره 2801 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی

شماره9703218 - 1398/10/25 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 98099709058112801 مورخ 1398/10/3 با موضوع: «ابطال آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه: 1398/10/3 شماره دادنامه: 2801 شماره پرونده: 9703218 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: رئیس شورای اسلامی شهر قشم موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی راخواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «هر چند شوراهای آموزش و پرورش حسب قانون شوراهای آموزش و پرورش مصوب 1372/10/6 و آیین‌نامه اجرایی آن با وظایف و اختیارات و اعضاء مشخص تشکیل شده است. متاسفانه طرف شکایت به موجب آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی‌مابین خود نسبت به تشکیل شورای راهبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد اقدام کرده‌اند، لذا نظر به اینکه آیین‌نامه مورد تقاضای ابطال، مغایر با قانون شوراهای آموزش و پرورش و آیین‌نامه اجرایی آن و اساسا تصویب آن خارج از حدود اختیار مراجع تصویب‌کننده می‌باشد. از آن هیات استدعای صدور حکم بر ابطال آیین‌نامه مورد شکایت را دارم.» متن لایحه تکمیلی شاکی به شماره 6920ش.ش.ق 1397/9/24 به قرار زیر است: «قانون شوراهای آموزش و پرورش در تاریخ 1372/10/6 به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ 1372/10/29 به تایید شورای نگهبان رسیده است که وظایف و اهداف تشکیل و ترکیب اعضای این شوراها در قانون تصریح و تبیین شده است. 1 در ماده 2 قانون مارالذکر مراد قانون‌گذار از شوراهای آموزش و پرورش استان، شهرستان و منطقه به صراحت تبیین و اتفاقا جهت رفع ابهام، قانون‌گذار به صورت واضح و شفاف مراد خود را از منطقه در تبصره ماده مرقوم بیان داشته و ترکیب و نحوه تشکیل شوراهای استان و شهرستان و وظایف و اختیارات آن‌ها را در مواد 3، 4، 5، 6، 7، 8 احصاء و بیان کرده است. 2 ماده 22 قانون مارالذکر مرجع تهیه آیین‌نامه اجرایی قانون را وزارت آموزش و پرورش، وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی و مرجع تصویب آیین‌نامه را هیات وزیران و مدت تهیه آیین‌نامه را ظرف سه ماه تعیین و بنا بر نص ماده مذکور، آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استانها و شهرستانها و مناطق کشور در تاریخ 1376/2/31 تهیه و در تاریخ 1376/3/6 طی تصویب نامه شماره 54358ت17073ه مصوب شده است. 3 علیرغم وجود قانون شوراهای آموزش و پرورش و همچنین آیین‌نامه اجرایی قانون فوق‌الذکر معاون فرهنگی اجتماعی و گردشگری دبیرخانه شورای عالی منطق آزاد تجاری صنعتی و معاون وزیر آموزش و پرورش و رئیس مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتهای مردمی، مبادرت به تدوین آیین نامه‌ای تحت عنوان «آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی» نموده و مع‌الاسف اداره آموزش و پرورش قشم به جای اجرای قانون مصوب مجلس و آیین‌نامه مصوب هیات وزیران در خصوص شوراهای آموزش و پرورش و با بدعت‌گذاری جدید، شورای غیرقانونی راهبردی آموزش و پرورش را تشکیل و با عنوان شورای آموزش و پرورش و اعضایی خارج از نص قانونی تشکیل و علیرغم تذکرات شفاهی، کماکان این روند فراقانونی استمرار دارد و مصوباتی هم در راستای سیاستگذاری در این شورا به تصویب رسیده است. نظر به اینکه اقدامات مراجع فوق‌الذکر در تصویب آیین‌نامه و همچنین مصوبات این شورای راهبردی و حذف اعضای قانونی شورا (فرماندار، رئیس شورا، شهردار) مغایرت جدی با قانون شوراهای آموزش و پرورش مصوب 1372/10/29 و آیین‌نامه اجرایی هیات وزیران مصوب 1375 دارد به نوعی نیز قانونگذاری خارج از حدود اختیارات و مغایر با قوانین و مقررات به دلایل ذیل می‌باشد: 1 تشکیل هر شورایی بایستی به موجب قانون و مصوبه مجلس شورای اسلامی داشته باشد و با عنایت به اینکه مجلس شورای اسلامی شوراهای آموزش و پرورش را به موجب قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش تاسیس نموده و تاسیس جدید یا استثنای عدم اجرای قانون در هر استان یا شهرستان مستلزم مصوبه قانونی است، تاسیس شورای راهبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد به واسطه فقدان مصوبه مجلس شورای اسلامی خارج از اختیارات دبیرخانه مناطق آزاد و وزارت آموزش و پرورش بوده و مغایرت جدی با قوانین و مقررات دارد. 2 فرایند اجرایی تصویب آیین‌نامه در اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعیین گردیده و مرجع تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش هیات وزیران و مرجع تهیه را وزارت آموزش و پرورش و وزارت کشور و سازمان امور اداری استخدامی تعیین نموده و مضافا در قانون مارالذکر هیچ‌گونه استثنایی برای عدم اجرای قانون در هیچ یک از شهرستانهای کشور قائل نگردیده و هیچ‌گونه اختیاری در خصوص تصویب آیین‌نامه‌ها به معاون وزارت آموزش و پرورش و معاون دبیرخانه مناطق آزاد تفویض ننموده و محروم نمودن اهالی شهرستان قشم به بهانه منطقه آزاد بودن و سایر مناطق به همین بهانه تضییع حقوق اساسی و مغایر اصل 19 در برخورداری از حقوق برابر می‌باشد. ضمن اینکه آیین‌نامه نباید مغایر با قانون باشد و این آیین‌نامه سراسر مغایر با قانون بوده و به نوعی خارج از اختیارات مراجع تهیه و تصویب می‌باشد. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی مغایر با قانون شوراهای آموزش و پرورش و آیین‌نامه مصوب هیات وزیران و خارج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده و نقض قانون مصوب می‌باشد ضمن تقاضای ابطال آیین‌نامه فوق تقاضای ابطال مصوبات این شوراها تحت نام شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد به واسطه غیرقانونی بودن آیین‌نامه مورد استدعاست.» متن آیین‌نامه مورد اعتراض به قرار زیر است: «آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی، آیین‌نامه موضوع تبصره 1 ماده 3 تفاهم‌نامه بدین شرح ابلاغ می‌گردد: ماده1 شورای راهبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد با عضویت نمایندگان و کارشناسان دو دستگاه با حضور 1 معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتهای مردمی 2 معاون فرهنگی، اجتماعی و گردشگری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی 3 مدیر امور شوراهای آموزش و پرورش 4 دبیر شورای راهبردی آموزش و پرورش دبیرخانه مناطق آزاد تشکیل می‌گردد: تبصره1 دبیر شورا نسبت به تنظیم دستورجلسات ماهانه و تهیه صورتجلسات اقدام لازم را معمول خواهد داشت. تبصره2 دعوت از سایر معاونان و کارشناسان آموزش و پرورش و دبیرخانه حسب مورد صورت خواهد گرفت. ماده2 وظایف شورای راهبردی عبارتند از: الف نظارت بر حسن اجرای تفاهم‌نامه با روشهای علمی و کارشناسی با قصد تحول آموزش و پرورش مناطق آزاد و دست‌یابی به سند 1404 چشم انداز جمهوری اسلامی ایران. ب سیاستگذاری پشتیبانی و نظارت و ارزشیابی آموزش و پرورش مناطق آزاد به منظور کمک به ارتقای کمی و کیفی مدارس، توسعه و تجهیز مدارس، توانمندسازی معلمان و تقویت انگیزه فرهنگیان، توسعه مشارکت، برون سپاری و خصوصی‌سازی تدریجی، تامین محتوای مطلوب، ماندگاری نیروهای کیفی آموزشی، تربیتی و مدیریتی، هوشمندسازی نرم‌افزاری و سخت افزاری و الگوسازی آموزش و پرورش در مناطق آزاد. ماده3 شورا به تناسب موضوعات و دسته‌بندی آن‌ها دارای کارگروه‌هایی خواهد بود: الف کارگروه مشترک «مالی، عمرانی، تجهیزاتی» و توسعه فضاهای آموزشی پرورشی. ب کارگروه توانمندسازی و انگیزه بخشی سرمایه‌های انسانی. پ کارگروه غنی‌سازی و ارتقا بخشی فعالیتهای کیفی مدارس. ماده4 شرح وظایف هر کارگروه در قالب شیوه نامه‌های مستقل ملحق این آیین‌نامه ابلاغ می‌شود. ماده5 شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد ملهم از قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش مصوب 1372/11/17 مجلس شورای اسلامی و قانون نحوه تهیه و اجرای نظام نامه فرهنگی سازمانهای مناطق آزاد مصوب 1376/2/27 با عضویت افراد به شرح زیر فعالیت می‌نماید: 1 مدیرعامل سازمان منطقه آزاد (رئیس شورا) 2 امام جمعه سازمان منطقه آزاد (شعیه، سنی) 3 مدیرکل آموزش و پرورش استان (نایب رئیس شورا) 4 معاون فرهنگی، اجتماعی و گردشگری سازمان منطقه آزاد. 5 مدیر آموزش و پرورش سازمان منطقه آزاد. 6 مدیر فرهنگی آموزشی سازمان منطقه آزاد. 7 2 نفر مدیر (مدارس پسرانه مدارس دخترانه) به انتخاب مدیران مدارس منطقه آزاد. 8 مدیر مرکز بهداشتی، درمانی یا پزشک معتمد منطقه آزاد. 9 2 نفر از اولیای دانش‌آموزان یا معتمدان منطقه به پیشنهاد انجمن اولیاء و مربیان منطقه آزاد. 10 نماینده وزیر آموزش و پرورش. تبصره1 مناطقی که بیش از یک امام جمعه و یا بیشتر از یک منطقه آموزش و پرورش دارند تا ارسال دستورالعمل خاص پس از یکسان‌سازی نظرات آموزش و پرورش و دبیرخانه همگی عضو شورا محسوب می‌شوند. ماده6 شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد تجاری صنعتی حداقل ماهی یک بار تشکیل جلسه می‌دهد و جلسات شورا با حضور دو سوم اعضا رسمیت یافته و تصمیمات آن با اکثریت آراء اعضا حاضر اعتبار خواهد داشت. تبصره4 احکام اعضای شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد تجاری صنعتی با امضای وزیر آموزش و پرورش صادر می‌شود. ماده7 وظایف شورای آموزش و پرورش: کارآمدی، اثربخشی، توسعه‌یابی، نظارت مستمر و اصلاح بهره ورانه آموزش و پرورش و مدارس منطقه آزاد از راههای: 1 بررسی و اجرای راههای مشارکت و همکاری در احداث، تجهیز و بازسازی مدارس، فضاهای آموزشی، پرورشی، ورزشی، پژوهشی، آزمایشگاهی، کارگاهی، کتابخانه‌ای و مدارس فنی و حرفه‌ای، هنرستانها. 2 بررسی راههای حمایت و همکاری در تولید محتوای آموزشی و پرورشی، پژوهشی و تامین محتوای مناسب برای فعالیتهای آموزشی و پرورشی. 3 بررسی راههای کمک به ایجاد شرایط مناسب جذب، حفظ و نگهداشت سرمایه‌های انسانی با: 1 3 برگزاری دوره‌های تخصصی و توانمندسازی. 2 3 کمک به تامین مسکن فرهنگیان. 3 3 کمک به هزینه معیشتی با روشهای مختلف. 4 3 تخصیص اعتبارات لازم برای سیاستهای تشویقی فرهنگیان. 4 همکاری در برگزاری فعالیتهای علمی، فرهنگی، آموزشی. 5 فراهم‌سازی بسترهای مناسب در جهت ارتقای کیفی و کمی آموزش و پرورش در مناطق آزاد. 6 بررسی راههای توسعه مدارس و مراکز غیردولتی در مناطق آزاد و برون سپاری مدارس به شخصتیهای حقیقی و حقوقی. 7 تخصیص و توزیع اعتبارات آموزشی، پرورشی، ورزشی، و بهداشتی منطقه. 8 تصویب ضوابط مالی مدارس. 9 برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری برای توسعه اماکن آموزشی، پرورشی، ورزشی و بهداشتی. 10 بررسی و تصمیم‌گیری برای منابع انسانی شامل جذب و استخدام و بکارگیری، ارزشیابی، تشویق و تنبیه. 11 شناسایی و تشویق صاحبان صنایع و احداث مدارس به‌وسیله ایشان. 12 کمک به ارتقاء کیفیت برنامه‌های آموزشی، پرورشی، ورزشی و سلامت. 13 جلب همکاری خیرین مدرسه ساز. 14 جلب مشارکت سازمانها، نهادها، سرمایه‌گذاران و جامعه محلی. 15 حمایت ویژه از مدارس غیردولتی، بومیان و سرمایه‌گذاران برای احداث، بهره‌برداری بهینه و ارتقاء کیفیت مدارس غیردولتی. ماده8 شورای آموزش و پرورش به تناسب موضوعات و دسته‌بندی آن‌ها بر اساس تبصره 2 ماده 3 تفاهم‌نامه دارای کارگروه‌هایی خواهد بود: الف کارگروه پرورشی فرهنگی، تربیت بدنی، سلامت و بهداشت. ب کارگروه آموزشی و توانمندسازی علمی و تحقیقاتی سرمایه‌های انسانی شامل فرهنگیان، دانش آموزان، اولیاء دانش آموزان. پ کارگروه پشتیبانی و نوسازی و عمرانی و توسعه فضاهای آموزشی و پرورشی و ورزشی. ماده9 شرح وظایف هر کارگروه در قالب شیوه نامه‌های مستقل ملحق این آیین‌نامه که شامل شش الحاقیه به شرح زیر می‌باشد، ابلاغ می‌گردد: الحاقیه1 شیوه نامه مالی و پولی، درآمدی و هزینه‌ای. الحاقیه2 شیوه نامه کارگروه توانمندسازی سرمایه انسانی. الحاقیه3 شیوه نامه ارتقاء بخشی فعالیتهای مدارس. الحاقیه4 شیوه نامه کارگروه پرورشی، ورزشی و بهداشتی. الحاقیه5 شیوه نامه کارگروه آموزشی. الحاقیه6 شیوه نامه کارگروه پشتیبانی و عمرانی این آیین‌نامه در 9 ماده و 4 تبصره و 22 بند تنظیم شده و در تاریخ 1394/2/13 به تصویب شورای راهبردی آموزش و پرورش رسید. معاون فرهنگی، اجتماعی و گردشگری معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتهای مردمی» علی‌رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمائم آن برای شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی و اداره حقوقی وزارت آموزش و پرورش تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی واصل نشده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/10/3 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی مطابق ماده 2 از قانون شوراهای آموزش و پرورش مصوب 1372/10/6، شوراهای آموزش و پرورش استان، شهرستان و منطقه طراحی و ترکیب و نحوه تشکیل آن در مواد 3 4 5 6 7 و 8 قانون مذکور مشخص شده است. مطابق ماده 22 قانون مذکور، تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون به هیات وزیران محول شده است. نظر به اینکه تشکیل شورای راهبردی به موجب آیین‌نامه مورد شکایت، حتی در صورت اعمال حکم بند (الف) ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری و صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372/6/7 و واگذاری اجرای قانون شوراهای آموزش و پرورش به مناطق آزاد، بایستی موضوع بر طبق احکام قانونی صدرالذکر اجرایی شود حال آن که در آیین‌نامه مورد شکایت تشکیلات جدیدی به عنوان شورای راهبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد تصویب شده و هیچ‌گونه مبنای قانونی برای آن وجود ندارد و اینکه بر اساس اصول مسلم حقوقی مقامات اجرایی در این‌گونه موارد می‌بایستی واجد اختیار باشند که چنین اختیاری احراز نمی‌شود، بنابراین مصوبه مورد شکایت خارج از حدود اختیار و مغایر قانون وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی