رای شماره 1823154 هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/08/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به لحاظ مغایرت با شرع

هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست * شماره پرونده: ه ت/ 0300106 شماره دادنامه سیلور: 140331390001823154 - تاریخ: 1403/08/01 * شاکی: شهرداری الیگودرز * طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی * موضوع شکایت و خواسته: ابطال طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/8/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به لحاظ مغایرت با شرع * شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت راه و شهرسازی به خواسته ابطال طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/8/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به لحاظ مغایرت با شرع به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد: استاندار محترم و رئیس شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان لرستان موضوع: ابلاغ مدارک طرح جامع شهر الیگودرز با سلام؛ احتراما در اجرای بند 5 ماده 4 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده 42 آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح‌های توسعه و عمران شهری، به پیوست یک سری اسناد و مدارک ط و ج جامع شهر الیگودرز موضوع مصوبه مورخ 1393/2/2 شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان لرستان که در تاریخ 1395/8/10 به تصویب نهایی شورای عالی رسیده است به شرح ذیل، ابلاغ می‌گردد. 1 یک جلد آلبوم نقشه‌های طرح 2 دو دفترچه مطالعات طرح 3 یک دفترچه ضوابط و مقررات اجرایی طرح دستور فرمایید مراتب به شهرداری و سایر دستگاه‌های اجرایی ذیربط ابلاغ و مراقبت گردد تا با مراعات کامل جنبه‌های فنی، ضوابط و مقررات طرح و با همکاری موثر شورای اسلامی شهر از طریق برنامه‌ریزی و تصویب طرح‌ها و لوایح مورد نیاز، موجبات تحقق اهداف مورد نظر طرح در افق برنامه فراهم گردد. همچنین به آگاهی می‌رساند از تاریخ ابلاغ مصوبه برابر ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری این این طرح لازم الاجرا است و کلیه اقدامات شهرداری در خصوص توسعه و برنامه‌های اجرایی آن در چارچوب اسناد و مدارک ذیربط امکان‌پذیر است و ایجاد تغییر در اسناد و برنامه‌های طرح جامع (اعم از مغایرت‌های اساسی و غیر اساسی) منوط به رعایت ضوابط آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح‌های توسعه و عمران شهری و سایر مصوبات شورای عالی خواهد بود. به موجب ماده 5 و تبصره‌های مربوطه از قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها، محدوده شهر حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ مصوبه طرح جامع شهری، به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب‌کننده با امضای استاندار جهت اجرا به شهرداری و دستگاه‌های اجرایی ذیربط ابلاغ می‌گردد و چنانچه اقدامات لازم ظرف مهلت مقرر به انجام نرسد استاندار دستور تدقیق محدود به سایر مراجع ذیصلاح را صادر خواهد کرد و پیگیری اجرای این ماده بر عهده دبیرخانه مرجع تصویب‌کننده طرح‌ها (تفویض شده به ادارات کل راه و شهرسازی استان‌ها) خواهد بود. همچنین لازم است بلافاصله طرح تفصیلی بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر تهیه گردد که در طرح مذکور نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آن‌ها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت‌های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد. اضافه می‌گردد که برابر تبصره ذیل ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرح جامع و تفصیلی شهری مراتب در شورای عالی مطرح و نظر آن شورا قطعی و لازم الاجرا خواهد بود. معاون معماری و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی *دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: اجمال شکایت شهرداری در دادخواست تقدیمی و لایحه تکمیلی بدین صورت است که شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مصوبه طرح جامع مورخ 1395/8/7 حدود 197 هکتار از محدوده شهر الیگودرز را مطابق طرح تفصیلی کاهش داده است که مصوبه فوق اولا خلاف شرع به لحاظ اصل احترام به حقوق مکتسبه و قاعده فقهی «دفع مفسده اولی من جلب مصلحت» و قاعده «لا یدفع الضرر بالضرار الغیر» و حدیث نبوی « الاسلام یجب ما قبله» و «قاعده الحق القدیم لایبطله شی» است اعلام کرده است. ثانیا در خصوص مغایرت مصوبه با مقررات قانونی در دادخواست و لایحه تکمیلی مستندات قانونی ذکر نشده است. *خلاصه مدافعات طرف شکایت: مدیر کل دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جوابیه مورخ 1401/3/7 به شماره 310/ 33573 پاسخ داده است: 1 شاکی در دادخواست خود نسبت به خروج برخی از اراضی محدوده شهر شکایت دارد حال آنکه به استناد ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری و ماده 5 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها، تصویب طرح جامع شهرها و تعیین محدوده شهرها، در حیطه وظایف و اختیارات قانونی شورای عالی شهرسازی و معماری بوده و لذا خروج اراضی مورد شکایت از محدوده شهر در چارچوب اختیارات قانونی شورای عالی انجام پذیرفته است. 2 شاکی در دادخواست خود بر وجود حقوق مکتسبه تاکید دارد و این حقوق را بر مبنای شکایت خود قرار داده است این در حالیست که، شرایطه سه‌گانه تحقق حقوق مکتسبه قانونی شهروندان عبارتند از: 1 صدور پروانه؛ 2 انطباق مفاد پروانه با طرح‌های توسعه و عمران شهری و ضوابط آن؛ 3 احداث یا شروع به احداث مطابق پروانه در مهلت اعتبار؛ و بر این اساس شاکی مستنداتی دال بر وقوع حقوق مکتسبه قانونی در زمان تصویب طرح جامع در شورای عالی شهرسازی و معماری در ضمیمه دادخواست خود ارائه نداده است. لازم به ذکر است که شاکی در مستندات ارائه شده، برخی توافقات انجام شده میان شهرداری و مالکین خصوصی را مبنای حقوق مکتسبه در نظر گرفته که با توجه به شرایط سه‌گانه تحقق حقوق مکتسبه قانونی افراد، توافقات شهرداری با مالکین اراضی نمی‌تواند مبنای حقوق مکتسبه قانونی قرار گیرد. همچنین تاریخ برخی پروانه‌های صادره مورد استناد شاکی پس از تصویب طرح جامع شهر الیگودرز (یعنی تاریخ 1395/8/10) است که باز هم نمی‌تواند مبنای اکتساب حقوق مکتسبه قانونی در زمان تصویب طرح جامع قرار گیرد. ضمنا لازم است توجه شود گه تغییر خط محدوده و قرار‌گیری برخی اراضی در داخل حریم منجر به ابطال پروانه‌های صادره غیرمسکونی نگردیده و شهرداری مطابق قانون شهرداری موظف به ارائه خدمات به ذینفعان در داخل حریم شهر الیگودرز می‌باشد. لذا قرارگیری اراضی در داخل حریم شهر نافی حقوق مکتسبه قبلی مالکان نخواهد بود. با همه این تفاسیر این امکان وجود دارد که چنانچه حقوق مکتسبه قانونی برخی مالکین در زمان تصویب طرح جامع نادیده گرفته شده است، موضوع در قالب مغایرت طرح تفصیلی با طرح جامع در کمیسیون ماده 5 مورد بررسی قرار گرفته و چنانچه با اساس طرح مغایرت داشت جهت بررسی نهایی به شورای عالی شهرسازی و معماری احاله گردد. 3 شاکی در دادخواست خود تقاضای ابطال طرح جامع شهر الیگودرز را دارد به گونه‌ای که منجر به الحاق اراضی مورد شکایت شود. در این رابطه لازم است توجه شود که الحاق اراضی به محدوده شهرها باید در مراجع ذیربط قانونی و با لحاظ جمیع جهات کارشناسی و فنی و حقوقی مورد بررسی قرار گیرند. لذا این بخش از خواسته شاکی در حوزه اختیارات قانونی مراجع مذکور بوده و قابل رسیدگی در مراجع قضایی نمی‌باشد. یادآوری می‌گردد مرجع قضایی صلاحیت ذاتی در تعیین محدوده شهر که اولا امری اجرایی و مربوط به قوه مجریه است و ثانیا تخصصی و فنی و کارشناسی است را ندارد. 4 لازم به ذکر است مطابق آیین‌نامه نحوه بررسی طرح‌های توسعه و عمران و قوانین موضوعه، نمایندگان شهرداری در تمامی مراحل بررسی و تصویب در مراجع ذیربط استانی و ملی حضور داشته و این امکان برای ایشان فراهم بوده تا نقطه نظرات خود را در زمینه طرح جامع به مراجع ذیربط اعلام نمایند. 5 نهایتا خاطر نشان می‌گردد که شاکی در متن دادخواست خود تقاضای ابطال مصوبه طرح جامع شهر الیگودرز را دارد و این در حالیست که طرح جامع الیگودرز، طرح توسعه و عمران شهری می‌باشد که برابر قانون مبتنی بر الزامات اسناد و طرح‌های بالادستی به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری متشکل از وزرای دستگاه‌ها و روسای سازمان‌های عضو شورا می‌رسد که هدف غایی از این‌گونه طرح‌ها در پهنه سرزمین، تامین رفاه و آسایش و امنیت شهروندان و حفظ محیط زیست و تحقق فعالیت‌های اقتصادی فرهنگی اجتماعی برای یک افق مشخص است. لذا مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری از جنس سایر مصوبات و تصمیمات و اقدامات دولت موضوع مواد 10 و 12 قانون دیوان عدالت اداری نمی‌باشد و از همین رو قضات در هیات عمومی و شعب به درستی از رسیدگی به دعوی ابطال طرح‌های توسعه و عمران، ولو اینکه محدود به یک یا چند پلاک باشد، خودداری نموده و در موارد مفغایرت طرح‌ها با حقوق مکتسبه و حقوق مالکانه عقیده بر ابطال و بطلان طرح ندارند، بلکه طرح را صرفا نسبت به شاکی و حقوق وی غیر قابل اجرا می‌دانند. پرونده شماره ه ت/0300106 مبنی بر درخواست ابطال طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/8/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به لحاظ مغایرت با شرع در جلسه هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اکثریت قریب به اتفاق آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند: رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست 1 به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره 42291/ 102 مورخ 1403/3/13 قائم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/8/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصریح گردیده: «چنانچه واضع مصوبه مورد شکایت، قانونا حق تجدیدنظر در مصوبه قبلی خود را داشته است و رعایت مصالح در تغییر محدوده شهر و اخراج بعض اراضی را نموده باشد، مصوبه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع نیست اما چنانچه در وضع مصوبه جدید رعایت مصالح نشده باشد و با اجرای مصوبه، حقوق مالی شرعی اشخاص نقض شده باشد، باید جبران شود.» 2 بر اساس بندهای 2 و 3 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 «اظهارنظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرح‌های جامع شهری که شامل منطقه‌بندی نحوه استفاده از زمین تعیین مناطق صنعتی بازرگانی اداری مسکونی تاسیسات عمومی فضای سبز و سایر نیازمندی‌های عمومی شهر می‌باشد.» و «بررسی و تصویب نهائی طرح‌های جامع شهری و تغییرات آن‌ها خارج از نقشه‌های تفصیلی» از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است. 3 بر اساس مواد 5 و 6 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوب 1384 مقرر گردیده: « محدوده شهر در طرح‌های جامع شهری و تا تهیه طرح‌های مذکور در طرح‌های هادی شهر و تغییرات بعدی آن‌ها به صورت قابل انطباق بر عوارض طبیعی یا ساخته شده ثابت، همراه با مختصات جغرافیایی نقاط اصلی تعیین و به تصویب مراجع قانونی تصویب‌کننده طرح‌های مذکور می‌رسد. این محدوده حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ طرح‌های مذکور به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب‌کننده و تایید شدن به مهر دبیر خانه مربوط به امضای استاندار جهت اجراء به شهرداری و دستگاههای اجرایی ذی ربط ابلاغ می‌گردد.» و «حریم شهر در طرح جامع شهر و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر تعیین و تصویب می‌گردد.»، لذا تعیین محدوده و حریم شهر نیز در صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به عنوان مرجع تصویب طرح‌های جامع شهری قرار دارد. 4 به موجب آرای متعدد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 219 مورخ 1380/7/8 در خصوص طرح جامع شهر لواسان، تجدیدنظر و بازنگری در طرح جامع شهرها در صلاحیت شورای عالی معماری و شهرسازی ایران دانسته شده است. لذا با عنایت به اینکه صرف قرارگرفتن اراضی اشخاص در محدوده شهر و همچنین خروج آن اراضی از محدوده شهر به واسطه تغییرات صورت گرفته در طرح جامع شهر موجب ایجاد حق مکتسبه و تضییع آن نمی‌گردد و این امر ناشی از اعمال صلاحیت‌های قانونی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است. همچنین مواردی از قبیل اینکه اشخاص وفق تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب 1367/8/29 جهت ورود اراضی متعلق به خود به محدوده شهر، قسمتی از اراضی خود را به شهرداری واگذار کرده و متعاقبا با تغییرات طرح جامع شهر و خروج اراضی متعلق به آن‌ها از محدوده شهر متحمل ضرر و زیان شوند از این امر منصرف بوده و حقوق مکتسبه ایجاد شده برای این اشخاص لازم الرعایه است، لذا با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان و در راستای اجرای حکم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402، طرح جامع شهر الیگودرز مصوب 1395/8/10 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مغایر شرع تشخیص نگردیده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد ماده 33 آیین‌نامه اداره جلسات هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری مصوب 1393 قطعی است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم‌گیری‌های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود. رئیس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری شهریار قلعه