رای شماره 1173 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: اطلاق تصویب نامه شماره 63/ت56348ه 1398/01/05 هیات وزیران (در خصوص واگذاری حق استفاده از کارخانه سیمان ری) در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع بوده و از تاریخ تصویب ابطال شد. اطلاق نامه‌های شماره 16867/ 51 - 19/10/1390 و 2071 /51 - 17/2/1391 و 21966/ 51 - 6/12/1391 مدیر کل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادی و دارایی در حدی که متضمن نقض حق مالکیت اشخاص و بر خلاف آرای قطعی صادره از دادگاه‌ها است، ابطال شد

تاریخ دادنامه: 22/6/1401 شماره دادنامه: 1173 شماره پرونده: 9804420 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقایان حسین شعبانی ثانی، احمد احمدی، جواد انصاری بنه کهل و شرکت سیمان ری با وکالت آقای ولی اله احمدی موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه شماره 63/ت56348ه 1398/1/5 هیات وزیران و نامه‌های شماره 51/16867 1390/10/19، 51/2071 1391/2/17 و 51/21966 1391/12/6 مدیرکل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادی و دارایی گردش کار: آقای ولی اله احمدی به وکالت از شاکیان فوق الذکر ابطال تصویب نامه شماره 63/ت56348ه 1398/1/5 هیات وزیران و نامه‌های شماره 51/16867 1390/10/19، 51/2071 1391/2/17 و 51/21966 1391/12/6 مدیرکل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادی و دارایی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "شرکت ری سیمان طبق ماده 4 مصوبه 1344/5 مجلسین سنا و شورای ملی به شکل مستقل و جداگانه در اداره ثبت شرکتها به ثبت رسید. سپس طبق مصوبه هیات وزیران به شماره 128112 1360/12/22 جهت تعیین تکلیف در اختیار وزارت صنایع قرار گرفت و مجمع عمومی شرکت، در اجرای مصوبه هیات وزیران (مورخ 1363/12/9)، ضمن انحلال شرکت، مدیران تصفیه را انتخاب کرد. مدیران تصفیه با وجود انحلال و تعطیلی کارخانه، از سال 1364 لغایت 1370، بخشهای زیادی از اراضی و سهام شرکت را به افراد حقیقی و حقوقی فروختند و شرکت مورد نظر، از عداد شرکتهای دولتی خارج و بین خریداران غیردولتی تقسیم گردید. همچنین بستانکاران (از جمله بانکها، سازمان تامین اجتماعی و اداره امور اقتصاد و دارایی) نیز محل محوطه کارخانه را توقیف و بازداشت نمودند. خریداران فوقالذکر، از سال 1370 پیگیر انتقال سهام و املاک و اموال خریداری شده بودهاند و برخی نیز موفق به اخذ احکام قضایی شدند، که به نفع آن‌ها و علیه وزارتخانههای صنایع و اقتصاد و دارایی حکم صادر گردید و دادگستری شهرستان ری، اسناد رسمی را در اختیار خریداران قرار داد که این اشخاص، مالکین بر اساس ماده 22 قانون ثبت اسناد هستند و طی سالهای متمادی، پروانه و مجوزهای لازم برای اشتغال را (بر اساس کاربری تعریفشده در طرح تفصیلی شهر) از سازمان میراث فرهنگی و گردشگری دریافت کردهاند. مصوبه هیات وزیران به شماره 63/ت56348/ه (مصوبه مورد شکایت)، اقدام به واگذاری پلاکی به شهرداری تهران نموده (پلاک ثبتی محوطه کارخانه و شرکت سیمان ری)، که 35 سال در تصرفات مالکانه خریداران قانونی بوده و بدین طریق، حقوق حقه آنان را تضییع نموده است. چرا که شرکت سیمان ری، از سال 1370 اساسا از عداد شرکتهای دولتی خارج شده است. اداره اموال دولتی نیز با تصور تعلق اراضی مذکور به دولت، دستور ابطال سند مالکیت عین معین محل محوطه کارخانه و صدور سند مالکیت جدید به نام دولت به نمایندگی وزارت اقتصاد را صادر نموده، که این اقدام نیز خلاف قوانین و مقررات ذیل می‌باشد: 1 اراضی و املاک و سهام و مستحدثات شرکت سیمان ری بر اساس مصوبه مجمع عمومی و با حضور 4 نفر از وزرای وقت به افراد حقیقی و حقوقی واگذار گردیده است و از عداد شرکت‌های دولتی خارج شده لذا تلقی شرکت موصوف به عنوان شرکت دولتی غیرواقعی و غیرقانونی است. 2 مصوبه 1398/1/5 هیات وزیران (اعم از هیات دولت و اداره اقتصاد و دارایی) در مقابل و مغایر با احکام قضایی و فاقد وجاهت قانونی بوده و بی‌اثر است. با وجود نقل و انتقالات و احکام قطعی قضایی نمی‌تواند ملاک اجرا و عمل قرار گیرد. 3 دستورالعمل‌های آمرانه اداره اموال دولتی بر ابطال اسناد و املاک فروخته شده به افراد از جمله به موکلین با احکام متعدد قطعی قضایی صادر گردیده و حال صدور سند به نام دولت و اقدام اداره ثبت اسناد فاقد وجاهت قانونی است. 4 دستورالعمل آمرانه اداره اموال دولتی و شهرداری حتی با مصوبه یاد شده هیات وزیران (که خود غیرقانونی و خلاف شرع و قانون است) در تعارض است زیرا در مصوبه یاد شده هرگونه اقدام از سوی شهرداری و ... را مشروط به پرداخت حقوق صاحبان حق و ... دانسته است. لذا چون صاحبان حق موکلین مالکین و متصرفین 35 ساله شرعی و قانونی هستند در صورتی که چنین اقدام و ملاحظه‌ای از سوی شهرداری و ادارات فوق منظور نگردیده است. 5 مصوبات و دستورات یاد شده با آیه شریفه (الناس مسلطون علی اموالهم) و رعایت حقوق افراد در تعارض است چگونه ممکن است بدون رعایت و پرداخت حقوق دیگران اموال آن‌ها را مورد تضییع و نابودی قرار داد آن هم از طریق مقامات دولت، لذا ابطال مصوبات از تاریخ تصویب مورد تقاضا است." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است: الف تصویب نامه شماره 63/ت56348ه 1398/10/5 هیات وزیران: "هیات وزیران در جلسه 1397/12/27 به پیشنهاد شماره 10/1321363 1397/11/27 شهرداری تهران و به استناد تبصره 5 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 تصویب کرد: 1 حق استفاده از کارخانه سیمان ری با پلاک ثبتی 184 فرعی از 123 اصلی واقع در شهر ری، میدان صفاییه، خیابان عبدالملکی، بیست متری قلمستان، پلاک 11 به مساحت (111643/8) مترمربع با حفظ مالکیت دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت امور اقتصادی و دارایی با رعایت قوانین و مقررات مربوط به ویژه قوانین و مقررات ناظر بر مسایل زیست محیطی، میراث فرهنگی و گردشگری و مشروط به رفع بازداشتی‌های ملک یاد شده، پرداخت حقوق دولتی مترتب بر آن و همچنین پرداخت حقوق احتمالی صاحبان حق، صرفا در جهت مرمت، بازسازی و تبدیل آن به موزه صنعت سیمان و مجموعه گردشگری با کاربری‌های فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی برای مدت سی (30) سال به شهرداری تهران واگذار می‌شود. 2 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نسبت به درج حق استفاده در مدت مقرر با شرایط فوق در سند مالکیت اقدام و مراتب را به اداره کل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام می‌کند. 3 واگذاری یاد شده صرفا راجع به حق استفاده از ملک مذکور است. نوسازی و ایجاد تاسیسات و ساخت بنا و انجام اقدامات حقوقی مندرج در بند (1) این تصویبنامه، مجوزی برای مالکیت شهرداری مذکور ایجاد نمی‌کند و شهرداری نمی‌تواند مطالباتی در خصوص اقدامات انجام شده از دولت داشته باشد. 4 تمدید مدت حق استفاده یاد شده برای دوره‌های بعد منوط به تصویب هیات وزیران خواهد بود و پس از پایان دوره تعیین شده، عرصه و اعیان ملک مذکور به وزارت امور اقتصادی و دارایی تحویل خواهد شد و شهرداری یاد شده هیچ‌گونه حقی نسبت به آن ندارد و نخواهد داشت. 5 نظارت بر تداوم فعالیت شهرداری طبق اهداف و وظایف مقرر بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی است. در صورت تغییر اهداف و موضوع فعالیت یا توقف عملکرد شهرداری مذکور، حق استفاده مزبور ساقط می‌شود. 6 هزینه‌های جاری بهره برداری از ملک مذکور و هزینه‌های مرمت و بازسازی آن از محل اعتبارات و منابع داخلی شهرداری تهران تامین می‌شود. معاون اول رئیس جمهور" ب نامه شماره 51/16867 1390/10/19: "رئیس محترم اداره ثبت اسناد و املاک شهر ری پیرو مکاتبات قبلی این اداره کل و با عنایت به اینکه سند مالکیت پلاک ثبتی 184 فرعی از 123 اصلی واقع در بخش 12 تهران محل ششدانگ یک قطعه زمین به مساحت 112304/50 مترمربع به صورت محوطه کارخانه سیمان ری بنام دولت ایران صادر گردیده با لحاظ اینکه ملک مذکور متعلق به دولت بوده و بازداشت آن در قبال بدهی کارخانه سیمان مغایر مقررات بوده خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نسبت به ابطال سند مالکیت با شماره ورقه 55653 و صدور سند مالکیت جدید بنام دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت امور اقتصادی و دارایی (به عنوان متولی و امین اموال دولت) اقدام و اصل سند مالکیت صادره را به این اداره کل ارسال نمایند. این نامه به استناد تبصره 9 ماده 69 قانون یاد شده صادر گردیده و به منزله گواهی بند (د) ماده 26 آیین‌نامه اموال دولتی تلقی می‌گردد. مدیرکل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصاد و دارایی" ج نامه شماره 51/2071 1391/2/17: "رئیس محترم اداره ثبت اسناد و املاک شهر ری پیرو نامه شماره 51/16867 90/10/19 این اداره کل موضوع گواهی بند (د) ماده 26 آیین‌نامه اموال دولتی در خصوص پلاک ثبتی 184 فرعی از 123 اصلی واقع در بخش 12 تهران محل ششدانگ یک قطعه زمین به مساحت 112304/50 مترمربع به صورت محوطه کارخانه سیمان ری اعلام می‌دارد: اصل سند مالکیت پلاک مذکور در دسترس این اداره کل نمی‌باشد، حسب سوابق کارخانه سیمان ری بخشی از شرکت سهامی کارخانجات ایران بوده که به موجب مصوبه شماره 128112 1360/12/26 هیات وزیران، در راستای قانونی بودجه سال یاد شده دولت کلیه امور و دارائی‌های [دارایی‌ها] و بدهی‌های آن را در اختیار وزارت صنایع قرار می‌دهد که حسب اختیارات تفویض شده وزارت یاد شده به نمایندگان وقت برای امر تسویه و نقل و انتقال، اسناد پلاک‌های ثبتی 183 186 187 938 939 193 و 157 فرعی از 23 اصلی را انتقال میدهند، لیکن پلاک ثبتی 184 فرعی از 123 اصلی که سند آن بنام دولت علّیه ایران صادر گردیده مشمول مصوبه و اختیارات وزارت صنایع برای نقل و انتقال نبوده لذا با لحاظ اینکه ملک مذکور متعلق به دولت بوده و بازداشت آن در قبال بدهی کارخانه سیمان مغایر مقررات بوده، خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نسبت به ابطال سند مالکیت با شماره ورقه 55653 و صدور سند مالکیت جدید بنام دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت امور اقتصادی و دارایی (به عنوان متولی و امین اموال دولت) اقدام و اصل سند مالکیت صادره را به این اداره کل ارسال نمایند. مدیرکل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصاد و دارایی" د نامه شماره 51/21966 1391/12/6: "پیرو نامه‌های شماره 51/16867 90/10/19 و 51/2071 91/2/17 این اداره کل موضوع گواهی بند (د) ماده 26 آیین‌نامه اموال دولتی در خصوص پلاک ثبتی 184 فرعی از 123 اصلی واقع در بخش 12 تهران محل ششدانگ یک قطعه زمین به مساحت 112304/50 مترمربع به صورت محوطه کارخانه سیمان ری اعلام می‌دارد: حسب سوابق کارخانه سیمان ری بخشی از شرکت سهامی کارخانجات ایران بوده که به موجب مصوبه شماره 128112 1360/12/26 هیات وزیران، در راستای قانون بودجه سال یاد شده دولت کلیه اموال و دارایی‌های [دارایی‌ها] و بدهی‌های آن را در اختیار وزارت صنایع قرار می‌دهد که حسب اختیارات تفویض شده وزارت یاد شده به نمایندگان وقت برای امر تسویه و نقل و انتقال، اسناد پلاک‌های ثبتی 183 186 187 938 939 193 و 15 7 فرعی از 23 اصلی را انتقال می‌دهند، لیکن پلاک ثبتی 184 فرعی از 23 اصلی که سند آن به نام دولت علّیه ایران صادر گردیده مشمول مصوبه و اختیارات وزارت صنایع برای نقل و انتقال نبوده لذا با لحاظ اینکه ملک مذکور متعلق به دولت بوده و بازداشت آن در قبال بدهی کارخانه سیمان مغایر مقررات بوده و دستگاههای متقاضی بازداشت نیز پاسخگو نمی‌باشند، لذا خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره 9 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نسبت به ابطال سند مالکیت با شماره ورقه 55653 و صدور سند مالکیت جدید بنام دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت امور اقتصادی و دارایی (به عنوان متولی و امین اموال دولت) اقدام و اصل سند مالکیت صادره را به این اداره کل ارسال نمایند. (بدیهی است تاکید می‌گردد حتیالمقدور به منظور حفظ حقوق دولت نسبت به صدور سند مالکیت به شرح مذکور با قید موارد بازداشتی اقدام گردد.) مدیرکل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصاد و دارایی" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور تنظیم لوایح و تصویب نامه‌ها و دفاع از مصوبات دولت معاونت حقوقی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره 42867/154305 1399/12/25 توضیح داده است: "ایراد شکلی: بررسی پرونده موید این مطلب است که وکیل شکات صرفا در صدد اثبات مالکیت موکلان خود بر اراضی موضوع مصوبه صدرالاشاره است و از این جهت درخواست ابطال مصوبه را مطرح نموده است در حالی که خواسته شکات از این منظر جنبه ترافعی داشته و رسیدگی به آن در صلاحیت محاکم عمومی است و ابطال آن در شمار صلاحیتهای دیوان عدالت اداری مندرج در ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نبوده و فاقد مبنای قانونی است. دفاع ماهوی: 1 مصوبه مورد شکایت به استناد تبصره 5 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 مزبور تصویب گردیده است که این موضوع مصوبه نیز به صورت خاص و جزیی پلاک 123/184 واقع درشهر ری به مساحت 111643/8 مترمربع است که سند مالکیت آن از سال 1328 به نام دولت ایران ثبت گردیده است، بنابراین اقدام اداره کل اموال دولتی و مصوبه هیات وزیران در راستای اجرای قانون مزبور صورت پذیرفته و خواسته ابطال آن فاقد وجاهت قانونی است و به صرف ادعای مالکیت نمی‌توان خواستار ابطال مصوبه گردید. بنابراین در صورت وجود ادله مالکیت مرجع صالح به رسیدگی و احراز مالکیت پلاک یاد شده محاکم عمومی دادگستری است. 2 مصوبه مورد اعتراض ضمن واگذاری حق استفاده از کارخانه سیمان ری پرداخت حقوق احتمالی صاحبان حق را مورد لحاظ قرار داده است و شکات در صورت طرح دعوا در محاکم عام دادگستری و اثبات حقوق خود مابهازای آن را دریافت خواهند کرد. لذا مصوبه هیات وزیران خللی به حقوق احتمالی اشخاص وارد نساخته بلکه آن را مورد تاکید قرار داده است. 3 هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 1158 1386/10/11 پیرامون دادخواستی با موضوعی مشابه مبنی بر ابطال مصوبه واگذاری حق استفاده، صادره از سوی هیات وزیران با این استدلال که مصوبه مورد اعتراض (شماره 42880/ت33996ه 1384/8/4) در خصوص مورد تنظیم شده و متضمن قواعد عام و کلی نیست و از جمله مقررات و مصوبات دولتی محسوب نمی‌شود اعلام می‌دارد که موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در زمینه اعتراض شاکی نسبت به آن در قلمرو قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی در دیوان عدالت اداری وجود ندارد. 4 در اجرای قانون نحوه اجرای اصول 85 و 38 مصوب سال 1368 و اصلاحات بعدی آن مصوبه مورد شکایت برای ریاست مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده که نه تنها مورد ایراد قرار نگرفته بلکه مراتب عدم مغایرت آن به موجب ردیف 32 جدول پیوست نامه شماره 18299/ه ب 1398/3/8 اعلام شده است." در خصوص ادعای مغایرت با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/28496 1400/8/29 اعلام کرده است که: "موضوع کل تصویب نامه شماره 63/ت56348ه 1398/1/5 هیات وزیران در خصوص نحوه بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: اطلاق مصوبه مورد شکایت از جهت خلع ید اشخاصی که با حکم قضایی، مالکیت آن‌ها بر بخشی از اموال احراز شده است. بدون رعایت قوانین ذی ربط ناظر بر تملک اراضی اشخاص، شرعا بی‌اعتبار است و در صورتی که دولت مدعی است صدور حکم مالکیت برای اشخاص مطابق قوانین نبوده است باید از طریق مراجع صالح قضایی اقدام کند." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/6/22 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی الف قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/28396 1400/8/29 و در رابطه با جنبه شرعی تصویب نامه شماره 63/ ت56348 ه 1398/1/5 هیات وزیران (درخصوص واگذاری حق استفاده از کارخانه سیمان ری) اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه مورد شکایت از جهت خلع ید اشخاصی که با حکم قضایی، مالکیت آن‌ها بر بخشی از اموال احراز شده است، بدون رعایت قوانین ذیربط ناظر بر تملک اراضی اشخاص، شرعا بی‌اعتبار است و در صورتی که دولت مدعی است صدور حکم مالکیت برای اشخاص مطابق قوانین نبوده است، باید از طریق مراجع صالح قضایی اقدام کند.» بنابراین مستند به حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تصویب نامه شماره 63/ ت56348ه 1398/1/5 هیات وزیران (درخصوص واگذاری حق استفاده از کارخانه سیمان ری) که رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال آن براساس رای شماره 140109970905810447 1401/3/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در صلاحیت این هیات تشخیص داده شد، در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. ب براساس ماده 30 قانون مدنی: «هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد» و به موجب ماده 8 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال 1379: «هیچ مقام رسمی یا سازمان یا اداره دولتی نمی‌تواند حکم دادگاه را تغییر دهد و یا از اجرای آن جلوگیری کند، مگر دادگاهی که حکم صادر نموده و یا مرجع بالاتر، آن هم در مواردی که قانون معین نموده باشد.» بنا به مراتب فوق، اطلاق نامه‌های شماره 51/16867 1390/10/19، 51/2071 1391/2/17 و 51/21966 1391/12/6 مدیرکل اموال دولتی و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادی و دارایی در حدی که متضمن نقض حق مالکیت اشخاص و برخلاف آرای قطعی صادره از دادگاه‌ها است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری