رای شماره 309094 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بندهای 2 الی 8 ماده 25 و تبصره‌های 1، 2 و 3 ذیل آن از آیین‌نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

شماره 0105954 – 3/3/1402 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140331390000309094 مورخ 12/2/1402 با موضوع «بندهای 2 الی 8 ماده 25 و تبصره‌های ذیل آن از آیین‌نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 8/3/1400 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی که بر مبنای آن چنانچه موسس یا مسئول فنی داروخانه در انجام وظایف یا مسئولیت‌های محوله مرتکب تخلف شوند و یا عملی بر خلاف مفاد این آیین‌نامه، ضوابط یا سایر مقررات مربوطه انجام دهند متناسب با اهمیت و شدت و ضعف تخلفات و تبعات و آثار آن و نیز با لحاظ وجود یا عدم وجود سابقه یا سوابق تخلفات قبلی، یک یا چند مورد از تنبیهات مشخص شده در آیین‌نامه مذکور توسط دانشگاه اعمال خواهد شد. ابطال شد. » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه : 1402/2/12 شماره دادنامه : 140231390000309094 شماره پرونده: 105954 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: خانم فاطمه بداغ آبادی با وکالت آقای حجت طهرانیان طرف شکایت: 1 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی 2 سازمان غذا و دارو موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 2 الی 8 ماده 25 و تبصره‌های 1، 2 و 3 ذیل آن از آیین‌نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی گردش کار : آقای حجت طهرانیان به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 2 الی 16 ماده 25 و تبصره‌های 1، 2 و 3 ذیل آن از آیین‌نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "1 هرگونه محرومیت از حقوق باید توسط دادگاه صالح به عمل آید و هیچ‌گونه آیین‌نامه‌ای نمی‌تواند نافی حقوق مکتسبه اشخاص باشد و فقط می‌تواند ضوابط را تعیین نماید. 2 هرگونه مجازاتی از طریق دادگاه صالح وفق اصل 36 قانون اساسی باید باشد و اعمال مجازات خارج از صلاحیت دستگاه‌های اجرایی است و تعلیق از کار در زمره جرائم می‌باشد که می‌بایست توسط دادگاه صالح به عمل آید. 3 وظایف وزارت بهداشت در ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی آمده است و هیچ‌گونه نصی در خصوص اعمال مجازات و تنبیه برای افراد و موسسات در نظر گرفته نشده است. 4 آیین‌نامه فقط جنبه تذکری و تنبیهی دارد و حق سلب حقوق اشخاص را به صورت موقت یا دائم ندارد. علت دیگر جهت بطلان مواد مورد نظر، آن است که مجازات‌ها به صورت سلیقه‌ای بیان شده‌اند و مجازات‌های بیان شده نیاز به بررسی قضایی بیشتری دارد. 5 به موجب بند 14 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، تنها صدور پروانه اشتغال در صلاحیت این وزارتخانه است و برای تخلفات دارای هیات‌های عالی انتظامی پزشکی و هیات‌های بدوی و تجدیدنظر هستیم. لذا وزارتخانه نمی‌تواند نسبت به مراتب فوق در جهت اعمال مجازات افراد اقدام به تصویب آیین‌نامه‌ای نماید که نوعی قانونگذاری بوده و افراد را از حقوق مکتسبه محروم می‌نماید. لذا کمیسیون فقط می‌تواند احراز تخلف نماید و در صورتی که اصرار بر آن داشته باشد می‌تواند مراتب را به مراجع قضایی و یا تعزیرات حکومتی اعلام نماید. 6 به صراحت در آرای سابق الصدور هیات عمومی بیان شده که بر مبنای اصل 36 قانون اساسی و مواد مربوطه تعیین جرایم و مجازات‌ها در صلاحیت قانون‌گذار است که در مواد 23 و 30 آیین‌نامه سال 1393 ابطال شده است و متاسفانه بار دیگر موضوع در سال 1400 تکرار شده است." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: آیین‌نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی: "ماده 25) اگر موسس یا مسئول فنی داروخانه در انجام وظایف یا مسئولیت‌های محوله مرتکب تخلف شوند یا عملی برخلاف مفاد این آیین‌نامه، ضوابط یا سایر مقررات مربوطه انجام دهند، متناسب با اهمیت و شدت و ضعف تخلفات و تبعات و آثار آن و نیز با لحاظ وجود یا عدم وجود سابقه یا سوابق تخلفات قبلی، یک یا چند مورد از تنبیهات زیر توسط دانشگاه اعمال خواهد شد. بندهای ستاره دار ذیل نیاز به تصویب کمیسیون قانونی دانشگاه دارند. 2 ) اخطار کتبی با درج در پرونده داروخانه 3) خروج از فهرست داروخانه‌های منتخب 4) تغییر نحوه فعالیت داروخانه از شبانه روزی به روزانه یا روزانه به نیمه وقت * 5) کسر 20 تا 50 درصد امتیاز کارکرد یک سال مسئول فنی * 6 ) کسر 50 تا 200 امتیاز از نمره ارزشیابی سالانه داروخانه * 7 ) قطع کامل سهمیه دارویی به مدت یک تا سه ماه * 8 ) پیشنهاد لغو قرارداد بیمه به سازمان‌های بیمه گر تبصره 1 در خصوص بندهای 9 الی 12 داروخانه باید در ساعات مربوطه تعطیل شود مگر آنکه مسئول فنی جدید معرفی گردد. در خصوص بندهای 13 و 14 داروخانه باید در طول مدت زمان مربوطه تعطیل گردد البته انتقال داروخانه به شخص واجد شرایط دیگر بلامانع خواهد بود. در خصوص بندهای 15 و 16 داروخانه تعطیل و مجوز بهره برداری (پروانه تاسیس) فاقد اعتبار خواهد بود. تبصره 2 در صورتی که موسس یا موسسین در انجام وظایف خود اهمال نموده و به اخطارهای صادره از سوی دانشگاه در زمان مشخص شده ترتیب اثر ندهند و بر امور داروخانه نظارت و اشراف نداشته باشند موضوع تعلیق یا ابطال گواهی تشخیص صلاحیت حرفه‌ای متقاضی تاسیس در کمیسیون قانونی دانشگاه برای اخذ تصمیم مطرح شده و در صورت لزوم پرونده حسب مورد به مراجع ذیصلاح قضایی ارجاع می‌گردد. در صورت تعلیق موقت یا ابطال گواهی تشخیص صلاحیت حرفه‌ای تاسیس داروخانه توسط کمیسیون قانونی دانشگاه فعالیت داروخانه تعلیق و داروخانه براساس رای کمیسیون به‌طور موقت یا به‌طور دائم تعطیل می‌گردد ولی امکان انتقال به شخص دیگر وجود خواهد داشت در داروخانه‌های دارای بیش از یک موسس، در صورت تشخیص عدم صلاحیت حرفه‌ای احدی از موسسین فعالیت داروخانه با تایید کمیسیون قانونی دانشگاه تا زمان رفع موضوع متوقف می‌شود مگر اینکه حداقل امتیازات مربوط به ادامه فعالیت داروخانه وجود داشته باشد. تبصره3 دانشگاه موظف است ضمن استعلام دوره‌ای از اداره گذرنامه، فعالیت داروخانه‌هایی که موسس یا موسسین آن‌ها ایران زندگی نمی‌کنند را بعد از اعطای مهلت زمان لازم برابر ضوابط در مرحله اول به صورت موقت تا زمان رفع موضوع تعلیق و در صورت عدم رفع با تایید کمیسیون قانونی مرکز به صورت دائم متوقف و پرونده را به مراجع ذیصلاح قضایی ارجاع نماید موسسینی که قصد خروج از کشور را دارند، موظف به اعلام این موضوع بصورت کتبی و قبل از خروج از کشور به معاونت غذا و داروی دانشگاه مربوطه و کسب مجوزهای لازم هستند. عدم اطلاع‌رسانی و اخذ مجوز به منزله یکی از مصادیق عدم اشراف تلقی خواهد گردید." در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره 661/876151401/9/12 توضیح داده است که: "دادخواست ارائه شده به لحاظ شکلی و تطبیق آن با مفاد قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 واجد ایراد اساسی است و از سوی شاکی رعایت دقیق مفاد مواد 18 و 80 قانون دیوان صورت نگرفته است و مورد از موارد صدور اخطار رفع نقص موضوع بندهای (پ) و (ت) ماده 80 قانون دیوان بوده است. در دفاع ماهوی، مطابق با ماده 8 قانون تشکیلات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مقرر داشته کلیه موسسات و واحدهای بهداشتی و درمانی پزشکی کشور که از طریق بخش خصوصی و غیردولتی در امر بهداشت و درمان فعالیت دارند از تاریخ تصویب این قانون باید تحت نظارت و کنترل و برنامه‌ریزی این وزارتخانه قرار گیرند. آیین‌نامه‌های اجرایی مربوط ظرف یک سال توسط این وزارتخانه تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد. مواد 1 و 2 آیین‌نامه اجرایی ماده 8 نیز اشعار دارد که «اجازه تاسیس مراکز موسسات پزشکی خصوصی فقط به نام کسانی که دارای مدرک دکتری در رشته‌های پزشکی، داروسازی و یا یکی از رشته‌های تخصصی گروه پزشکی باشند، توسط وزارت بهداشت صادر می‌گردد و به موسس یا موسسان بیش از یک پروانه تاسیس داده نخواهد شد» و «صلاحیت موسس یا موسسین و همچنین مسئول فنی بایستی به تایید کمیسیون قانونی تشخیص امور پزشکی ذیربط برسد. ماده 14 آیین‌نامه فوق‌الذکر نیز اشعار داشته است: کلیه مراکز و موسسات درمانی موظفند ضوابط مربوط به استاندارد و ارزشیابی را که به تایید وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده باشد، رعایت نمایند. در غیر این صورت متخلف محسوب می‌شوند و مرکز یا موسسه مجاز به ادامه کار نبوده و صلاحیت فنی مسئولین فنی در کمیسیون قانونی لغو خواهد شد. بند 12 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت نیز تصریح نموده که تمدید و لغو موقت یا دائم پروانه‌های موسسات پزشکی، از وظایف وزارت بهداشت است. همچنین ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی، مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334/3/29 و الحاقات و اصلاحات بعدی آن اشعار می‌دارد: «به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که می‌خواهند در موسسات پزشکی و داروسازی مصرح در ماده 1 عهده‌دار مسئولیت فنی گردند و یا تقاضای صدور یکی از پروانه‌های مربوط به این قانون را بنمایند و رسیدگی به صلاحیت و ورود و ساخت هر نوع دارو و مواد بیولوژیک، کمیسیون‌هایی به نام کمیسیون‌های تشخیص مرکب از اعضای زیر در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به ریاست معاون ذیربط وزارتخانه بر حسب رشته تشکیل می‌گردد و رای اکثریت قطعی خواهد بود. همچنین تبصره 5 ذیل همین ماده عنوان داشته است «وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌تواند اجازه تشکیل کمیسیون‌های قانون موسسات پزشکی و داروسازی را به شرح زیر به هر یک از دانشگاه‌ها و یا دانشکده‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، درمانی واگذار نماید. بند 5 از این تبصره نیز تکلیف نموده است کمیسیون‌های موضوع قانون بر اساس سیاست‌ها خط مشی‌ها و برنامه‌های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اقدام خواهند نمود. بنابراین کمیسیون ماده 20 دانشگاه علوم پزشکی مشهد بر اساس اختیارات قانون و آیین‌نامه تاسیس و اداره داروخانه که در تاریخ 1401/3/8 توسط وزیر وقت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ابلاغ شده است، در خصوص تخلفات شاکی تصمیم‌گیری نموده و این در حالیست که نه تنها تاکنون ایراد وخدشه‌ای به مفاد آیین‌نامه مورد اشاره وارد نگردیده بلکه بندهای 2 تا 16 و تبصره1، 2 و 3 ماده 25 آیین‌نامه نیز هیچ‌گونه مغایرتی با قوانین بالادستی خود نداشته و از این حیث نیز از سوی شاکی هیچ‌گونه دلیل و مستندی ابراز نگردیده است. ضمن آن که موارد ذکر شده در صدر دادخواست مشارالیه مشعر به آیین‌نامه تاسیس و اداره داروخانه‌ها مصوب 1393/12/5 می‌باشد که تماما مفاد آرای صادره از دیوان عدالت اداری در تنظیم آیین‌نامه تاسیس ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 لحاظ گردیده است. به همین جهت اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری استحضار دارند که ایراد و خدشه‌ایی به مواد مورد اشاره از آیین‌نامه مورد عمل این سازمان توسط شاکی به طریق موجه و با ذکر دلایل و جهات اعتراض و مغایرت آن با شرع یا قانون مطرح نگردیده است و به همین لحاظ تقاضای رسیدگی شایسته و صدور حکم مقتضی مبنی بر رد شکایت نامبرده را دارد." علی‌رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف دیگر شکایت (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است. در خصوص بندهای 9 الی 16 ماده 25 آیین‌نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140209970905810000 1402/1/7 قرار رد شکایت صادر کرده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/2/12 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا با توجه به احکام مقرر در اصول مختلف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از جمله بند 14 اصل سوم و اصول بیست و دوم، سی و ششم و یکصد و شصت و نهم و مواد 2 و 10 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 و همچنین با امعان نظر به اصل قانونی بودن جرایم و مجازاتها، تخلّف‌انگاری و تعریف مجازات در صلاحیت قانون‌گذار و یا موکول به اذن وی است. ثانیا برمبنای تبصره 4 ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی الحاقی سال 1367: «در صورتی که موسسات مذکور در این قانون و همچنین موسسین آن‌ها از ضوابط و مقررات و نرخهای مصوب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مذکور در آیین‌نامه‌های مربوط تخطّی نمایند و یا فاقد صلاحیتهای مربوط تشخیص داده شوند، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلّف است موضوع را در محاکم قضایی مطرح نماید. دادگاه پس از بررسی در صورت ثبوت تخلّف با رعایت شرایط و امکانات خاطی و دفعات و مراتب جرم و مراتب تادیه پروانه تاسیس یا پروانه مسئولان فنی را موقتا یا به‌طور دائم لغو می‌نماید...» ثالثا براساس ماده 11 قانون تعزیرات حکومتی امور بهداشتی و درمانی مصوب سال 1367: «در مورد جرایم موضوع این قانون کمیسیونی مرکب از سرپرست نظام پزشکی مرکز و یا استان برحسب مورد و مدیرعامل سازمان منطقه‌ای بهداشت و درمان استان و نماینده وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موضوع را بدوا رسیدگی نموده و در صورت تشخیص وقوع جرم در مورد موسسات دولتی به کمیسیون تعزیرات حکومتی بخش دولتی و در موارد غیردولتی به دادسرای انقلاب اسلامی جهت تعیین مجازات معرفی می‌نماید» و مستفاد از موازین قانونی مزبور این است که کمیسیون تشخیص امور مربوط به داروخانه‌ها و شرکتهای توزیع‌کننده دارو (موضوع ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی) صرفا صلاحیت تشخیص تخلّف و ارجاع آن به مراجع ذیصلاح را داشته و تعیین و اعمال مجازات از سوی این کمیسیون که در قالب بندهای 2 الی 8 ماده 25 و تبصره‌های ذیل آن از آیین‌نامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 پیش‌بینی شده، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری