رای شماره 1829509 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بخشنامه شماره 49673/1/92 مورخ 1402/7/16 استاندار هرمزگان موضوع مواد 3، 4 و 9 (مصوبه جلسه مورخ 1402/4/21 کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه‌گذاری استان)

شماره 0206585 - 1403/8/9 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390001829509 مورخ 1403/8/1 با موضوع: «بخشنامه شماره 49673 / 1 / 92 مورخ 1402/7/16 استاندار هرمزگان موضوع مواد 3، 4 و 9 (مصوبه جلسه مورخ 1402/4/21 کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه‌گذاری استان) تحت عنوان طرح ساماندهی و به کارگیری نیروی کار بومی از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/8/1 شماره دادنامه: 140331390001829509 شماره پرونده: 0206585 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای حسین قاضی زاده طرف شکایت: استانداری هرمزگان موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 49673 / 1 / 92 مورخ 1402/7/16 استاندار هرمزگان موضوع مواد 3، 4 و 9 (مصوبه جلسه مورخ 1402/4/21 کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه‌گذاری استان) گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه رفع نقص ابطال بخشنامه شماره 49673 / 1 / 92 مورخ 1402/7/16 استاندار هرمزگان موضوع مواد 3، 4 و 9 (مصوبه جلسه مورخ 1402/4/21 کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه‌گذاری استان) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است : " استاندار هرمزگان در راستای اجرای ماده 47 قانون برنامه ششم توسعه [قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، بخشنامه شماره 49673 / 1 / 92 مورخ 1402/7/16 (با موضوع مصوبه جلسه 21 تیرماه 1402 کارگروه اشتغال و سرمایه‌گذاری) را ابلاغ کرده‌اند که بنا به توضیحات مشروحه ذیل، با اصول قانون اساسی، قوانین عادی و موازین شرعی در مغایرت آشکار بوده و خارج از حدود اختیارات می‌باشد : 1 به موجب مواد 3 و 4 بخشنامه مذکور، «بنگاه‌ها و واحدهای صنعتی خصوصی و خصولتی» مکلف به اعلام فرصت‌های شغلی خود به اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی و استخدام نیروهای بومی استانی در فرآیند آزمون کتبی و مصاحبه تحت نظارت این اداره شده‌اند؛ فارغ از مفهوم نامانوس و کاملا مبهم «بنگاه و واحد خصولتی» که تعریفی در قوانین و آموزه‌های حقوقی کشورمان ندارد و با حکم ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 و مواد 2 الی 5 قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 در خصوص اقسام دستگاه‌های اجرایی مغایرت دارد، لازم به ذکر است که اولا، ماده 47 قانون برنامه ششم توسعه [قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، صرفا دستگاه‌های اجرایی دولت (شامل «وزارتخانه‌های نفت و نیرو»، «سازمان انرژی اتمی» و «بنگاه‌های اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی») را در خصوص به کارگیری پیمانکاران بومی مورد خطاب قرار داده و تکلیفی برای شرکت‌های خصوصی تعیین نکرده است. ثانیا حکم این ماده صرفا ناظر بر الزام این دستگاه‌ها در اولویت انعقاد قرارداد با پیمانکاران بومی در شرایط برابر است و مطلقا حکمی در خصوص «استخدام نیروی انسانی» در بخش خصوصی تعیین نکرده است. ثالثا الزام به انجام تشریفات استخدام به صورت آزمون کتبی و مصاحبه در بخش خصوصی، یک قاعده آمره و تکلیف جدید است که تنها به موجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر می‌باشد، در حالی که چنین الزامی در هیچ یک از احکام قوانین عادی کشور به ویژه قانون کار پیش‌بینی نشده و وجاهت قانونی ندارد، همچنان که الزامات تشریفات آزمون استخدامی برای دستگاه‌های اجرایی در ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین شده‌اند . شایان ذکر است حکم مقرر در ماده 4 بخشنامه مارالذکر، با اصل آزادی قراردادها در تعارض است؛ افزون بر آن، محدودیت شرایط استخدام در بخش خصوصی به نیروهای بومی با بند 9 اصل سوم قانون اساسی (رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه)، اصول 19 و 20 قانون اساسی (حق برابری) و ماده 6 قانون کار (حق برابری اشتغال) در خصوص حق برابری در بهره مندی از فرصت‌های شغلی و عدالت اجتماعی در تعارض بوده و مصداق بارز تبعیض ناروا محسوب می‌شود . 2 ایجاد الزامات و تشریفات جدید استخدامی برای بخش خصوصی و تعیین تکلیف در رابطه با عقد قرارداد با پیمانکاران بومی و به کارگیری نیروهای بومی در خصوص پروژه‌های عمرانی و اجرایی بخش خصوصی، اساسا در چهارچوب هیچ یک از وظایف و اختیارات قانونی استاندار قرار ندارد و در مصوبه شماره 12/602 شورای عالی اداری مورخ 1377/7/30 با عنوان «طرح تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنان» (با آخرین اصلاحات مورخ 1402/4/11) نیز چنینی امری در حیطه صلاحیت استاندار قرار نگرفته است؛ از این رو، بخشنامه مورد شکایت خارج از حدود اختیارات استاندار وضع شده است . 3 به موجب ماده 9 بخشنامه مذکور، نظارت بر حسن اجرای ضوابط آن بر اساس ماده 192 قانون کار بر عهده اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان هرمزگان گذارده شده و جالب آن که تخلف اشخاص از مفاد آن نیز مشمول مجازات موضوع ماده 182 قانون مذکور شده است؛ در صورتی که موضوع مواد قانونی یادشده با این بخشنامه کاملا بی‌ارتباط بوده و تنها ناظر بر «الزام به ارائه آمار و اطلاعات مورد نیاز وزارت کار» و منصرف از «الزام به اولویت استخدامی و پیمانکاری بومی» می‌باشد. ماده 9 این بخشنامه نه تنها بدون هیچ‌گونه وجاهت قانونی، یک تکلیف جدید (نظارت بر حسن اجرای ضوابط بخشنامه) برای دستگاه دولتی (اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی) ایجاد کرده، بلکه در خصوص تخطی اشخاص از ضوابط آن نیز جرم‌انگاری نموده است (جرم تخلف از اجرای ضوابط بخشنامه با مجازات مندرج در ماده 182 قانون مذکور) که با اصل 36 قانون اساسی (اصل قانونی بودن جرم و مجازات) مغایرت آشکار دارد . 4 تحدید شرایط استخدام و محدودیت‌های غیرقانونی بر آزادی قراردادهای کار و پیمانکاری که در نتیجه بخشنامه مورد شکایت ایجاد شده است، با اصل لاضرر (لا ضرر و لا ضرار فی الاسلام) مغایرت دارد . احتراما با عنایت به مغایرت‌های قانونی و شرعی فوق الذکر، مستند به بند یک ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1392 اصلاحی 1402و با لحاظ مواد 80 و 87 از همان قانون، ابطال بخشنامه مورد شکایت را از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا دارم ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " استاندار هرمزگان شماره: 49673 / 1 / 92 - تاریخ: 1402/7/16 مدیران محترم دستگاه اجرایی و نهادهای عمومی انقلاب اسلامی استان مدیران عامل محترم شرکت‌های بنگاه‌های اقتصادی استان مدیران عامل محترم سازمان مناطق آزاد ویژه اقتصادی استان موضوع: بخشنامه طرح ساماندهی و به کارگیری نیروی کار بومی سلام علیکم؛ به منظور تحقق مطالبات مردمی، اجرایی شدن دستورات ریاست محترم جمهوری اسلامی در سفر به استان هرمزگان «بخشنامه طرح ساماندهی و به کارگیری نیروی کار بومی» با محوریت جوانان استان جهت اجراء ابلاغ می‌گردد. مقتضی است در اجرای کامل مفاد بخشنامه مذکور با اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی به نحو شایسته همکاری گردد . بخشنامه کارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمایه‌گذاری استان در جلسه مورخ 1402/4/21 به پیشنهاد اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی و در راستای اجرای ماده (47) قانون برنامه ششم توسعه و همچنین اجرای دستورات رئیس جمهور محترم در شورای اداری استان هرمزگان مورخ 23 دی ماه 1400، با در نظر گرفتن مقتضیات و مصالح جوانان جویای کار بومی استان و ظرفیت بنگاه‌های تولیدی و خدماتی و پروژه‌های عمرانی بزرگ مقیاس استان، ضوابط و موارد زیر را با هدف «ساماندهی و به کارگیری نیروی کار بومی» مورد تصویب قرار دهد . ماده 3: «بنگاه‌ها و واحدهای صنعتی، خصوصی و خصولتی متوسط و بزرگ (دارای 50 نفر شاغل و بیشتر) آماده بهره برداری و یا به بهره برداری رسیده مکلفند نیروی انسانی مورد نیاز و نیازهای استخدامی خود را تعیین و از قبل به اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلام نمایند .» ماده 4: «بنگاه‌ها و واحدهای صنعتی خصوصی و خصولتی متوسط و بزرگ (دارای 50 نفر شاغل و بیشتر) مکلفند در زمان بهره برداری برای جذب و استخدام نیروی انسانی بومی، نسبت به برگزاری آزمون کتبی و انجام مصاحبه اقدام نمایند .» ماده 9: «نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه بر اساس ماده 192 قانون کار بر عهده اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و متخلفین از آن مطابق ماده 182 قانون مذکور به مراجع قضایی معرفی خواهند گردید. گزارش‌های تفصیلی و بیان جزئیات اجرا یا عدم اجرا و اقدامات نظارتی و قضایی با متخلفین با ذکر مصادیق هر سه ماه یک بار به کارگروه تخصصی اشتغال استان گزارش خواهد شد. استاندار هرمزگان " علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی ارسال نشده است . هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/8/1 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیئت عمومی به موجب مواد 3 و 4 بخشنامه مورد شکایت، «بنگاه‌ها و واحدهای صنعتی خصوصی و خصولتی» مکلّف به اعلام فرصت‌های شغلی خود به اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی و استخدام نیروهای بومی استانی در فرآیند آزمون کتبی و مصاحبه تحت نظارت این اداره شده‌اند و فارغ از مفهوم مبهم «بنگاه و واحد خصولتی» که تعریفی از آن در قوانین و موازین حقوقی وجود ندارد و با حکم ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 و مواد 2 الی 5 قانون محاسبات عمومی کشور درخصوص اقسام دستگاه‌های اجرایی مغایرت دارد، اولا ماده 47 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، دستگاه‌های اجرایی از جمله وزارتخانه‌های نفت و نیرو و سازمان انرژی اتمی و بنگاه‌های اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی را درخصوص به کارگیری پیمانکاران بومی مورد خطاب قرار داده و تکلیفی برای شرکت‌های خصوصی تعیین نکرده است. ثانیا حکم این ماده صرفا ناظر بر الزام این دستگاه‌ها در اولویت انعقاد قرارداد با پیمانکاران بومی در شرایط برابر است و مطلقا حکمی درخصوص «استخدام نیروی انسانی» در بخش خصوصی تعیین نکرده است. ثالثا الزام به انجام تشریفات استخدام به صورت آزمون کتبی و مصاحبه در بخش خصوصی، یک قاعده آمره و تکلیف جدید بوده که تنها به موجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر است. در عین حال، حکم مقرر در ماده 4 بخشنامه مارالذکر، با اصل آزادی قراردادها در تعارض بوده و افزون بر آن، محدودیت شرایط استخدام در بخش خصوصی به نیروهای بومی با بند 9 اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه)، اصول نوزدهم و بیستم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (حق برابری) و ماده 6 قانون کار (حق برابری اشتغال) درخصوص حق برابری در بهره مندی از فرصت‌های شغلی و عدالت اجتماعی مغایر بوده و مصداق بارز تبعیض ناروا محسوب می‌شود. ضمن این که ایجاد الزامات و تشریفات جدید استخدامی برای بخش خصوصی و تعیین تکلیف در رابطه با عقد قرارداد با پیمانکاران بومی و به کارگیری نیروهای بومی درخصوص پروژه‌های عمرانی و اجرایی بخش خصوصی، اساسا در چهارچوب هیچ یک از وظایف و اختیارات قانونی استاندار قرار ندارد و در مصوبه شماره 12/602 شورای عالی اداری مورخ 1377/7/30 با عنوان «طرح تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنان» (با آخرین اصلاحات مورخ 1402/4/11) نیز چنین امری در حیطه صلاحیت استاندار قرار نگرفته است . به علاوه، به موجب ماده 9 بخشنامه مذکور نظارت بر حسن اجرای ضوابط آن براساس ماده 192 قانون کار برعهده اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان هرمزگان گذارده شده و تخلّف اشخاص از مفاد آن نیز مشمول مجازات موضوع ماده 182 قانون مذکور قرار گرفته است و این در حالی است که موضوع مواد قانونی یادشده با این بخشنامه کاملا بی‌ارتباط بوده و تنها ناظر بر «الزام به ارائه آمار و اطلاعات مورد نیاز وزارت کار» و منصرف از «الزام به اولویت استخدامی و پیمانکاری بومی» است. ماده 9 این بخشنامه نیز نه تنها بدون هیچ‌گونه وجاهت قانونی، یک تکلیف جدید (نظارت بر حسن اجرای ضوابط بخشنامه) برای دستگاه دولتی (اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی) ایجاد کرده، بلکه درخصوص تخطی اشخاص از ضوابط آن نیز جرم‌انگاری نموده است که این امر با اصل سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (اصل قانونی بودن جرم و مجازات) مغایرت دارد. با عنایت به مراتب فوق، بخشنامه شماره 49673 / 1 / 92 مورخ 1402/7/16 استاندار هرمزگان موضوع مواد 3، 4 و 9 (مصوبه جلسه مورخ 1402/4/21 کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه‌گذاری استان) خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی