رای شماره 1159382 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بندهای 74 3 (تحت عنوان تفکیک اراضی یک هزار مترمربع تا ده هزار متر مربع)، 8 43 (تحت عنوان تفکیک اراضی با مساحت بیش از ده هزار متر مربع)، قسمت‌های 2 و 3 بند 943 (تحت عنوان سایر ضوابط مربوط به تفکیک قطعات)، 1043 و توضیحات 8، 9، 11 و 12 از بند 1043 (تحت عنوان نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی در اراضی شهری) از طرح تفصیلی شهر آمل مورخ 1385/9/12

شماره0300846 - 1404/5/25 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001159382 مورخ 1404/5/14 مبنی بر: اطلاق بندهای 743، 8 43، 1043، قسمت‌های 2 و 3 بند 943 و توضیحات 8، 9، 11و 12 از بند 1043 طرح تفصیلی شهر آمل مصوب 1385/9/12 کمیسیون طرح تفصیلی (ماده پنج) شهر آمل نسبت به آن دسته از اراضی که فراتر از حکم مندرج در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب سال 1367 از مالکین اخذ شده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/5/14 شماره دادنامه: 140431390001159382 شماره پرونده: 0300846 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای مجتبی مجیدی با وکالت آقای امید صادقی طرف شکایت : اداره کل راه و شهرسازی استان مازندران موضوع شکایت و خواسته : ابطال بندهای 74 3 (تحت عنوان تفکیک اراضی یک هزار مترمربع تا ده هزار متر مربع)، 8 43 (تحت عنوان تفکیک اراضی با مساحت بیش از ده هزار متر مربع)، قسمت‌های 2 و 3 بند 943 (تحت عنوان سایر ضوابط مربوط به تفکیک قطعات)، 1043 و توضیحات 8، 9، 11 و 12 از بند 1043 (تحت عنوان نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی در اراضی شهری) از طرح تفصیلی شهر آمل مورخ 1385/9/12 گردش کار: آقای امید صادقی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 347، 34 8، قسمت‌های 2 و 3 بند 943، 1043 و توضیحات 8، 9، 11 و 12 از بند 1043 از طرح تفصیلی شهر آمل مورخ 1385/9/12 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "شهرداری آمل در انجام تقاضای تفکیک املاک و اراضی، با استناد به مقرّرات تفکیک زمین از طرح تفصیلی و جامع حوزه نفوذ شهرداری آمل مصوّب 1385 کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری اداره راه و شهرسازی استان مازندران، مالکان را مکلّف به واگذاری درصدی از سطح کل زمین یا قیمت معادل آن جهت تامین زمین خدمات آموزشی، بهداشتی فضای باز و سبز و غیره طبق طرح‌های تفصیلی و طرح جامع نموده است. این الزام مغایر با ماده 101 سابق قانون شهرداری‌ها است (قبل از اصلاح سال 1390) که، معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود را متعلّق به شهرداری دانسته و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان به صاحبان آن وجهی پرداخت نخواهد کرد. با توجه به این که مطابق حکم مذکور و قبل از وضع قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری‌ها مصوّب سال 1390 مالکین در هنگام تفکیک املاک صرفا مکلّف بودند، معابر و شوارع ناشی از اجرای صورت مجلس تفکیک را به رایگان به شهرداری واگذار نمایند و مطابق مواد 30، 31 و 38 قانون مدنی و اصول 22، 46 و 47 قانون اساسی و مواد 22 و 70 قانون ثبت، گرفتن اموال مردم بدون رضایت آنان مشروع نبوده و الزام آنان به واگذاری مقداری از زمین‌های خود یا قیمت معادل آن بدون وجود قانون و وجه شرعی معتبر، خلاف شرع و قانون می‌باشد. با عنایت به این که تامین نیازمندی‌های شهرداری‌ها به استفاده از اراضی و املاک اشخاص به منظور ایجاد تاسیسات عمومی شهری، تحدید یا سلب مالکیت قانونی اشخاص، اختصاص به حکم صریح قانون‌گذار دارد و قانون‌گذار به شرح مقرّر در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوّب 1367 و اصلاحیه آن، تکالیف واحدهای دولتی و شهرداری‌ها را در زمینه اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی مصوّب، از طریق خرید و تملک اراضی معیّن نموده و نیز طبق لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوّب 1358 و ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری مصوّب 1370 شیوه تملک اراضی به‌وسیله شهرداری مشخص و معیّن کرده است. همچنین موارد شکایت مغایر اصل تسلیط و در تعارض با حق مالکیت مشروع می‌باشد. با توجه به آرای متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری، هرگونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجانی قسمتی از زمین یا قیمت معادل آن در اشکال مختلف گردیده باشد، خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص بوده (در زمان حاکمیت ماده 101 قانون سابق شهرداری‌ها) و در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرّر در مواد قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب 1351، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به‌طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک آن‌ها تجویز نگردیده است. فلذا ابطال مقرّرات مورد شکایت از زمان تصویب، به جهت مغایرت با موازین شرعی و قانونی و نیز لازم الاتباع و لازم الرعایه بودن آرای سابق الصدور هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه و مستند به نظریات شورای نگهبان مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "طرح تفصیلی شهر آمل به استناد تصمیمات متّخذه در جلسه مورخ 1385/9/12 کمیسیون ماده پنج طرح تفصیلی بند 743 تفکیک اراضی یک هزار متر مربع تا ده هزار متر مربع: اراضی با مساحت یک هزار تا ده هزار متر مربع در داخل محدوده شهر می‌توانند با رعایت کامل نقشه و ضوابط نحوه استفاده از زمین پیشنهادی که در نقشه‌های طرح تفصیلی با مقیاس 1:2000 مشخص گردیده و همچنین با درنظر گرفتن کلّیه ضوابط مربوط به هر منطقه و منظور نمودن سطح خدماتی تفکیک گردند. هنگام تفکیک اراضی فوق در کلّیه گذرگاه‌های محلی و فرعی که در طرح جامع مشخص نگردیده لازم است کلّیه مقرّرات و معیارهای پیشنهادی طرح تفصیلی پیشنهادی از نظر عرض معابر بن باز و بن بست متناسب با طول آن‌ها و همچنین شعاع دوربرگردان‌ها با توجه به نمونه‌های ارائه شده در مجموعه نقشه‌ها کاملا رعایت گردیده و نقشه تفکیکی به تایید مهندس شهرساز دارای پروانه اشتغال به کار از سازمان نظام مهندسی استان برسد. مالک زمین‌های فوق به هنگام تفکیک مشمول واگذاری بخشی از پلاک (با مساحت حاصل‌ضرب مجموع سرانه‌های خدمات مرکز محله (معادل سه متر مربع) در جمعیت مجاز ساکن در همان پلاک) براساس ضوابط تراکم مربوطه بدون احتساب گذرگاه‌ها، جهت تامین اراضی خدمات آموزشی، بهداشتی، فضای باز سبز و غیره طبق طرح جامع مصوّب خواهند بود. تبصره 1: در صورتی که اراضی مشمول واگذاری به شهرداری کمتر از حد نصاب تفکیک باشد مالک ملزم به پرداخت وجهی معادل قیمت کارشناسی روز همان زمین به شهرداری خواهد بود. بند 8 43 تفکیک اراضی با مساحت بیش از ده هزار متر مربع: (مالکین اراضی به مساحت بزرگتر از ده هزار متر مربع) به هنگام تفکیک علاوه بر رعایت ضوابط اراضی با مساحت بین 1000 تا ده هزار متر مربع در مورد عرض گذرگاه‌ها و غیره مشمول واگذاری زمین (با مساحت حاصل‌ضرب مجموع سرانه‌های خدمات مراکز محله و ناحیه (با مساحت پنج متر مربع) در جمعیت مجاز ساکن در پلاک) براساس سرانه‌های پیشنهادی طرح جامع و رعایت آیین‌نامه تهیه طرح‌های آماده‌سازی زمین، جهت تامین زمین خدمات آموزشی، بهداشتی فضای باز و سبز و غیره طبق آماده‌سازی مصوّب خواهند بود. در طرح‌های آماده‌سازی مالک ملک موظّف است پس از تفکیک قطعات پیش‌بینی شده در طرح زیر ساخت‌های اساسی عمومی طرح از قبیل احداث شبکه عبور و مرور، تاسیسات زیربنایی و پارک‌های محلی و غیره را طبق طرح به پایان رسانده و به شهرداری تحویل نماید و صدور پایانکار ساختمان در مورد قطعات منوط به اتمام آماده‌سازی گذرگاه‌ها و آبروها و قطعات غیرمسکونی خواهد بود. تبصره 1 سرمایه‌گذاری در امر تاسیسات در صورتی که از جانب مالک صورت نگیرد باید توسط شرکتی باشد که مالک ضمانت اجرای تاسیسات را به‌وسیله شرکت مزبور تعهّد نماید. تبصره 2 در مورد پلاک‌هایی که به سه پلاک و بیشتر تقسیم می‌گردند نقشه تفکیکی می‌بایست ابتدا به تایید و مهر مهندسی شهرساز برسد. تبصره 3 نقشه پایه مورد استفاده با مساحت بیش از سه هزار متر مربع قبل از تفکیک می‌بایست به تایید مهندس نقشه بردار دارای پروانه اشتغال برسد. بند 943 سایر ضوابط مربوط به تفکیک قطعات: مقرّرات عمومی تفکیک : 1 ......................... 2 چنانچه زمینی حد نصاب تفکیک را داشته باشد تفکیک بلامانع و شامل عوارض متعلّقه می‌شود. 3 تفکیک اراضی بیشتر از یک هزار متر مربع مستلزم رعایت سرانه‌های شهرسازی در نقشه تفکیکی پیشنهادی است. بند 10343 نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی در اراضی شهری: الف نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی اراضی با کاربری مسکونی: هدف از تدوین این مقرّرات در واقع این است که مالکین عرصه اراضی واقع در محدوده شهر، به میزان بهره وری از امکانات شهری، سطح متناسبی از اراضی خود را جهت تامین تاسیسات عمومی و رفاهی از قبیل مراکز آموزشی، مراکز بهداشتی، فضای باز و سبز عمومی، مراکز فرهنگی و غیره را به سازمان مجری طرح واگذار نمایند. زیرا صرفا با استفاده از این مکانیزم است که سازمان مجری به راحتی امکان تامین نیازهای شهری را دارا خواهد بود. معیار و ضوابط مربوط به تامین سطوح موردنظر به شرح ذیل می‌باشد: ................................ توضیح 8: در کلّیه پلاک‌هایی که سهم خدمات آن‌ها از حداقل مساحت تفکیک قطعه در تراکم مربوطه کمتر بوده و یا دارای ابعاد نامناسب باشد شهرداری می‌تواند سهم خدماتی را معادل قیمت کارشناسی سطح محاسبه شده به صورت نقدی دریافت نماید. توضیح 9: پروانه ساختمان صرفا پس از واگذاری سهم خدماتی به شهرداری صادر خواهد گردید. توضیح 11: به منظور جبران خسارت وارده به املاکی که دارای تعریض می‌باشند پس از محاسبه سرانه خدماتی برای کل پلاک قبل از تعریض میزان اصلاحی به نسبت سهم مالک و شهرداری محاسبه و از سرانه خدماتی کسر خواهد شد. توضیح 12: در محاسبه سرانه‌ها از محاسبه سطح سرانه شبکه‌های ارتباطی صرف نظر گردیده است زیرا در مورد عقب‌نشینی تدریجی پلاک‌ها جزء در مورد معمولا براساس ضوابط خساراتی از طرف شهرداری به مالکین پرداخت نمی‌شود. بدیهی است سطوح مربوط به معابر دسترسی ناشی از تفکیک پلاک نیز به عنوان سهم سرانه خدماتی تلقّی نخواهد شد." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل راه و شهرسازی استان مازندران به موجب لایحه شماره 23338/120 مورخ 1403/6/17 توضیح داده است که: 1 تعیین ضوابط و مقرّرات احداث بنا در محدوده مصوّب شهر آمل توسط کمیسیون ماده پنج، براساس مسئولیت‌ها و اختیارات قانونی کمیسیون صورت می‌پذیرد. زیرا وفق اختیارات قانونی کمیسیون مذکور، مستند به ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب 1351 (و اصلاحات بعدی در سال‌های 1365 و 1389)، بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به‌وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود. همچنین وفق تعریف طرح تفصیلی مستند به بند 3 ذیل ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب 1353، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آن‌ها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان و تراکم جمعیّت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت‌های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلّیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت براساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد. 2 با توجه به رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری شماره 158 الی 159 مورخ 1381/5/13، کمیسیون ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، دارای شخصیت مستقل بوده و هرگونه تصمیم در کمیسیون مذکور با نظر اکثریت اعضاء می‌باشد و این اداره کل به عنوان یکی از اعضاء و دبیرخانه کمیسیون بوده که با توجه به ابلاغ طرح تفصیلی شهر آمل توسط استاندار مازندران، موضوع شکایت صدرالاشاره، صرفا نسبت به این اداره کل قابل استماع نمی‌باشد. 3 در خصوص موضوعات مربوط به نحوه تفکیک اراضی براساس مفاد قانون اصلاح ماده (101) قانون شهرداری‌ها مصوّب 1390/1/28 مجلس شورای اسلامی که اجرای آن در محدوده قانونی شهر آمل توسط شهرداری آمل و با تاکید بر رعایت تباصر 3 و 4 آن الزامی بوده و بر طبق تبصره 5 ذیل همان ماده قانونی مذکور: «هرگونه تخلّف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی، جرم تلقّی شده و متخلّفین، طبق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلّفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت.» لذا با عنایت به موارد مطروحه تقاضای صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه را دارد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/5/14 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا براساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوّب سال 1367 مقرّر گردیده است: «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده‌های مجاز برای قطعه‌بندی و تفکیک و ساختمان‌سازی میسّر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح‌های مصوب توسعه شهری مورد تایید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهّدات مربوط به عمران و آماده‌سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا 20% از اراضی آن‌ها را برای تامین عوض اراضی واقع در طرح‌های موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرح‌های نوسازی و بهسازی شهری، به‌طور رایگان دریافت نمایند.» ثانیا به موجب آراء متعدّد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 9609970905801150 مورخ 1396/11/10، شماره 470 مورخ 1389/10/27 و شماره 59 مورخ 1375/4/9 و نظریات متعدد صادره از سوی فقهای شورای نگهبان از جمله نظریات مندرج در نامه‌های شماره 51067 /30 /92 مورخ 1392/4/1 و شماره 37888 /30 /89 مورخ 1389/1/22 قائم مقام دبیر شورای نگهبان، «هرگونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجانی قسمتی از زمین گردیده باشد خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص بوده و در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرّر در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب 1351، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به‌طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک آن‌ها تجویز نگردیده است.» بنا به مراتب فوق، اطلاق بندهای 743، 8 43، 1043، قسمت‌های 2 و 3 بند 943 و توضیحات 8، 9، 11 و 12 از بند 1043 طرح تفصیلی شهر آمل مصوّب 1385/9/12 کمیسیون طرح تفصیلی (ماده پنج) شهر آمل نسبت به آن دسته از اراضی که فراتر از حکم مندرج در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوّب سال 1367 از مالکین اخذ شده است، با اخذ وحدت ملاک از مفاد آراء مذکور و نظریات مورد اشاره فقهای شورای نگهبان خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و تسرّی اثر ابطال مقرّرات مذکور به زمان تصویب آن‌ها مخالفت شد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی