رای شماره 1153182 هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بند «چ» ماده 44 آیین‌نامه مالی – معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری - صنعتی

هیات تخصصی اداری و امور عمومی * شماره پرونده : ه ت/ 0200011 شماره دادنامه سیلور: 140231390001153182 تاریخ:07/05/1402 * شاکی : سازمان بازرسی کل کشور *طرف شکایت : هیات وزیران *موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند «چ» ماده 44 آیین‌نامه مالی – معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری - صنعتی * شاکی دادخواستی به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد : "چ - در مورد معاملاتی که طرف معامله وزارتخانه یا موسسه دولتی و یا شرکت دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و موسسات و شرکت‌های تابعه‌ای است که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه و یا مالکیت آن‌ها متعلق به موسسات و نهادهای مذکور و شرکت‌های تعاونی مصرف و توزیع کارکنان وزارتخانه‌ها و سازمان باشد." *دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت : " اولا به موجب تبصره 2 ماده 1 لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و ... در معاملات دولتی و کشوری، شرکت‌های تعاونی کارمندان در امور مربوط به تعاون از مقررات قانون مذکور مستثنی شده‌اند. بر اساس مفهوم مخالف تبصره مذکور، تعاونی‌های کارمندان در فعالیت‌های غیرامور تعاون مشمول ممنوعیت در انجام معاملات یا داوری در معاملات خواهد بود؛ ثانیا انجام معاملات سازمان‌های مناطق آزاد تجاری – صنعتی با شرکت تعاونی کارکنان خود بدون الزام به برگزاری مناقصه، موجب انحصار در معامله با شرکت مذکور و باعث ایجاد تبعیض نارواست ضمن آنکه معامله سازمان‌های یاد شده و شرکت‌های وابسته با شرکت‌های تعاونی کارکنان خود از مصادیق تعارض منافع است؛ بنابراین مقرره مذکور در آن قسمت که انعقاد معامله با شرکت‌های تعاونی مصرف و توزیع کارکنان وزارتخانه‌ها و سازمان بدون الزام به برگزاری مناقصه را تجویز کرده خارج از حدود اختیارات واضع و مغایر قانون است تقاضای رسیدگی فوق العاده و خارج از نوبت و ابطال آن را استدعا دارد."؛ * طرف شکایت به‌طور خلاصه پاسخ داده است که : آیین‌نامه مالی و معاملاتی سازمان مناطق آزاد تجاری – صنعتی در اجرای اصل 138 قانون اساسی برای هیات انطباق مجلس شورای اسلامی ارسال شده و در مهلت مقرر هیچ‌گونه اعلام مغایرتی با قوانین اعلام نشده است؛ مستفاد از تبصره 2 لایحه قانونی منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی، معاملات با شرکت‌های تعاونی در امور غیرتعاون ممنوع و در امور تعاون مجاز است؛ منظور از شرکت‌های تعاونی مجاز برای معاملات با سازمان‌ها، شرکت‌های تعاونی توزیع و مصرف است. این شرکت‌ها در امور مربوط به تهیه و توزیع کالا و سایر خدمات فعالیت می‌کنند و تعدد موضوع فعالیت در آن‌ها به ارائه طرح پیشنهادی مجاز است؛ در قوانین و مقررات کشوری از جمله بند «ب» ماده 79 قانون محاسبات عمومی نیز موضوع تجویز معاملات دستگاه‌های اجرایی با شرکت‌های تعاونی کارکنان خود صریحا مجاز دانسته شده لذا قید عبارت کلی تعارض منافع بدون ذکر دلایل و مستندات قانونی نمی‌تواند منجر به ابطال تصویبنامه شود به علاوه تجویز بند «چ» ماده 44 آیین‌نامه هرگز برای هیچ یک از سازمان‌های مناطق آزاد انحصار در معاملات ایجاد نکرده بلکه اکثریت معاملات این سازمان‌ها (معاملات عمده) با برگزاری مناقصه انجام می‌شود؛ * نظریه تهیه‌کننده گزارش : نخست اینکه بر اساس ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی مصوب 21/6/1372 هر منطقه توسط سازمانی که بصورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد ... این شرکتها و شرکتهای وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکتهای دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس این قانون و اساسنامه‌های مربوط اداره خواهد شد و در موارد پیش‌بینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود و بر مبنای ماده 112 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 مقرر شده به منظور ساماندهی مناطق آزاد ویژه اقتصادی و ایفاء نقش موثر آن‌ها در تحقق اهداف سند چشم انداز بیست ساله نظام و اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب، مدیران سازمان مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیتهای دستگاه‌های اجرایی به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آن‌ها واگذار می‌شود و منحصرا بر اساس قانون و مقررات اداره مناطق آزاد تجاری و صنعتی اداره می‌شوند؛ دوم اینکه وفق بند «الف» ماده 4 چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی، هیات وزیران مسوولیت تصویب آیین‌نامه‌ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیتهای هر منطقه را بر عهده دارد و به موجب ماده 26 این قانون آئین نامه‌های اجرائی این قانون به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. سوم اینکه در بند «ب» ماده 79 قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 معاملات با شرکتهای تعاونی مصرف و توزیع کارکنان وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و شرکتهای معاملات با شرکت‌های تعاونی از برگزاری مناقصه عمومی معاف شده‌اند؛ اما در ماده 29 قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383 موارد عدم لزوم برگزاری مناقصه ذکر شده و این استثنا در قانون برگزاری مناقصات نیامده است. از سوی دیگر به موجب ماده 30 قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383 مواد مغایر با این قانون نسخ شده است؛ نظر به مراتب مذکور صرف نظر از اینکه میان قانون برگزاری مناقصات و قانون محاسبات عمومی در خصوص مستثناشدن شرکت‌های تعاونی از برگزاری مناقصه عمومی مغایرت باشد یا خیر و یا حکم مقرر در بند «ب» ماده 79 قانون محاسبات عمومی نسخ شده باشد یا خیر، نظر به اینکه از سویی با تصویب قانون برنامه پنجم توسعه و قانون احکام دائمی در سال 1395 اداره مناطق مذکور بر اساس قانون مذکور و آیین‌نامه‌های آن خواهد بود و مقررات عمومی کشور (از جمله احکام مذکور در قانون برگزاری مناقصات در زمره مقررات عمومی کشور و در عداد تشریفات برگزاری مناقصات است) در این مناطق جاری نمی‌شود و از سوی دیگر با عنایت به اینکه به نظر می‌رسد حکم مقرر در بند «چ» ماده 44 آیین‌نامه مورد شکایت صرفا ناظر به معاملاتی است که مربوط به امر تعاون بوده و برگزاری مناقصه در غیر امور مربوط به تعاون همچنان تابع الزامات ناظر به برگزاری مناقصه خواهد بود و در نتیجه پیش‌بینی عدم لزوم برگزاری مناقصه در مورد شرکت‌های تعاونی و در امور مربوط به تعاون اساسا با هدف اداره بهتر امور مناطق آزاد قابل تفسیر است لذا مقرره مورد شکایت مغایرتی با قوانین نداشته و قابل ابطال به نظر نمی‌رسد؛ تهیه‌کننده گزارش : دکتر زین العابدین تقوی *پرونده کلاسه ه ت/ 0200011 (ه ع/ 0100302 ) با خواسته "ابطال بند «چ» ماده 44 آیین‌نامه مالی – معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری – صنعتی" در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رای صادر شد : رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری نخست اینکه بر اساس ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی مصوب 21/6/1372 هر منطقه توسط سازمانی که بصورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد ... این شرکتها و شرکتهای وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکتهای دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس این قانون و اساسنامه‌های مربوط اداره خواهد شد و در موارد پیش‌بینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود و بر مبنای ماده 112 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 مقرر شده به منظور ساماندهی مناطق آزاد ویژه اقتصادی و ایفاء نقش موثر آن‌ها در تحقق اهداف سند چشم انداز بیست ساله نظام و اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب، مدیران سازمان مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیتهای دستگاه‌های اجرایی به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آن‌ها واگذار می‌شود و منحصرا بر اساس قانون و مقررات اداره مناطق آزاد تجاری و صنعتی اداره می‌شوند؛ دوم اینکه وفق بند «الف» ماده 4 چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی، مصوب 21/6/1372 هیات وزیران مسوولیت تصویب آیین‌نامه‌ها و هماهنگ کردن کلیه فعالیتهای هر منطقه را بر عهده دارد و به موجب ماده 26 این قانون آئین نامه‌های اجرائی این قانون به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. با عنایت به اینکه از سویی با تصویب قانون برنامه پنجم توسعه و قانون احکام دائمی در سال 1395 اداره مناطق مذکور بر اساس قانون مذکور و آیین‌نامه‌های آن خواهد بود و مقررات عمومی کشور (از جمله احکام مذکور در قانون برگزاری مناقصات) در این مناطق جاری نمی‌شود و از سوی دیگر حکم مقرر در بند «چ» ماده 44 آیین‌نامه مورد شکایت صرفا ناظر به معاملاتی است که مربوط به امر تعاون بوده و برگزاری مناقصه در غیر امور مربوط به تعاون همچنان تابع الزامات ناظر به برگزاری مناقصه خواهد بود و پیش‌بینی عدم لزوم برگزاری مناقصه در مورد شرکت‌های تعاونی و در امور مربوط به تعاون اساسا با هدف اداره بهتر امور مناطق آزاد است نظر به اینکه مقرره مورد شکایت مغایرتی با قوانین ندارد بنابراین مستندا به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات سال 1402 رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. دکتر زین العابدین تقوی رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی