رای شماره 1064767 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران که بر اساس آن سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن‌سازی و لایروبی مسیل‌ها و رودخانه‌ها تعیین شده‌اند

شماره 106520 - 1402/5/9 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390001064767 مورخ 1402/4/27 با موضوع: «بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران که بر اساس آن سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و همچنین شهرداری‌ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن‌سازی و لایروبی مسیل‌ها و رودخانه‌ها تعیین شده‌اند ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/4/27 شماره دادنامه: 140231390001064767 شماره پرونده: 0106520 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: شهرداری خرم آباد طرف شکایت: شورای عالی مدیریت بحران کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای شماره 01234015، 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران کشور گردش کار: شهردار خرم آباد به موجب شکایت نامه شماره 87482 مورخ 1401/8/24 اعلام کرده است که: "همان‌طور که مستحضرید به استناد اصل 45 قانون اساسی رودخانه‌ها از مصادیق انفال بوده و در مالکیت دولت می‌باشند که متولی نگهداری آنان به عهده وزارت نیرو می‌باشد و در همین راستا شرکت‌های آب منطقه‌ای اقدام به فروش آب رودخانه‌های جاری در محدوده شهرها و همچنین فروش مصالح بستر آن به اشخاص حقیقی و حقوقی می‌نمایند و هیچ دستگاهی بدون اجازه آب منطقه‌ای حق هرگونه عملیات عمرانی و ... در بستر رودخانه‌ها را ندارد اما متاسفانه شرکت آب منطقه‌ای لرستان از انجام لایروبی احداث دیواره تنظیف و آزادسازی رودخانه‌های داخل محدوده شهرها امتناع می‌نمایند و آن را از وظایف شهرداری‌ها می‌دانند در صورتیکه به استناد بند (و) تبصره (8) قانون بودجه سال‌های 1399 1400، بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه 1401 کل کشور، تبصره 4 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب، رای شماره 18827 مورخ 1399/4/14 هیات حل اختلاف دستگاه‌های اجرایی استان، نظریه‌های مشورتی شماره 7/7697 مورخ 1382/10/9 و 7/4293 مورخ 1360/5/10 قوه قضائیه، قاعده فقهی (من له الغنم فعلیه الغرم)، آراء صادره از دیوان عدالت اداری، بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه که اشعار داشته هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداری‌ها برای دولت ممنوع است و از همه مهمتر استفتاء مورخ 1376/2/4 مقام معظم رهبری مبنی بر عدم پرداخت و کمک شهرداری‌ها به دستگاه‌های دولتی (مالکیت رودخانه‌ها دولت می‌باشد)، لایروبی احداث دیواره حفاظتی و تنظیف و آزادسازی حریم رودخانه‌های داخل محدوده شهرها از وظایف شرکت‌های آب منطقه‌ای می‌باشد به همین جهت شهرداری خرم آباد فاقد هر گونه ردیف بودجه‌ای نیز جهت امورات رودخانه می‌باشد. لذا با توجه به بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه 1401 و تبصره 4 ماده 2 قانون توزیع عادلانه و نظریه و آراء صادره از مراجع قضایی دیوان عدالت اداری و ... کاملا مشخص است تمام وظایف و امورات رودخانه‌های داخل محدوده شهرها از وظایف شرکت آب منطقه‌ای می‌باشد و ارتباطی به شهرداری‌ها ندارد. با توجه به اینکه به استناد اصل 45 قانون اساسی و ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب مالکیت رودخانه‌ها در اختیار دولت می‌باشد لذا شهرداری شرعا و قانونا حق هیچ‌گونه هزینه‌ای برای امورات رودخانه‌ها را ندارند. از طرفی مصالح بستر رودخانه‌ها و آب جاری رودخانه نیز توسط شرکت آب منطقه‌ای فروخته می‌شود و هیچ دستگاهی نیز بدون مجوز آب منطقه‌ای حق اجرای هیچ طرحی در بستر رودخانه‌ها را ندارد و حتی بدون اجازه آب منطقه‌ای حق برداشت مصالح بستر رودخانه‌ها را ندارد طبیعتا تمام امورات و نگهداری و ساماندهی آن نیز از وظایف مالک رودخانه‌ها یعنی دولت به متولی وزارت نیرو و به تبع شرکت‌های آب منطقه‌ای می‌باشد و علیرغم مصوبات و قوانین فوق الذکر شرکت آب منطقه‌ای از انجام وظایف خود نسبت به رودخانه‌های داخل محدوده شهر خرم آباد خودداری می‌نماید. در همین راستا نیز ستاد بحران کشور برخلاف قوانین ذکر شده طی جدول‌های شماره 1234019 1234015 1234016 جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی بحران کشور مطالعه و اجرای طرح‌های ساماندهی و ایمن‌سازی و لایروبی رودخانه‌ها در داخل محدوده شهرها را از وظایف شهرداری‌ها دانسته که با مقررات و مستندات بالا و استفتاء مقام معظم رهبری مغایرت دارد علیهذا با توجه به قوانین مذکور تقاضای ابطال بندهای مورد اشاره مصوبه مورخ 1400/9/24 شورای عالی بحران کشور مورد استدعاست." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است: "کد: 01234015 اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرح‌های ساماندهی و ایمن‌سازی رودخانه‌ها در محدود‌های جمعیتی روستایی دستگاه مسئول: وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) دستگاه همکار: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری وزارت کشور) دستگاه پشتیبان: سازمان مدیریت بحران کشور، سازمان برنامه و بودجه خروجی مورد انتظار: ساماندهی و ایمن‌سازی رودخانه‌ها (300 کیلومتر) بازه زمانی: میان مدت شاخص: درصد اجرای طرح‌های ساماندهی و ایمن‌سازی رودخانه‌ها در محدوده‌های جمعیتی روستایی کد: 01234016 اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرح‌های ساماندهی و ایمن‌سازی رودخانه‌ها در محدوده‌های جمعیتی شهری دستگاه مسئول: وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) دستگاه همکار: وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری وزارت کشور) دستگاه پشتیبان: سازمان مدیریت بحران کشور، سازمان برنامه و بودجه خروجی مورد انتظار: ساماندهی و ایمن‌سازی رودخانه‌ها (300 کیلومتر) بازه زمانی: میان مدت شاخص: درصد اجرای طرح‌های ساماندهی و ایمن‌سازی رودخانه‌ها در محدوده‌های جمعیتی شهری کد: 01234019 اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرح‌های لایروبی رودخانه‌ها و مسیل‌های دارای اولویت در داخل شهرها دستگاه مسئول: وزارت کشور (شهرداری‌ها) دستگاه همکار: وزارت نیرو دستگاه پشتیبان: سازمان برنامه و بودجه، سازمان مدیریت بحران کشور خروجی مورد انتظار: لایروبی و بازگشایی رودخانه‌ها و مسیل‌ها برای عبور ایمن سیلاب‌های 25 ساله (سالانه 1200 کیلومتر) بازه زمانی: بلند مدت شاخص: نسبت طول رودخانه‌ها و مسیل‌های لایروبی شده به طول کل رودخانه‌ها" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی وزارت کشور به موجب نامه شماره 18202 مورخ 1402/2/6، لایحه دفاعیه رئیس سازمان مدیریت بحران کشور به شماره 17547 مورخ 1402/2/5 را ارسال کرده است. مشروح دفاعیات به قرار زیر است: "با عنایت به اینکه برنامه سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی در اولین جلسه شورای عالی مدیریت بحران با حضور رئیس جمهور به تصویب رسیده و به کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 2 قانون مدیریت بحران کشور ابلاغ گردیده است. موضوعات مطروحه و تکالیف ابلاغی آن از جانب سازمان مدیریت بحران کشور به عنوان دستگاه هماهنگ‌کننده با نگاه ملی و نه با نگاه بخشی و دستگاهی به منظور استفاده از تمام ظرفیت‌های موجود جهت خدمت‌رسانی و کاهش مشکلات و آلام مردم شریف و غیور ایران اسلامی در مواقع بحران و آثار و تبعات ناشی از حوادث صورت گرفته است. علاوه بر مطالب مندرج در لایحه، ذکر این نکته ضروریست که تا به امروز در سرتاسر کشور به صورت امری عرفی و کاملا مشخص شده، استفاده و بهره برداری از رودخانه‌ها و مسیل‌ها در شهرها به صورت عامه در بطن خدمات شهرداری‌ها قرار گرفته و موضوع جدیدی نبوده و وظیفه مضاعفی را به ایشان تحمیل ننموده، بلکه در واقع عمل به قاعده احسان را به صورت مشروع و کامل تعیین نموده است و با همکاری وزارت نیرو و پشتیبانی سازمان برنامه و بودجه و سازمان مدیریت بحران در راستای خدمت‌رسانی بیشتر به مردم صورت پذیرفته است. با عنایت به [بندهای مورد اعتراض از جدول مصوب جلسه 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران کشور] کلیه امور فرابخشی بوده و در کنار شهرداری‌ها وزارت نیرو به عنوان دستگاه همکار و پشتیبان مطالب سازمان برنامه و بودجه کشور و مدیریت بحران نقش بسزایی را در کمک‌رسانی به شهرداری‌ها ایجاد می‌نمایند. مستند به بند (پ) ماده 14 قانون مدیریت بحران، وزارت نیرو موظف به تهیه ساز و کارهای لازم جهت کنترل آب‌های سطحی (سیلاب) در سطح ملی و استانی با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) می‌باشد، مطمئنا شهرداری‌ها با استناد به قوانین گذشته دارای وظایف در این حوزه بوده‌اند که در قانون مدیریت بحران تحقق این تکلیف از طریق وزارت نیرو و با همکاری سایر وزارت خانه‌ها تعیین گردیده است. ماده 55 قانون شهرداری‌ها بندهای 2 و 14 دلالت بر وظیفه مندی شهرداری‌ها در حوزه تنظیف، پاکسازی مسیل و اقدامات پیشگیری از سیل و خسارت‌های ناشی از حوادث دارد. مستند به بند (ث) و (ج) ماده 13 قانون مدیریت بحران کلیه دستگاه‌های موضوع ماده 2 قانون موظف به تهیه ساز و کارهای کاهش خطر و آمادگی و پاسخ بوده و از آنجایی که مدیریت شهری (شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهر) متولی ارتقا ایمنی شهروندان در سطوح شهری می‌باشند لازم است در قالب مواد فوق نحوه تحقق ماده 55 قانون شهرداری‌ها (بندهای 2 و 14) را ارائه نمایند که تاکنون این مهم از سوی شهرداری خرم آباد تحقق نیافته است. علاوه بر موارد فوق که گویای مسئولیت انجام لایروبی به عهده شهرداری‌ها می‌باشد و اینکه اختلاف مورد نظر فی مابین شهرداری‌ها و وزارت نیرو از دیرباز بوده و تا حال نیز لایروبی و ساماندهی این مقاطع از رودخانه‌ها توسط شهرداری‌ها انجام گردیده (قانون عرف) و مبنای لحاظ مسئولیت اقدام لایروبی در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح توسط شهرداری‌ها بوده است، قانون‌گذار اختیاراتی را به ستادهای ملی، استانی و شهرستانی داده که سازمان به دلیل اهمیت فراوان حفظ جان شهروندان و اینکه انجام عملیات لایروبی در مقاطع بحرانی جزء فعالیت‌های اضطراری می‌باشد، این مهم را مورد توجه قرار داده است. در نتیجه انجام لایروبی یک فعالیت اضطراری است. ستادهای ملی، استانی و شهرستانی می‌توانند متناسب با امکانات و تجهیزات، مسئولیت آن را به دستگاه دارای ظرفیت محول نمایند. لذا در محدوده‌های شهری دستگاه اجرایی که دارای لجستیک حداقل و بودجه مستقل باشد، شهرداری‌ها بوده که می‌توانند در جهت انجام عملیات اضطراری اقدام به موقع نمایند و این مهم که ارتباط مستقیم به حفظ جان شهروندان دارد از سوی ادارات آب منطقه‌ای شهرستان‌ها که فاقد لجستیک (به دلیل سیاست‌های نظام طی چند دهه اخیر مبنی بر فروش لجستیک و برون سپاری وظایف) و متکی به منابع دولتی هستند و پیش‌بینی ردیف اعتباری مورد نیاز در قالب بودجه سنواتی که ناپایدار می‌باشد قابل تحقق نمی‌باشد. ضمن اینکه بند 14 ماده 55 نیز به صراحت اقدامات پیشگیری از سیل و خسارت ناشی از حوادث را به عهده شهرداری‌ها گذاشته است." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/4/27 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا براساس بند (و) تبصره 8 قانون بودجه سال 1399 کل کشور مقرر شده است: «به منظور تامین بخشی از کسری منابع مورد نیاز طرح‌های ساماندهی و لایروبی رودخانه‌های در معرض یا مستعد وقوع سیلاب، به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان‌ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده می‌شود بهره برداری از مصالح مازاد رودخانه‌ای را در قالب قرارداد مشارکت عمومی خصوصی، به پیمانکاران واگذار و منابع حاصله را به ردیف 210301 واریز کنند و از محل منابع مزبور نسبت به اجرای اقدامات پیشگیرانه مرتبط با طرح‌های مذکور و بازسازی و رفع خسارات ناشی از سیلاب اقدام کنند. دستورالعمل اجرایی این بند ظرف مدت سه ماه از تاریخ ابلاغ این قانون توسط وزارت نیرو تهیه و ابلاغ می‌گردد.» ثانیا برمبنای جزء 1 بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقرر شده است: «1 به منظور پیشگیری و بازسازی خسارت ناشی از سیل و ساماندهی و لایروبی رودخانه‌ها و آب بندان‌ها و استخرها و لایروبی تالاب‌ها و سدها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان‌ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده می‌شود بهره برداری از مصالح مازاد رودخانه‌ای و خاک مازاد آب بندان‌ها را از طریق مزایده به پیمانکاران و بهره برداران شن و ماسه (با به کارگیری پیمانکاران دارای صلاحیت) به شرط واریز حقوق دولتی و رعایت ملاحظات محیط زیستی و حقوق ذینفعان و بهره برداران بخش کشاورزی واگذار نماید...» و بر همین اساس، شرکت‌های آب منطقه‌ای استان‌ها و سازمان آب و برق خوزستان متولی اصلی لایروبی رودخانه‌ها و آب بندان‌ها و استخرها و تالاب‌ها و سدها هستند. ثالثا براساس قسمت آخر بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 پرداخت هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداری به دستگاه‌های اجرایی ممنوع اعلام شده است. رابعا براساس رای شماره 18827 مورخ 1399/4/14 هیات حل اختلاف دستگاه‌های اجرایی استان لرستان نیز عملیات لایروبی، احداث دیواره حفاظتی و آزادسازی حریم رودخانه‌ها در داخل شهر از وظایف ذاتی وزارت نیرو و به تبع شرکتهای آب منطقه‌ای استان‌ها اعلام شده است. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه در بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 جدول معترض عنه، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و همچنین شهرداری‌ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن‌سازی و لایروبی مسیل‌ها و رودخانه‌ها تعیین شده‌اند، لذا بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری