رای شماره 2608 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:بند 2 ماده 4 تبصره‌های 4 و5 ماده 6 و بند 6-3-6 آن و ماده 11 از دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع مالی در مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1394/8/16 ابطال شد

تاریخ دادنامه: 1401/10/20 شماره دادنامه: 2608 شماره پرونده: 0003985 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای یعقوب محمدی موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 ماده 4، تبصره‌های 4 و 5 ماده 6 و بند 6 3 6 آن و ماده 11 دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری صنعتی گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 2 ماده 4، تبصره‌های 4 و 5 ماده 6 و بند 6 3 6 آن و ماده 11 دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری صنعتی را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "بند 2 ماده 4، تبصره‌های 4 و 5 ماده 6 و بند 6 3 6 آن و ماده 11 دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع طبیعی در مناطق ازاد تجاری صنعتی 1394 دبیر شورای عالی مغایر مواد قانونی ذیل می‌باشد: 1 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 مقرر می‌نماید: « کلیه اراضی، املاک و ابنیه‌ای که برای استفاده وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی از جمله موسساتی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، موسسه خریداری شده یا می‌شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آن نام دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا موسسه مربوط درج می‌گردد. تغییر دستگاه بهره بردار در هر مورد به عهده هیات وزیران می‌باشد. کلیه اسناد، سوابق، مدارک موجود مرتبط با این اموال در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی (اداره کل اموال دولتی) قرار می‌گیرد و در خصوص واگذاری حق استفاده از ساختمان‌های مازاد دستگاه‌های مذکور مطابق بند (ب) ماده 89 این قانون اقدام خواهد شد.» 2 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب 1374 با آخرین اصلاحات مقرر می‌دارد: به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و بهره‌وری آن‌ها از تاریخ تصویب این قانون تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها جز در موارد ضروری ممنوع می‌باشد. تبصره1 تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در هر استان به عهده کمیسیون مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار می‌باشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل می‌گردد. نماینده دستگاه اجرایی ذی ربط می‌تواند بدون حق رای در جلسات کمیسیون شرکت نماید. همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید در متن مصوبه هیچ اشاره‌ای به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و کمیسیون تبصره 1 ماده 1 آن نشده است. 3 بند (الف) ماده 1 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 مقرر می‌نماید: « فساد در این قانون هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمدا و با هدف کسب هرگونه منعفت یا امتیاز مستقیم یا غیر مستقیم برای خود یا دیگری یا نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید نظیر رشاء، ارتشاء، اختلاس، تبانی، سوء استفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداخت‌های غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیص‌های غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی» 4 ماده 2 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت‌های تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب 1381 مقرر می‌دارد: «هرگونه نقل و انتقال و واگذاری زمین به شرکت‌های تعاونی مسکن و اشخاص حقیقی و حقوقی برای امر مسکن در خارج محدوده (قانونی) شهرها اعم از داخل و یا خارج از حریم شهرها به جز در محدوده مصوب شهرهای جدید و شهرک‌هایی که طبق مقررات و براساس طرح‌های مصوب احداث شده یا می‌شوند ممنوع می‌باشد. احراز وقوع زمین مورد نظر در داخل شهرهای جدید و شهرک‌های مصوب و تناسب زمین مذکور از نظر کاربری و ضوابط ساختمانی با برنامه‌های متقاضیان به عهده سازمان مسکن و شهرسازی استان می‌باشد.» 5 ماده 4 آیین‌نامه اجرایی قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت‌های تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب 1383 تصریح می‌نماید «واگذاری، تفکیک و افراز اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن توسط تمام دستگاه‌های دولتی و عمومی و وابسته به آن‌ها اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، نیروهای نظامی و انتظامی، شهرداری‌ها و شرکت‌های دولتی، بنیادها و نهادهای انقلابی و موسسات عمومی غیردولتی و هر نهاد وابسته به دولت که به واگذاری اراضی اقدام می‌کند، تحت هر عنوان و در هر نقطه از کشور اعم از داخل یا خارج شهرها مطلقا ممنوع است.» علیهذا مسلم است که بخش‌های مورد اعتراض مصوبه برخلاف مقررات قوانین اخیرالتصویب می‌باشد لذا ابطال آن‌ها مورد تقاضا می‌باشد." متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است: دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری صنعتی موضوع تبصره 4 ماده 52 آیین‌نامه مالی و معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد "42 واگذاری زمین برای طرح‌های توسعه منطقه از طریق فراخوان عمومی با تعیین قیمت پایه توسط کمیته ارزیابی و واگذاری به بالاترین پیشنهاد واصله صورت می‌پذیرد. سازمان می‌تواند برای پروژه‌های سرمایه‌گذاری پیشنهادی از طرف اشخاص حقیقی و حقوقی در چهارچوب طرح جامع با تصویب هیات مدیره و با رعایت مفاد این دستورالعمل زمین واگذار نماید. ماده 6: انواع قرارداد .............. تبصره 4: هرگونه واگذاری زمین به کارکنان سازمان و سایر دستگاه‌های اجرایی صرفا تابع شیوه‌نامه‌ای است که از طرف دبیرخانه تنظیم و ابلاغ خواهد شد. تبصره 5 (الحاقی مورخ 1394/8/16): سازمان می‌تواند به منظور ایجاد پیوند بین گروه‌های مرجع و موثر ملی و منطقه‌ای یا مناطق آزاد تجاری صنعتی و فراهم آوردن زمینه ارتقای سطح علمی، اجتماعی و فرهنگی منطقه از طریق بهره‌گیری از ظرفیت اقشار فرهیخته و نام‌آور به گروه‌های تعیین شده زیر در چهارچوب این دستورالعمل و بدون نیاز به فراخوان، زمین مسکونی واگذار نماید. گروه‌های مشمول عبارتند از: الف گروه‌های مرجع علمی: اساتید دانشگاه‌های فعال منطقه، دانشجویان حائز رتبه‌های سه رقمی آزمون‌های سراسری سازمان سنجش و دو رقمی دانشگاه آزاد اسلامی، حائزین رتبه‌های علمی در سطح ملی و بین‌المللی به تایید مراجع رسمی ذی‌ربط، برگزیدگان المپیادهای ملی و بین‌المللی، پزشکان فعال و صاحب نام در سطح ملی و بین‌المللی، صاحبان اختراعات و اکتشافات ثبت شده، فارغ‌التحصیلان دارای معدل 18 و بالاتر مقاطع تحصیلی کارشناسی، کارشناسی ارشد و دکتری ده دانشگاه سراسری اول کشور براساس رتبه‌بندی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری.ب گروه‌های مرجع ورزشی: قهرمانان صاحب مدال ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی در رشته‌های ورزشی مختلف، مربیان و بازیکنان رشته‌های ورزشی در سطح ملی و منطقه‌ای. ج گروه‌های مرجع فرهنگی مذهبی: حائزین رتبه‌های اول تا سوم مسابقات بین‌المللی حفظ و قرائت قرآن کریم، اندیشمندان دارای موقعیت‌های ممتاز دینی و مذهبی دارندگان درجه‌های هنری از مراجع رسمی ذی‌ربط، چهره‌های برتر و دارندگان هنرهای انحصاری، هنرمندان و نویسندگان برتر در سطوح ملی و منطقه‌ای. د سایر گروه‌ها: چهره‌های ماندگار، دارندگان نشان‌های ملی دولتی. تشخیص قرارگیری در هریک از گروه‌ها با مشخصات ذکر شده به عهده هیات مدیره هر منطقه خواهد بود. .......... 6 36 (اصلاحی مورخ 1394/8/16) سازمان می‌تواند زمین‌های دارای کاربری‌های فرهنگی، گردشگری، تفریحی، وزرشی و بهداشتی را با قرارداد اجاره تا 99 ساله واگذار نماید. سازمان یا طرف قرارداد مجاز به تغییر کاربری این زمین‌ها در طول مدت قرارداد نمی‌باشد. هرگونه تغییر کاربری موجب فسخ قرارداد توسط سازمان می‌گردد. ........... ماده11 (الحاقی مورخ 1394/8/16) در مواردی که سازمان در اثر اجرای پروژه‌های مصوب و در سقف اعتبارات مندرج در بودجه، موافقت‌نامه‌های مربوطه دارای بدهی و دین محقق و قطعی به اشخاص ثالث است و می‌تواند با توافق طرف مقابل در ازای تعهدات قطعی خود، نسبت به واگذاری زمین اقدام نماید. زمین‌های واگذاری باید در چهارچوب این دستورالعمل مورد بهره برداری قرار گیرد و قیمت آن‌ها بر اساس ماده 3 این دستورالعمل تعیین می‌شود. – دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی" در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی و تقنینی شورای عالی مناطق ازاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب لایحه شماره 14012/27/16 1401/1/7 اعلام کرده است که: "1 مطابق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1372 سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی شرکت‌هایی با شخصیت حقوقی مستقل بوده که از شمول قوانین و مقررات حاکم بر دولت و شرکت‌های دولتی مستثنی و منحصرا بر اساس قانون مزبور و آیین‌نامه‌های مربوطه و اساسنامه خود اداره می‌گردند. به این اداره انحصاری سازمان‌های مناطق آزاد مجددا در بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و بند (الف) ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه‌ای کشور مصوب 1395 به صراحت اشاره و تاکید گردیده است. 2 شاکی در بند اول شکایت خود به قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت اشاره و قانون یاد شده را شامل سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی دانسته و از مفاد آن مغایرت دستورالعمل واگذاری زمین در مناطق آزاد تجاری صنعتی با بندهای ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی را استنباط نموده است در حالی که: اولا همچنان که در صدر ماده 69 قانون مزبور ذکر شده حکم کلی این ماده مربوط به وزارتخانه و موسسات دولتی بوده حال آن که سازمان‌های مناطق آزاد شرکت‌های دولتی هستند که مستثنی از قوانین حاکم بر شرکت‌های دولتی و بر اساس قانون خاص خود اداره می‌گردند (ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد) ضمن اینکه اساسا تعریف موسسه دولتی یا شرکت دولتی برابر مواد 3 و 4 قانون محاسبات عمومی و 2 و 4 قانون مدیریت خدمات کشوری کاملا متفاوت از یکدیگر بوده و حکم صدر ماده 69 مربوط به صرفا وزارتخانه یا موسسه دولتی می‌باشد. ثانیا مطابق بند (الف) ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت هیات وزیران مسئول تصویب آیین‌نامه‌های سازمان‌های مناطق آزاد می‌باشد. لکن حتی بر فرض این مشمولیت، از آنجا که آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد مصوب 1372 در خصوص نحوه واگذاری اراضی به تصویب هیات وزیران رسیده، اساسا حکم تبصره 2 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تحصیل حاصل شده است. ثالثا مطابق ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی به صراحت نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش و اجاره آن را در محدوده هر منطقه آزاد بر اساس تصویب نامه هیات وزیران جایز دانسته و متعاقبا این تصویب نامه نیز تحت عنوان (آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد) در سال 1372 به تصویب هیات وزیران رسیده و هم اکنون در مناطق آزاد تجاری صنعتی مناط اعتبار می‌باشد. شایان ذکر است برابر ماده 2 آیین‌نامه اخیرالذکر کلیه اراضی واقع در محدوده هر منطقه آزاد مشمول آیین‌نامه مزبور بوده و برابر مواد 5، 7، 8، 9، 11، 12، 13، 14 و 16 همان آیین‌نامه سازمان‌های مناطق آزاد در واگذاری اراضی تحت اختیار خود (اعم از فروش، اجاره و غیرو) دارای اختیارات نامه بر اساس ضوابط و مقررات می‌باشد. رابعا پس از تصویب آیین‌نامه مالی و معاملاتی جدید سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی در سال 1391 طی تبصره 4 ماده 52 آیین‌نامه مورد نظر، واگذاری زمین برای اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری از شمول مقررات مزایده مستثنی و بر اساس آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری صنعتی و موکول به اجرای دستورالعمل مصوب دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی گردیده است. این آیین‌نامه مصوب هیات وزیران نیز همچون سایر تصویب نامه‌های هیات وزیران در اجرای اصل 138 قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی ارسال و هیچ‌گونه اعلام مغایرتی با قوانین عادی از سوی هیات انطباق مصوبات دولت با قوانین و مقررات صورت نگرفته است. 3 در ارتباط با استناد شاکی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها نیز به استحضار می‌رساند اولا: قانون یاد شده هم اکنون در سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی (بند الف ماده 6 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه‌ای کشور مبنی بر واگذاری اختیارات دستگاه‌های اجرایی دولتی به مدیران عامل مناطق آزاد تجاری صنعتی) اعمال می‌گردد. ثانیا: هیات وزیران به صراحت طی تصویب نامه شماره 6104/ت55238ه 1397/1/28 تا زمان تصویب طرح جامع هر منطقه، سازمان‌های مناطق آزاد را مجاز به صدور مجوز استفاده از زمین بر اساس کاربری‌های فعلی دانسته و همچنان که مستحضرید این تصویب نامه نیز در اجرای اصل 138 قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی ارسال و مصون از اعتراض بوده است، بنابراین استناد شاکی به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و استفاده از آن جهت ابطال دستورالعمل کاملا بی‌ربط می‌باشد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/10/20 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا براساس ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372/6/7: «نحوه استفاده از زمین و منابع ملّی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد، طبق مقررات مصوب هیات وزیران و با رعایت برنامه‌های عمرانی هر منطقه تعیین می‌گردد»، ولی بندهای مورد شکایت از دستورالعمل مورد اعتراض که در خصوص واگذاری زمینهای دولتی است، توسط هیات وزیران به تصویب نرسیده است. ثانیا بر مبنای ماده 8 آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملّی در مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372/12/23: «استفاده از زمین صرفا در چهارچوب طرح جامع منطقه آزاد که به تصویب شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی میرسد، امکان‌پذیر است. نحوه استفاده از اراضی دولتی با رعایت ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 و در مورد اراضی غیردولتی در چارچوب قوانین و مقررات ذیربط انجام خواهد شد» و واگذاری اراضی مطابق مقررات معترض عنه مغایر با مقررات مزبور است. ثالثا براساس رای شماره 1085 و 1086 مورخ 1399/9/18 هیات عمومی دیوان عدالت اداری: «فروش اموال و املاک دولتی از ناحیه دستگاههای دولتی و مقامات اجرایی منوط به اذن صریح قانون‌گذار بوده و خارج از آن مطلقا منع شده است» و با توجه به عدم وجود اذن قانون‌گذار در مانحن فیه، مقررات مورد شکایت با رای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری هم مغایرت دارند. بنا به مراتب فوق، بند 2 ماده 4، تبصره‌های 4 و 5 ماده 6 و بند 6 3 6 آن و ماده 11 از دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملّی در مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1394/8/16 خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری