رای شماره 1130 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال نامه شماره 17189 1399/2/14 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور

شماره 9901610 – 5/05/1400 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905811130 مورخ 1/4/1400 با موضوع « ابطال نامه شماره 17189 14/2/1399 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1400/4/1 شماره دادنامه: 1130 شماره پرونده : 9901610 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای امیرسبحان شهنازی سنگاچین موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 17189 1399/2/14 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 17189 1399/2/14 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "اولا؛ طرف شکایت با بهره‌گیری از تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، ماده 28 قانون مدیریت بحران و نیز بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری برای یافتن راهکاری که خللی متوجه اجرای رای وحدت رویه 2102 1397/12/7 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نشود، آن را به نوعی آن هم غیرقانونی در بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری، پادار کرده باشد و به همین منظور، مکاتبه موضوع شکایت، مستند به مفاد صورتجلسه مورخ 1395/11/11 شورای حقوق و دستمزد در خصوص پرداخت فوق‌العاده ویژه (موضوع بند 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل مدیریت بحران)، تنظیم شده است. این در حالی است که وفق رای دادنامه 2102 1397/12/7 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستفاد از اصل 170 قانون اساسی، بند مذکور فاقد مبنای قانونی محسوب شده است و نمی‌توان به آن استناد نمود. از سوی دیگر امتیازی برای کارکنان واحدهای مدیریت بحران از حیث پرداخت فوق‌العاده، نه در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و نیز نه در قانون مدیریت بحران کشور، دیده نشده است و علی‌القاعده هرگونه پرداختی به کارمندان موضوع قانون مدیریت می‌بایست با حصر مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله احکام موضوع فصل دهم، صورت پذیرد. از آنجائیکه برای برقراری بند 10 ماده 68 تحت عنوان فوق‌العاده ویژه نیز، مقنن شرایطی پیش‌بینی کرده است. لذا بدوا وفق ماده 74 می‌بایست موضوع در شورای حقوق و دستمزد تعیین تکلیف شود. لذا چون مصوبه این شورا در سال 1395 در راستای تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل مدیریت بحران صادر گردید. این استناد بر اساس رای دادنامه وحدت رویه دیوان عدالت اداری، فاقد مبنای قانونی دانسته شده است. بنابراین مصوبه شورای حقوق و دستمزد نیز که منبعث از آن است، فاقد مبنای قانونی تلقی می‌شود. همچنین هیچ کدام از ترتیبات مندرج در بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری در برقراری فوق‌العاده مبحوث عنه، رعایت نشده است به عبارتی سازمان امور اداری و استخدامی می‌بایست لیست مشاغل دریافت‌کننده این فوق‌العاده را تعیین و پیشنهاد نماید، که با توجه به بررسی صورت گرفته لیست متفاوتی از این کارکنان به نسبت سایر کارکنان وزارت کشور و واحدهای تابعه، وجود ندارد و نیز آنکه هیات وزیران می‌بایست افزایش مذکور را تصویب نماید که در این خصوص برای کارکنان این واحدها، مصوبه‌ای مجزا صادر نشده است. بنابراین به نظر می‌رسد طرف شکایت متجاوز از نص قانونی یاد شده و مقررات قانونی بعدی، درصدد بهره‌مندی کارکنان شاغل در واحدهای مدیریت بحران را از فوق‌العاده ویژه، بر خلاف مصوبه هیات وزیران افزایش داده است و به عبارتی درصد فوق‌العاده ویژه را برای کارشناسان از 25 درصد به 45 درصد و برای مدیران تا 50 درصد افزایش داده است. که این خود خارج از حدود اختیارات قانونی و چه به لحاظ شکل و چه به لحاظ ماهیت، مغایر بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد. ثانیا: از آنجائیکه در ماده 28 قانون مدیریت بحران تنفیذ تصمیمات مقید به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران شده است لذا تصمیمات خلاف قانون را نمی‌توان قانونی برشمرد و آن را تنفیذ شده محسوب کرد. لذا با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی رای وحدت رویه، تبصره 3 ماده 19 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران را وفق اصل 170 قانون اساسی، غیرقانونی بر شمرده است. لذا آثار بعدی آن نیز غیرقابل ابتنای قانونی خواهد بود. ثالثا: همان‌طور که مشخص است مستند طرف شکایت در مبحث پرداخت فوق‌العاده مربوطه همان مبانی استدلالی دادنامه وحدت رویه 2102 مورخ 1397/12/7 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است که امر به پرداخت فوق‌العاده یاد شده را غیرقانونی بر شمرده بود لذا هیچ موجب قانونی جدید در مکاتبه معترض‌عنه ارایه نشده است. لذا با استناد به بند 3 اصل 9 قانون اساسی و بند 10 ماده 68 و مواد 64، 74، 78 و 127 قانون مدیریت خدمات کشوری، ابطال کل مقرره مورد اعتراض مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "معاون محترم وزیر و رئیس سازمان مدیریت بحران کشور سلام علیکم با احترام؛ بازگشت به نامه شماره 15518 1399/2/10 موضوع برقراری فوق‌العاده ویژه برای کارکنان شاغل در حوزه مدیریت بحران استانداری‌ها و فرمانداری‌ها، موارد ذیل را به آگاهی می‌رساند: 1 بر اساس تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران موضوع مصوبه شماره 185645/ت 40792 ک 1388/9/21 افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده 19 آیین‌نامه تشکیل می‌شود به کار گمارده می‌شوند، در طول مدت تصدی پست سازمانی مرتبط از فوق‌العاده ویژه علاوه بر سایر فوق‌العاده‌های کارکنان حداکثر تا 20 درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار می‌شوند. 2 طبق ماده 26 قانون مدیریت بحران کشور مصوب 1398/5/7، تصمیمات سازمان مدیریت بحران کشور و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط، مستند به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، در طول سال‌های 1394 تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون جدید تنفیذ شده است. بر این اساس کلیه کارکنان مشمول که قبلا از فوق‌العاده مورد نظر برخوردار شده‌اند کمافی السابق از آن بهره‌مند خواهند بود و برای افراد جدیدالانتصاب در حوزه وظیفه‌ای فوق‌الذکر پرداخت فوق‌العاده مذکور مستلزم اخذ مجوز جدید می‌باشد که می‌بایست مستند به بند (ژ) ماده 9 قانون مدیریت بحران کشور اقدام لازم صورت پذیرد./ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور به موجب لایحه شماره 118210 مورخ 1399/7/29 توضیح داده است که: "1 به موجب مفاد تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور موضوع تصویب‌نامه شماره 185645ت 40792 ک 1388/9/21 مبنی بر اینکه افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده 19 این آیین‌نامه تشکیل می‌شود به کار گرفته شوند در طول مدت تصدی از فوق‌العاده ویژه علاوه بر سایر فعالیت‌های کارکنان حداکثر تا 20 درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار می‌شوند اقدام شده است. 2 دادنامه شماره 2102 1397/12/7 دیوان عدالت اداری که در مقام تعارض آراء صادر گردیده تصویب‌نامه مارالذکر را ابطال ننموده است و علی الاطلاق پرداخت آن را در مورد موضوع شکایت قابل استناد برای شعب دیوان ندانسته و مورد ایراد هیات تطبیق مصوبات دولت با مجلس موضوع اصول 85 و 138 قانون اساسی نیز قرار نگرفته است همچنین بر اساس اصل 107 قانون، آیین‌نامه‌های مصوب دولت برای دستگاه‌های اجرایی و زمانی که نسخ و ابطال نشده باشد لازم‌الاجرا می‌باشد و بر همین اساس در سال گذشته نیز پرداخت گردیده است بنابراین با استفاده از مستندات مذکور تا زمانی که مصوبه مورد ابطال قرار گرفته کماکان به قوت خود باقی است. 3 از آنجایی که بی‌اثر بودن قانون نسبت به گذشته مطلق نبوده و قانونی که کیفیت و طریقه مطالبه حق ثابت را از غیربه وسیله محاکم قانونی تعیین می‌نماید و تغییر در ماهیت حق نمی‌دهد عطف به ما سبق نمی‌شود بر همین اساس علاوه بر آن حقوق مکتسبه که در طول یک زمان معقول به گونه‌ای قانونی شکل گرفته یا ثبات یافته با تغییر قانون از بین نرفته و قانون سابق بعد از فسخ نیز توسط قانون جدید حکومت خواهد داشت. با عنایت به شرح فوق، حقوق مکتسبه افراد تا زمانی که در شغل خود اشتغال و فعالیت دارند حاکمیت داشته و قابل پرداخت می‌باشد و در صورتی که فرد جدید در حوزه مذکور فعالیت داشته مشمول قواعد گذشته به دلیل فقد قانون و مقررات قابل پرداخت نمی‌باشد و دلیل پرداخت صرفا تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی مارالبیان بوده و نظرات مشورتی موضوع نامه شماره 752978 1398/12/25 رئیس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور و همچنین نامه شماره 703687 1398/12/4 رئیس امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت در ارتباط با ابلاغ مصوبه شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده 74 قانون مدیریت خدمات کشوری موید تایید پرداخت فوق‌العاده مذکور می‌باشد و همان‌طور که بیان گردید رای مورد استنادی دیوان نیز حکمی مبنی بر ابطال تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه را مورد حکم قرار نداده است." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/4/1 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا: براساس ماده 64 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386، نظام پرداخت کارمندان دستگاههای اجرایی منحصرا براساس ارزشیابی عوامل شغل و شاغل و سایر ویژگیهای مذکور در فصل دهم قانون فوق‌الذکر است و مطابق ماده 87 قانون مزبور، کلّیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات فصل دهم که مربوط به حقوق و مزایای کارمندان رسمی و پیمانی است، با اجرای قانون مذکور از تاریخ 1388/1/1 لغو گردیده است. همچنین براساس ماده 127 قانون یادشده کلّیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر با قانون مزبور از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مدیریت خدمات کشوری لغو شده و از این رو، پرداخت هرگونه وجهی تحت عنوان حقوق و مزایا به کارمندان دولت خارج از چهارچوب مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مستلزم تصریح قانون‌گذار است. ثانیا: با توجه به اینکه در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال 1387 پرداخت فوق‌العاده ویژه برای مدیریت بحران علاوه بر فوق‌العاده ویژه موضوع بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری پیش‌بینی نشده است و حکم مقرر در تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (موضوع تصویب‌نامه شماره 185645ت40792ک 1388/9/21 وزیران عضو کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط‌زیست) که مقرر داشته: «افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده (19) این آیین‌نامه تشکیل می‌شود به کار گرفته می‌شوند، در طول مدت تصدی از فوق‌العاده ویژه علاوه بر سایر فوق‌العاده‌های کارکنان حداکثر تا بیست درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار می‌شوند»، به دلیل مغایرت با قوانین پیش‌گفته و اصل 170 قانون اساسی ، قابلیت استناد ندارد و به این امر در رای وحدت رویه شماره 2102 1397/12/7 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز تصریح شده است. ثالثا: هرچند به موجب ماده 26 قانون مدیریت بحران کشور مصوب سال 1398 تصمیمات سازمان مدیریت بحران کشور و سایر دستگاههای ذیربط مستند به قانون تشکیل سازمان مذکور در طول سالهای 1394 تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون جدید (1398/6/19) تنفیذ شده است، لکن این امر به معنای تنفیذ تصمیمات منطبق با قانون مراجع تصمیم‌گیر است و شامل مصوبات غیرقانونی از جمله تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی مصوب سال 1388 فوق‌الذکر نمی‌گردد. بنا به مراتب فوق، مکاتبه شماره 17189 1399/2/14 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور که با استناد به تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران ، پرداخت فوق‌العاده ویژه را به افرادی که در امر مدیریت بحران به کار گرفته می‌شوند، تجویز نموده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمد مصدق