رای شماره 1808 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ردیف 4 الی 9 از جدول بند یک، مصوبه شماره 1018 /98 /5 /53 – 6/5/1398 شورای اسلامی شهر کرج از تاریخ تصویب

شماره 9803970 – 19/12/1399 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905811808 مورخ 02/12/1399 با موضوع «ابطال ردیف 4 الی 9 از جدول بند یک، مصوبه شماره 1018 /98 /5 /53 – 6/5/1398 شورای اسلامی شهر کرج از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه 2/12/1399 شماره دادنامه 1808 شماره پرونده 9803970 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای ایمان قوامی فرد موضوع شکایت و خواسته: 1 – ابطال ردیف‌های 4 الی 9 از جدول بند یک، مصوبه شماره 1018 /98 /5 /3 /5 – 6/5/1398 شورای اسلامی شهر کرج تحت عنوان هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیرمجاز پسماندها گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال 4 الی 9 از جدول بند یک و بندهای 2 و 3 از ردیف دوم و همچنین تبصره 8 مصوبه شماره 1018 /98 /5 /3 /5 – 6/5/1398 شورای اسلامی شهر کرج را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «احتراما به استحضار می‌رساند نظر به اینکه قسمت‌هایی از مصوبه شورای اسلامی شهر کرج به شماره مندرج در ستون موضوع شکایت برخلاف قانون و خارج از حدود اختیار تصویب گردیده است بدین‌وسیله تقاضای ابطال آن را مشروحا به تفاصیل مرقوم ذیل الذکر می‌نمایم. الف – دریف‌های 4 الی 9 بند 1 مصوبه معترض به: حسب بند 1 مصوبه معترض به تحت عنوان مصوبات پیشنهادی پسماند عمرانی و ساختمانی که به تصویب نهایی رسیده است، در قالب جدولی تحت عنوان خسارت، ردیف‌های 4 الی 9 را در خصوص هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیرمجاز جهت انتقال پسماندها و نیز عدم اخذ مجوز حمل پسماندهای عمرانی و ساختمانی با لحاظ افزایش دو و سه برابری در صورت تکرار به صورت جریمه به‌وسیله پرداخت‌کننده پیمانکار تصویب نموده است که به دلایل ذیل واجد ایراد بوده و شایسته ابطال می‌باشد: 1 – مغایرت با قانون مدیریت پسماندها: 1 – 1 – طبق ماده 8 قانون مدیریت پسماندها مصوب 9/3/1383 مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولید‌کننده پسماند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود دریافت نموده و فقط صرف هزینه‌های مدیریت پسماند نماید. همان گونه که مشهود است قانون فوق الاشاره جواز اخذ هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولید‌کننده پسماند تجویز نموده در حالی که در ردیف‌های معترض به آن را متوجه پیمانکار نموده است که مسلما فرد تولیدکننده نمی‌باشد و خود دارای قرارداد با شهرداری است و حدود مسئولیت وی در قرارداد معین شده و مشمول ضمانت اجراهای قراردادی است. همچنین با توجه به اصل شخصی بودن مسئولیت و تفاوت شخصیت مودی و نیز نظر به اینکه اصل برائت از تکلیف می‌باشد و در قانون، مسئولیتی برای پیمانکار در این خصوص تعیین نگردیده است لذا ایجاد مسئولیت برای پیمانکار خلاف قانون و خارج از اختیار شورا می‌باشد. 1 – 2 – طبق ماده 16 قانون مدیریت پسماند جهت تخلف از مفاد قانون جزای نقدی تعیین گردیده است که علاوه بر آن وفق ماده 19 قانون مزبور در تمام جرایم ارتکابی مذکور مرجع قضایی مرتکبین را علاوه بر پرداخت جریمه به نفع صندوق دولت به پرداخت خسارت به اشخاص با جبران خسارت وارده یا به درخواست دستگاه مسئول محکوم خواهد نمود. همچنین وفق ماده 20 قانون مارالذکر خودروهای تخلیه‌کننده پسماند در اماکن غیرمجاز به یک تا ده هفته توقیف محکوم می‌شوند. نظر به اینکه طبق مواد مرقوم در خصوص تخلف از قانون جزای نقدی مقرر گردیده و ایضا در خصوص پرداخت خسارت نیز تعیین تکلیف گردیده است وضع هزینه جبران خسارت با قید جریمه در صورت تکرار، با توجه به مواد قانونی و منع مطالبه عوارض مضاعف فاقد توجیه می‌باشد. توجها به اینکه طبق ماده 2 قانون مسئولیت مدنی در موردی که عمل واردکننده زیان موجب خسارت مادی یا معنوی زیان دیده شده باشد دادگاه پس از رسیدگی و ثبوت امر او را به جبران خسارت وارده محکوم می‌نماید و چنانچه عمل واردکننده زیان فقط موجب یکی از خسارات مزبور باشد دادگاه او را به جبران همان نوع خسارتی که وارد نموده محکوم می‌کند. همچنین طبق ماده 3 قانون مارالاشاره دادگاه میزان زیان و طریقه و کیفیت جبران آن را با توجه به اوضاع و احوال قضیه معین خواهد کرد. لذا تعیین خسارت از اختیارات دادگاه بوده و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر می‌باشد. 2 – مغایرت با آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری: توجها به دادنامه‌های صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های 578 – 21/6/1396، 612 – 28/6/1396 و 613 – 28/6/1396 مشعر بر اینکه با عنایت به وظایف شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در بندهای ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی و اینکه مطابق ماده 10 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 و اصل 36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تامینی و تربیتی منحصرا در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون می‌باشد و برای شوراهای اسلامی چنین صلاحیت و اختیار پیش‌بینی نشده است و نیز نظر به اینکه در قانون مدیریت پسماند جریمه پیش‌بینی شده و پیش‌بینی جریمه مجدد که ماهیتا مجازات می‌باشد فاقد توجیه حقوقی می‌باشد و از طرفی طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی منوط به تجویز قانون‌گذار گردیده است. لذا اخذ مبالغ مندج در مصوبه معترض به خارج از موازین و مقررات قانونی می‌باشد. ب – ردیف‌های 2 بندهای 2 و 3 مصوبه معترض به: حسب بندهای 2 و 3 مصوبه معترض به تحت عنوان پذیرش و دفن پسماندهای عادی در مرکز دفن دره حلقه و پذیرش در ایستگاه انتقال، انتقال و دفن پسماندهای عادی در مرکز دفن دره حلقه که به تصویب نهایی رسیده است، به ازای هر سرویس مبلغ 000 /50 ریال تعیین گردیده است که بنا به دلایل ذیل الذکر شایسته ابطال است. 1- مغایرت با قانون مدیریت پسماندها: حسب شق (ج) بند 5 ماده 2 قانون مدیریت پسماندها، مدیریت اجرایی پسماند را که طبق ماده 8 مناط و ملاک اخذ هزینه تلقی گردیده است، شامل برنامه‌ریزی، ساماندهی، مراقبت و عملیات اجرایی مربوط به تولید، جمع‌آوری، ذخیره‌سازی، جداسازی، حمل‌ونقل، بازیافت، پردازش و دفع پسماند و آموزش و اطلاع‌رسانی تعریف نموده است و توزین در آن یک بار قابل وصول است و طبق اصل منع دریافت عوارض مضاعف یا مجدد به واسطه ارائه یک خدمت معین، نبایستی هزینه امری را که جزء فرایند مدیریت پسماند است مجددا محاسبه و دریافت نمود. 2 – مغایرت با آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری: توجها به دادنامه‌های صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های 1299 – 9/11/1386 و 210 – 18/3/1395 که دلالت بر منع دریافت عوارض مضاعف یا مجدد به واسطه ارائه یک خدمت معین دارند، چه تحت عنوان عوارض یا با تغییر عنوان آن به بهای خدمات جایز نیست چرا که خدمت معین است و نمی‌تواند از دو جهت ملاک اخذ وجوه قرار گیرد. مضافا اینکه طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی منوط به تجویز قانون‌گذار گردیده است و طبق اصل عدم زیاد، اصل بر عدم دریافت وجوه مازاد می‌باشد. لذا به نظر می‌رسد نمی‌توان یک بار برای خدمات نهایی ارائه شده و یک بار برای اموری که در فرایند و چرخه تمامیت و کل آن خدمات نقش زمینه‌ای یا واسطه‌ای دارند وجوه را اخذ نمود چرا که خدمت معین قابل تفکیک به اجزای مختلفی که هر یک ملاک اخذ وجوه به صورت مستقل قرار گیرند نمی‌باشد. چ – تبصره 8 مصوبه معترض به حسب تبصره 8 مصوبه معترض به مقرر گردیده است «به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود با انتخاب کارگزار واجد صلاحیت و با استفاده از نیروهای انسانی سازمان مدیریت پسماند به جهت اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند با رعایت تشریفات و تعرفه‌های قانونی تا سقف 5 درصد از بهای وصول شده را بابت تشویق و پاداش به کارکنان و کارگزار ذیربط (به صورت آزمایشی) به مدت یک سال هزینه نماید.» 1 – مغایرت با قانون مدیریت پسماندها: طبق ماده 8 قانون مدیریت پسماندها که بیشتر به آن اشاره شد مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود دریافت نموده و فقط صرف هزینه‌های مدیریت پسماند نماید. توجها به قید قانون‌گذار پیرامون صرف وجوه در خصوص هزینه‌های مدیریت پسماند و نیز نظر به اینکه شق (ج) بند 5 ماده 2 قانون مدیریت پسماندها، مدیریت اجرایی پسماند را شامل برنامه‌ریزی، ساماندهی، مراقبت و عملیات اجرایی مربوط به تولید، جمع‌آوری، ذخیره‌سازی، جداسازی، حمل‌ونقل، بازیافت، پردازش و دفع پسماند و آموزش و اطلاع‌رسانی تعریف نموده است و تشویق و پاداش مقرر جزء هیچ یک از موارد و چرخه مدیریت پسماند تلقی نمی‌شود و نیز عطف عنایت به قید کلمه «فقط» توسط قانون‌گذار که دلالت بر حصر دارد و مفهوم آن حجت است. لذا هزینه کرد وجوه ماخوذه در مورد هزینه‌های مدیریت پسماند جایز نمی‌باشد. 2 – مغایرت با قانون اساسی: نظر به اینکه وضع قاعده در خصوص پرداخت پاداش و تشویقی خارج از صلاحیت شورای شهر مصرح در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 می‌باشد و همچنین طبق اصل 150 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصمیمات شوراها نباید مخالف قوانین کشور باشد و از طرف دیگر بر اساس اصل 52 قانون اساسی کلیه پرداخت‌ها می‌باید مطابق قانون باشد که در قوانین نیز اجازه‌ای در خصوص پرداخت پاداش به کارگزار و نیروی انسانی پسماند وجود ندارد. لذا از این نظر برخلاف قانون و خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر می‌باشد. 3 – مغایرت با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری: توجها به دادنامه صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1217 – 24/11/1396 که تصویب پرداخت پاداش ابطال گردیده است و وفق ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/2/1392 رعایت مفاد آن در مصوبات بعدی الزامی است، متاسفانه نهاد واضع مصوبه معترض به توجی به آن ننموده است. علیهذا بنا به مطالب معنونه و معروضه فوق تقاضای رسیدگی و مالا ابطال مصوبه معترض به را از تاریخ تصویب حضورتان تقدیم می‌نمایم.» متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است: که در کمیسیون بررسی و موافقت گردید مطرح و مصوبه کمیسیون با اکثریت آراء به تصویب رسید.» در پاسخ به شکایت مذکور رئیس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 385 /99 /7 /5 – 18/3/1399 توضیح داده است که: «1 – همان‌طور که در مصوبه شماره 1018 /98 /5 /3 /5 – 6/5/1398 به سهولت قابل ملاحظه است تبصره 8 پیشنهادی مبنی بر صدور مجوز سازمان پسماند نسبت به انتخاب کارگزار به جهت اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند تا سقف 5 درصد از بهای وصول شده پس از بررسی و یا اصلاح متن به صورت صدور مجوز برای شهرداری جهت انتخاب کارگزار واجد صلاحیت و با استفاده از نیروهای انسانی سازمان مدیریت پسماند جهت اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند با رعایت تشریفات و تعرفه‌های قانونی تا سقف 5 درصد از بهای وصول شده بابت پاداش و تشویق به کارکنان و کارگزار در جلسه شورا مطرح و به اتفاق آراء مقرر گردید که جهت بررسی بیشتر به کمیسیون برنامه و بودجه ارجاع گردد. به عبارت دیگر در این مصوبه شورا این موضوع صرفا به کمیسیون ارجاع شده تا بررسی بیشتری صورت پذیرد لذا در این خصوص اساسا مصوبه‌ای وجود ندارد تا قابلیت ابطال معنا پیدا کند. 2 – به موجب نامه شماره 98 /102 /15723 – 19/4/1398 قائم مقام دبیر شورای نگهبان در فرضی که شورای اسلامی شهر، مجوز قانونی تصویب مصوبه در خصوص اخذ عوارض را داشته باشد این امر خلاف شرع نیست. 3 – بر اساس ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اخذ عوارض به عنوان بهای خدمات و نیز اخذ آن را قانونی و مطابق مقررات اعلام نموده است. 4 – ذکر این نکته در ماده 8 قانون مدیریت پسماند که هزینه‌های مربوط توسط مدیریت پسماند از تولیدکننده وصول خواهد شد مانع از اختیارات شورای اسلامی شهر برای اخذ خسارت از عوامل تخلیه غیرمجاز پسماند نیست. این افراد نیز با اقدامات خود مشکلات بهداشتی و زیست محیطی فراوانی را برای شهر و شهروندان ایجاد می‌کند و وضع هزینه جبران خسارات ناشی از تخلیه غیرمجاز منافاتی با ماده 8 قانون پیش گفته ندارد زیرا که در ماده 8 بهای خدمات ناشی از یک اقدام قانونی مطالبه می‌شود و در بندهای 4 الی 9 ردیف 1 مصوبه 1018 برای تخلیه‌کنندگان غیرمجاز هزینه جبران خسارت منظور شده است که این امر در حدود صلاحیت وظایف شوراهای اسلامی شهر بوده و برای مدیریت موضوع پسماند که ارتباط تنگاتنگی با موضوع سلامت شهروندان دارد ضروری و اجتناب ناپذیر است و نمی‌توان تخلیه‌کنندگان غیرمجاز را به حال خود رها کرد و خسارات ناشی از اقدامات غیرقانونی ایشان را مطالبه ننمود. 5 – هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری در امور مشابه مکررا دریافت این مبالغ را برخلاف قوانین و مقررات تشخیص نداده‌اند. شکایت حاضر نیز در مقام بیان موضوع جدیدی نیست. علیهذا نظر به موارد پیش گفته رد ادعای شاکی به دلایل یاد شده استدعا می‌گردد.» رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد. در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 118 – 11/8/1399 ردیف یک تحت عنوان پذیرش دفن پسماندهای عادی در مرکز دفن حلقه دره و ردیف یک بند 3 تحت عنوان پذیرش در ایستگاه انتقال و دفن پسماندهای عادی در مرکز دفن حلقه دره و تبصره 8 از مصوبه شماره 1018 /98 /5 /3 /5 – 6/5/1398 مصوب شورای اسلامی شهر کرج را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به ردیف‌های 4 الی 9 از بند 1 جدول تحت عنوان هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیرمجاز پسماندها از مصوبه شماره 1018 /98 /5 /3 /5 – 6/5/1398 مصوب شورای اسلامی شهر کرج در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 2/12/1399 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی طبق ماده 16 قانون مدیریت پسماند مصوب 20/12/1383 نگهداری، مخلوط کردن، جمع‌آوری، حمل‌ونقل، خرید و فروش، دفع، صدور و تخلیه پسماندها در محیط بر طبق مقررات این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن خواهد بود. در غیر این صورت اشخاص متخلف به حکم مراجع قضایی به جزای نقدی در بار اول برای پسماندهای عادی از پانصد هزار (000 /500) ریال تا یکصد میلیون (000 /000 /100) ریال و برای سایر پسماندها از دو میلیون (000 /000 /2) ریال تا یکصد میلیون (000 /000 /100) ریال و در صورت تکرار، هر بار دو برابر مجازات قبلی در این ماده محکوم می‌شوند بر اساس ماده 19 قانون مذکور در تمام جرایم ارتکابی مذکور، مرجع قضایی مرتکبین را علاوه بر پرداخت جریمه به نفع صندوق دولت، به پرداخت خسارت به اشخاص و یا جبران خسارت وارده بنا به درخواست دستگاه مسئول محکوم خواهد کرد و در ماده 20 همان قانون مقرر شده است که خودروهای تخلیه‌کننده پسماند در اماکن غیرمجاز، علاوه بر مجازات‌های مذکور، به یک تا ده هفته توقیف محکوم خواهند شد. بنابراین ردیف‌های 4 الی 9 از جدول بند 1 تحت عنوان هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیرمجاز پسماندها از مصوبه 1018 – 6/5/1398 شورای شهر کرج مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – محمدکاظم بهرامی