رای شماره 1661557 هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری با موضوع رد شکایت ابطال 1 تبصره (1) ماده (10) دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار 2 اطلاق ماده (31) دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار 3 عبارت «... مطالبه وجه ضمانت نامه بانکی یا گواهی مسدودی سپرده بانکی...» از ماده (41) دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار

هیات تخصصی مالیاتی، بانکی * شماره پرونده: ه ت/ 0200027 شماره دادنامه سیلور: 140231390001661557 تاریخ:1402/06/29 * شاکی: آقای رضا باستانی نامقی * طرف شکایت: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران * موضوع شکایت و خواسته: 1 تقاضای ابطال تبصره (1) ماده (10) دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار 2 ابطال اطلاق ماده (31) دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار 3 ابطال عبارت «... مطالبه وجه ضمانت نامه بانکی یا گواهی مسدودی سپرده بانکی...» از ماده (41) دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار * شاکی دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد: ماده 10 حداقل مبلغ سرمایه به منظور تاسیس و فعالیت صرافی تضامنی و صرافی وابسته به موسسات اعتباری در استان تهران و شهرهای بزرگ (اصفهان، اهواز، تبریز، شیراز، کرج، مشهد، قم و ارومیه) مبلغ دویست و پنجاه میلیارد ریال و در سایر شهرها مبلغ یکصد و سی میلیارد ریال تعیین می‌گردد که لازم است قبل از ثبت صرافی تماما به صورت نقدی نزد یکی از موسسات اعتباری تودیع گردد. تبصره1 بانک مرکزی می‌تواند نسبت به تغییر حداقل سرمایه موضوع این ماده حسب شرایط و اقتضائات از جمله نرخ تورم اقدام نماید. ماده 31 صرافی موظف است گزارش و صورت‌های مالی سالیانه حسابرسی شده را به همراه گزارش برگزاری مجامع حداکثر 4 ماه پس از پایان سال مالی تهیه و به بانک مرکزی ارسال نماید. ماده41 در صورت وقوع هر یک از موارد ذیل توسط صرافی، بانک مرکزی می‌تواند حسب مورد نسبت به تذکر کتبی، اخطار کتبی، توقف برخی فعالیت‌های صرافی، سلب صلاحیت اعضای هیات مدیره و مدیر عامل، افزایش مبلغ ضمانت نامه بانکی یا گواهی مسدودی حساب سپرده بانکی، مطالبه وجه ضمانت نامه بانکی یا گواهی مسدودی حساب سپرده بانکی، تعلیق فعالیت یا ابطال اجازه نامه فعالیت و یا سایر اقدامات قانونی اقدام نماید. *دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: خواسته نخست ابطال تفویض اختیار شورای پول و اعتبار به بانک مرکزی در خصوص تغییر حداقل سرمایه لازم برای تاسیس و فعالیت صرافی در ماده 10 دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار به تاریخ 1400/2/28 حداقل سرمایه لازم برای تاسیس و فعالیت صرافی‌ها معین شده است و در تبصره 1 ماده مذکور، اختیار تغییر این مبلغ به بانک مرکزی تعویض شده است. در حوزه حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت است و هر چند شورای پول و اعتبار حسب قوانین متعدد مصوب مجلس شورای اسلامی اختیار تعیین ضوابط حاکم بر تاسیس و فعالیت صرافی‌ها را دارد؛ اما تفویض این اختیار به یک نهاد مستقل دیگر نیازمند تجویز خاص قانون‌گذار است و شورای پول و اعتبار بدون اجازه قانون‌گذار صلاحیت ندارد که اختیار خود را به بانک مرکزی که یک نهاد مستقل حقوقی است تفویض نماید. از این حیث اقدام شورای پول و اعتبار در تصویب تبصره 1 ماده 10 دستورالعمل اجرایی تاسیس فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار به تاریخ 1400/2/28 خارج از حدود اختیارات بوده است. خواسته دوم ابطال اطلاق ماده 31 دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها در خصوص برخی از شرکت‌های سهامی خاص و نسبت به کلیه شرکتهای تضامنی طبق مقرره مورد اعتراض که متن آن به شرح فوق است، کلیه صرافی‌ها ملزم گردیده‌اند که همه ساله گزارش برگزاری مجامع خود را حداکثر 4 ماه پس از پایان سال مالی تهیه و به بانک مرکزی ارسال نمایند. از آنجا که طبق ماده 3 همین دستور العمل، صرافی‌ها می‌توانند در قالب شرکت سهامی خاص یا شرکت تضامنی ثبت شوند؛ در نتیجه اطلاق مقرره فوق سبب می‌شود که کلیه صرافی‌ها اعم از اینکه در قالب شرکت سهامی خاص یا شرکت تضامنی باشند مشمول حکم ماده 31 دستورالعمل مورد اشاره قرار بگیرند. اطلاق حکم مندرج در ماده 31 دستورالعمل از چند حیث واجد ایراد است: اولا هر چند طبق ماده 89 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 1347 شرکتهای سهامی خاص مکلف هستند که سالیانه یکبار در موقعی که اساسنامه پیش‌بینی کرده است تشکیل جلسه بدهند؛ اما باید توجه داشت که لزوما در اساسنامه همه شرکت‌ها موعد تشکیل مجمع عمومی سالیانه ظرف چهار ماه از ابتدای سال مالی نیست. البته دور از نظر نیست که در اساسنامه نمونه اداره ثبت شرکتها به صورت شرط نمونه مهلت چهار ماهه برای تشکیل مجمع عمومی سالیانه پیش‌بینی شده است؛ اما این مسئله قاعده آمره نیست و شرکتهای سهامی خاص میتوانند این موعد را کمتر یا زیادتر کنند. بدین لحاظ الزام کلیه شرکتهای سهامی خاص مبنی بر اینکه گزارش تشکیل مجامع باید حتما ظرف چهارماه از پایان سال مالی تهیه و به بانک مرکزی ارسال شود، بر خلاف مقررات لایحه اصلاح قسمتی از قانون تجارت است؛ زیرا طبق ماده 89 لایحه قانونی مذکور، تشکیل مجمع عمومی سالیانه در این قسم از شرکتها باید در موقعی که اساسنامه پیش‌بینی شده است صورت بگیرد و این موقع می‌تواند کمتر، مساوی یا بیشتر از چهار ماه باشد. تحدید این ماده توسط یک دستورالعمل که توسط شورای پول و اعتبار تصویب شده است، بر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده است. عمده صرافی‌ها به صورت شرکتهای تضامنی ثبت می‌شوند و تحت شمول مواد 116 تا 140 قانون تجارت مصوب 1311 هستند در قانون تجارت مصوب 1311 فقط در مورد برخی شرکت‌های تجاری مانند شرکتهای با مسئولیت محدود که عده ی شرکا آن بیش از دوازده نفر باشد تشکیل مجمع عمومی اجباری گردیده است؛ (ماده 109 قانون تجارت مصوب 1311) اما در مورد شرکت تضامنی چنین الزامی اساسا وجود ندارد و تشکیل مجمع عمومی تحت هیچ شرایطی اجباری نیست. بدین لحاظ اطلاق ماده 31 ستورالعمل که در آن، صرافی‌های ثبت شده به عنوان شرکت تضامنی ملزم گردیده‌اند که همه ساله مجمع عمومی تشکیل بدهند، برخلاف قانون تجارت و همچنین خارج از حدود اختیارات است. خواسته سوم ابطال عبارت «.... مطالبه وجه ضمانت نامه بانکی یا گواهی مسدودی سپرده بانکی...» از ماده 41 دستورالعمل اجرایی تاسیس فعالیت و نظارت بر صرافیها به دلیل مخالفت با قوانین و مقررات در ماده 41 دستور العمل مورد اعتراض، شورای پول و اعتبار به بانک مرکزی اجازه داده است که بنا به صلاحدید خود نسبت به اجرای برخی مجازاتهای مالی نسبت به صرافیهای متخلف اقدام نماید. این مجازات‌ها می‌تواند شامل مطالبه وجه ضمانت نامه تادیه شده به بانک مرکزی یا مطالبه وجه سپرده‌ای که نزد آن بانک به امانت سپرده شده است، باشد. مسلما وصول مبالغ مورد اشاره در ماده 41 دستورالعمل مورد اشاره مصداق مجازات مالی است؛ زیرا طبق ماده مذکور تخلف صرافی منجر به این می‌شود که بانک بدون مراجعه به هیچ‌گونه مرجع قضایی صالح، راسا جریمه مالی را از متخلف وصول کند؛ این در حالی است که این مصوبه بنا به مستندات قانونی بسیاری خلاف قانون است. به دلالت بندهای ماده 19 قانون مجازات اسلامی مصوب 1392 جزای نقدی یکی از اقسام مجازاتهای تعزیری است و تعزیرات طبق ماده 14 همان قانون جزو مجازات‌ها می‌باشد. همچنین طبق ماده 2 قانون مجازات اسلامی هر رفتاری اعم از فعل یا ترک فعل که در قانون برای آن مجازات تعیین شده است جرم محسوب می‌شود. طبق اصل سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد» همچنین طبق ماده 12 قانون مجازات اسلامی «حکم به مجازات یا اقدام تامینی و تربیتی و اجرای آن‌ها باید از طریق دادگاه صالح، به موجب قانون و با رعایت شرایط و کیفیات مقرر در آن باشد.»؛ بدین لحاظ اولا شورای پول و اعتبار نمی‌تواند نسبت به تعیین مجازات و تبعا جرم‌انگاری یک رفتار اقدام کند؛ زیرا جرم‌انگاری رفتارها مختص به قانون‌گذار است و سایر ارگانهای دولتی حق جرم‌انگاری رفتارهای شهروندان را ندارند. ثانیا حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح باشد؛ این در حالی است که طبق مصوبه شورای پول و اعتبار به بانک مرکزی اجازه بی‌حد و حصری داده شده است که نسبت به دریافت جزای نقدی به هر نحو که خود صلاح دانست اقدام کند. مضاف به موارد فوق طبق تبصره ماده 71 مکرر قانون محاسبات عمومی کشور مقرر گردیده است که: «دریافت و پرداخت هر گونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاههای اجرائی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (5) قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوع کشور باشد و هرگونه دریافت و پرداخت بر خلاف مفاد این ماده در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولتی است. کلیه مسوولان و مقامات ذی ربط، مدیران، ذی حسابان و مدیران مالی حسب مورد مسوول اجرای این حکم می‌باشند.» بدین لحاظ اقدام شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی مبنی بر اینکه بدون طی تشریفات قانونی وجه سپرده ضبط گردد، بر خلاف حکم اخیر الذکر نیز می‌باشد. همچنین طبق ماده 600 کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (بخش تعزیرات) «هر یک از مسوولین دولتی و مستخدمین و مامورینی که مامور تشخیص یا تعیین یا محاسبه یا وصول وجه یا مالی به نفع دولت است بر خلاف قانونی یا زیاده بر مقررات قانونی اقدام، و وجه یا مالی اخذ، یا امر به اعد آن نماید به حبس از دو ماه تا یک سال محکوم خواهد شد. مجازات مذکور در این ماده در مورد مسوولین و مامورین شهرداری نیز مجری است و در هر حال آنچه بر خلاف قانون و مقررات اخذ نموده است به ذیحق مسترد می‌گردد.» بدین لحاظ اخذ وجه یا امر به آن مازاد بر آنچه مقررات قانونی گفته است، بر خلاف نظم عمومی و جرم است؛ در نتیجه بخش مورد اعتراض از ماده 41 دستورالعمل بدین لحاظ نیز واجد اشکال قانونی و بر خلاف نظم عمومی است. * در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به‌طور خلاصه توضیح داده است که: اولا: هر چند علی الاصول اشخاص در زمان ایجاد شخصیت حقوقی، محدودیتی (جزء در موارد مذکور در قوانین تجاری و ثبتی) از نظر انتخاب نوع شخصیت (سهامی عام یا خاص، مسئولیت محدود، تضامنی و...) میزان سرمایه اولیه و... ندارد. اما زمانی که هدف متقاضیان از تاسیس شخصیت حقوقی، انجام فعالیت بانکی، پولی، اعتباری یا دیگر فعالیتهای نیازمند اخذ مجوز باشند، باید از مقررات حاکم در این خصوص پیروی نمایند. ثانیا صلاحیت این بانک جهت وضع مقررات، از بدو حیات موسسه اعتباری تا خاتمه آن (ختم عملیات تصفیه) تداوم دارد. به موجب بند «الف» ماده 21 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، علاوه بر تاسیس و ثبت، فعالیت صرافی‌ها نیز صرفا با مجوز بانک مرکزی و به موجب مقررات مصوب شورای پول و اعتبار امکانپذیر می‌باشد. 1 در ارتباط با حذف تبصره (1) ماده (10) دستورالعمل صرافی در خصوص «تغییر حداقل سرمایه لازم حسب شرایط و اقتضائات از جمله نرخ تورم» معروض می‌دارد هدف از تعیین حداقل سرمایه تعیین شده، امکان عملی انجام موضوع شرکت، کاهش ریسک‌های ناشی از عملیات صرافی و تعهدات آن در برابر مشتریان صرافی می‌باشد. ضمن آن که مطابق مواد (26) و (27) دستورالعمل مزبور، تعهدات فروش و وضعیت باز ارزی (تفاوت خرید و فروش ارز) صرافی بر مبنای ضرایبی از سرمایه ثبتی شرکت صرافی و فروش سالانه شرکت صرافی مزبور می‌باشد. لذا، با عنایت به مراتب یاد شده و با توجه به افزایش نرخ ارز طی سنوات اخیر، شرکتهای صرافی ملزم به افزایش سرمایه در چارچوب دستورالعمل مزبور می‌باشند. همچنین، با توجه به امکان افزایش نرخ ارز و لزوم ایجاد تناسب بین سرمایه صرافی با میزان تعهدات شرکت صرافی، این اختیار به بانک مرکزی داده شده است که حداقل سرمایه بر اساس شرایط اقتصادی از جمله سطح عمومی قیمت‌ها مورد بازنگری قرار گیرد. 2 در خصوص ابطال مفاد ماده (31) دستورالعمل صرافی و ایراد شاکی مبنی بر لزوم تفاوت بین شرکتهای سهامی خاص و تضامنی بیان می‌دارد: اولا: وفق موازین مندرج در بند «1» این اشخاص متقاضی اخذ مجوز فعالیت صرافی هستند که وظیفه تطبیق با مقررات این بانک را دارند. ثانیا: متقاضیان مذکور با آگاهی کامل از موازین حاکم نسبت به ارائه تقاضای اخذ مجوز صرافی اقدام نموده و باید اساسنامه شرکت نامه و سایر اسناد خود را به نحوی تنظیم نمایند که مطابق ضوابط این بانک بوده و امکان اجرای آنرا فراهم نمایند خاطر نشان می‌گردد صرافیهای متقاضی مجوز باید اساسنامه خود را مطابق اساسنامه نمونه ابلاغی این بانک تنظیم نمایند. ثالثا: نظارت بر معاملات ارزی شرکت‌های صرافی بر عهده این بانک بوده و صورتهای مالی حسابرسی شده یکی از ابزارهای اعمال نظارت بر فعالیت و عملکرد شرکتهای صرافی است. 3 در خصوص حذف «... مطالبه وجه ضمانت نامه یا گواهی مسدودی حساب سپرده بانکی...» از مفاد ماده (41) دستورالعمل و ایراد شاکی مبنی بر لزوم جرم‌انگاری توسط قانون‌گذار: اولا: بر خلاف تصور شاکی، ضمانت نامه یا گواهی مسدودی سپرده بانکی صرفا به عنوان تضمینی جهت اجرای صحیح تعهدات صرافی مطابق با قوانین و مقررات ابلاغی توسط این بانک مرکزی است و وجه آن در صورت نقض عهد و به صورت بی‌قید و شرط توسط این بانک وصول می‌گردد. (موضوعی که در ماده 16 دستورالعمل نیز به آن اشاره شده است.) به عبارت دیگر مطالبه وجه ضمانت نامه ماخوذه به نوعی مطالبه وجه التزام عدم اجرای تعهدات بوده و ماهیتا متفاوت از جریمه و مجازات می‌باشد. ثانیا: قانون‌گذار در بند «پ» ماده 21 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه به این بانک صلاحیت برخورد انضباطی و محکوم نمودن متخلفان فعال در حوزه پولی به پرداخت جریمه را اعطا نموده است. خاطر نشان می‌سازد در صورت عدم امکان مطالبه وجه ضمانت نامه یا گواهی مسدودی سپرده بانکی، بانک مرکزی هیچ نوع ابزاری برای ضمانت اجرای مقررات ابلاغی و انجام صحیح تعهدات صرافی‌ها در اختیار نخواهد داشت. با عنایت به مراتب فوق و با توجه به اینکه دستورالعمل معترض عنه، مستند به صلاحیت و اختیارات قانونی مندرج در موازین حاکم از جمله قانون پولی و بانکی کشور تنظیم و ابلاغ گردیده و هیچ‌گونه تخطی از قوانین و مقررات در تنظیم آن وجود ندارد لذا صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه به طرفیت این بانک مورد استدعاست. بسمه تعالی پرونده کلاسه ه ت/ 0200027 در جلسه مورخ 1402/5/22 هیات تخصصی مالیاتی بانکی با حضور طرفین مورد رسیدگی واقع که با لحاظ عقیده حاضرین با استعانت از درگاه خداوند متعال به شرح ذیل اقدام به انشاء رای می‌نماید: رای هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری: نظر به اینکه تبصره1 ماده 10 و نیز مواد 31 و 41 از دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سیصد و چهاردهم شورای پول و اعتبار، موضوع شکایت شاکی از این جهت است که تغییر حداقل سرمایه از اختیارات بانک مرکزی نبوده و اختیار خاص شورای پول و اعتبار می‌باشد و تفویض آن به بانک مرکزی خلاف قانون بوده و اینکه طبق ماده 31 صرافی‌ها ملکف به ارایه گزارش به بانک مرکزی ظرف 4 ماه از سال مالی شده‌اند در حالی که سال مالی شرکت‌ها متفاوت و تشکیل مجامع آن‌ها به موجب قانون تجارت بر اساس اساسنامه آن‌ها صورت می‌پذیرد و از طرفی اینکه بانک مرکزی نسبت به مطالبه وجه ضمانت نامه بانکی یا گواهی مسدودی سپرده بانکی اقدام نماید وفق ضوابط نمی‌باشد این در حالی است که شورای پول و اعتبار در راستای اختیارات مندرج در ماده 16 قانون پولی و بانکی کشور و بند ج ماده 11 قانون یاد شده و نیز ماده 21 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور اقدام نموده است و اصولا شورای پول و اعتبار به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی می‌باشد و تفویض اختیار برخی امور حاکمیتی از سوی شورا به مجموعه مدیریتی بانک مرکزی در این راستا بوده و اصولا چون قانون‌گذار اختیار تعیین دستورالعمل نظارت بر صرافی‌ها را که متضمن رسیدگی به تخلفات و تعیین محدودیت‌ها و مجازات متناسب با تخلفات آن‌ها و نیز مبیّن شرح وظایف آن‌ها می‌باشد به شورای پول و اعتبار واگذار نموده که احکام موضوع شکایت بر اساس این اختیار کلی تدوین شده‌اند و هم موضوعا و هم اختیارا منافاتی با قانون ندارند به استناد بند ب ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402 رای به رد شکایت صادر می‌نماید. رای یاد شده ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از سوی ریاست معزز دیوان یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری می‌باشد. رئیس هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری محمدعلی برومندزاده