رای شماره 818417 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 4 آیین‌نامه اجرایی قانون ماده 101 (اصلاحی 1390/1/28) قانون شهرداری

شماره 0107565 – 1404/4/23 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390000818417 مورخ 1404/4/10 مبنی بر: بند 4 آیین‌نامه اجرایی ماده 101 قانون شهرداری که به استناد بند 9 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 به تصویب شورای اسلامی رودهن رسیده و بر اساس آن اراضی زیر پانصد متر که دارای سند ششدانگ باشند را مشمول ضوابط ماده 101 قانون شهرداری دانسته است از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیر کل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری – یداله اسمعیلی فرد شماره دادنامه: 140431390000818417 تاریخ دادنامه: 1404/4/10 شماره پرونده: 0107565 مرجع رسیدگی:هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان:آقای محمد جعفر مجرد و خانم زهرا عادل زاده با وکالت آقای حسن طایفه پارچلو طرف شکایت:1- نهاد ریاست جمهوری 2- شهرداری رودهن 3- شورای اسلامی شهر رودهن موضوع شکایت و خواسته:ابطال بند 4 آیین‌نامه اجرایی قانون ماده 101 (اصلاحی 1390/1/28 ) قانون شهرداری گردش کار:آقای حسن طایفه پارچلو به وکالت از شاکیان به موجب دادخواستی ابطال بند 4 آیین‌نامه اجرایی قانون ماده 101 (اصلاحی 1390/1/28 ) قانون شهرداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "شورای اسلامی شهر رودهن، بدون در نظر گرفتن اصول و قواعد حقوقی و قوانین و مقرّرات موضوعه و بالادستی، طی مصوبه‌ای تحت عنوان «آیین‌نامه اجرایی قانون ماده 101 (اصلاحی 1390/1/28 ) قانون شهرداری» مبادرت به صدور مجوز به شهرداری رودهن جهت اخذ وجوهی غیرقانونی از شهروندان رودهن نموده است.موکلین مالک دو قطعه زمین با ساختمان (عرصه و عیان) در محدوده شهرداری رودهن بوده‌اند که جهت واگذاری پلاک در سال 1400 ضمن مراجعه به شهرداری مذکور جهت نقل و انتقال املاک، بدون صدور قبض و با توجیهات بلاوجه ملزم به پرداخت عوارض تفکیک زمین‌ها با مبلغ 26/259/200/000 ریال در مورخ 1400/12/21 تحت عنوان حق السهم شهرداری گردیده‌اند. در حالی که در سال 1371 مستند به ماده 147 قانون ثبت اسناد جهت املاک مشارالیهم سند ثبتی صادر گردیده و قبل از سال 1390 تفکیک و افراز ملک انجام شده و در سال 1394 نیز مستند به قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی، سند تک برگ صادر گردیده است. حال در سال 1400 شهرداری رودهن بر اساس بند 4 آیین‌نامه اجرایی قانون ماده 101 (اصلاحی 1390/1/28 ) قانون شهرداری، قانون اصلاح ماده (101) قانون شهرداری را عطف به ماسبق نموده که موجب تضییع حقوق موکلین گردیده است. علی هذا با عنایت به موارد ذیل ابطال بند 4 آیین‌نامه مورد شکایت مورد استدعاست. اولا: بر اساس ماده 4 قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد. مگر این که در خود قانون مقرّرات خاصی نسبت به موضوع اتّخاذ شده باشد. به عبارت دیگر تاثیر قهقرایی قانون خلاف اصل کلّی و در حیطه صلاحیّت‌های اختصاصی قانون‌گذار است و مقام اداری به هیچ وجه حق عطف به ما سبق نمودن قوانین به جز در مواردی که ماذون از قبل مقنّن باشد را نخواهد داشت. فلذا عطف به ماسبق نمودن اصلاح ماده 101 قانون شهرداری (اصلاحی 1390/1/28 ) از طریق تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری به قبل از تصویب قانون فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. ثانیا: با عنایت به تبصره ماده 14 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شهرداری، شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، وضع عوارض جدید و افزایش عوارض قبلی عطف به ماسبق نمی‌شود. ثالثا: بند 4 متنازع فیه همچنین املاک دارای سند عادی و قولنامه‌ای را نیز مشمول قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری (اصلاحی 1390/1/28 ) اعلام نموده است. در حالی که براساس نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره 46/1400/7 مورخ 1400/6/27 منظور از سند شش دانگ در تبصره 3 ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوّب 1390، سند مالکیت رسمی است و املاک دارای سند عادی و قولنامه‌ای از شمول قانون مذکور خارج می‌باشند. رابعا: بند 4 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوّب 1390/1/28 ، املاک با مساحت کمتر از 500 متر مربع را نیز مشمول ضوابط قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری اعلام نموده است. در حالی که مستفاد از تبصره‌های 3 و 4 قانون شهرداری مصوّب 1334 با اصلاحات و الحاقات بعدی، اعمال مقرّرات تبصره مزبور تنها ناظر به اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع است که دارای سند مالکیت شش دانگ است و لذا اراضی کمتر از پانصد متر مربع یا اراضی که به صورت شش دانگ در نیامده است؛ اعم از این که مفروز یا مشاع باشد را شامل نمی‌شود. فلذا مقرره مورد اعتراض از این حیث نیز بر خلاف قانون وضع گردیده است. بنابراین با توجه به مراتب مذکور، مستندا به ماده 80 قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مستدعی است تا نسبت به ابطال بند 4 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح ماده101 (اصلاحی 1390/1/28 ) مصوب شورای اسلامی شهر رودهن اقدامات لازم مبذول گردد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " آیین‌نامه اجرایی قانون ماده 101 (اصلاحی 1390/1/28 ) قانون شهرداری به استناد بند 9 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهردار [شهرداران] مصوب سال 1375 .................................. 4-املاکی که از طریق مواد 147 و 148 قانون ثبت اسناد و ... برای آن‌ها سند صادر گردیده است و همچنین املاک دارای سند عادی و قولنامه‌ای که مساحت آن‌ها بیشتر یا کمتر از 500 مترمربع می‌باشد مشمول ضوابط ماده 101 خواهد بود.- شهردار رودهن- شورای اسلامی شهر رودهن- استانداری تهران" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس‌جمهور) به موجب لایحه شماره 51708/60022 مورخ 1402/4/10 توضیح داده است که: " نظر به این که مقرره مورد شکایت در چهارچوب بند «9» ماده (80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1375 و اصلاحات بعدی آن)، به تایید شورای اسلامی شهر رودهن رسیده، دفاع از شکایت مزبور اساسا بر عهده این معاونت قرار ندارد. مقتضی است مراتب از مراجع ذی ربط پیگیری شود." شهرداری شهر رودهن نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره 1403/5701 /ص مورخ 1403/7/7 به‌طور خلاصه توضیح داده است که: "1- مطابق ماده 101 قانون شهرداری، مالکین اراضی واقع در محدوده و حریم شهر بایستی عمل تفکیک یا افراز زمین خود را براساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلا به تایید شهرداری رسیده باشد. ادارات ثبت اسناد و دادگاه نیز بایستی در چهارچوب ماده یاد شده اقدام به تفکیک و افراز نمایند. هدف مقنّن از تصویب ماده 101 علاوه بر نظم و انتظام بخشیدن به فرآیند تفکیک و افراز اراضی، اخذ سرانه‌های عمومی و خدماتی از قطعات تفکیکی جهت ارایه خدمات شهری به ساکنین آتی قطعات یاد شده می‌باشد. 2- در سال‌های اخیر متاسفانه مالکین اراضی جهت فرار از تامین و تحویل و پرداخت سهم سرانه‌های عمومی و خدماتی در تفکیک اراضی، اقدام به تفکیک اراضی بدون طی تشریفات مندرج ماده 101 نموده‌اند و سپس با استفاده از ظرفیت ماده 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت بدون استعلام از شهرداری اقدام به اخذ سند مفروزی برای قطعات تفکیکی نموده‌اند. در چنین وضعیتی به علّت عدم تامین سرانه‌های لازم جهت قطعات تفکیکی، مدیریت شهری با معضلات و چالش‌های جدّی در بخش سرانه‌های عمومی و خدماتی مواجه شده است، از این رو شورای اسلامی شهر رودهن طی آیین‌نامه اجرایی ماده 101 که وفق بند (9) ماده 80 قانون شوراها تصویب نموده، در بند (4) اعلام نموده اراضی که بدون رعایت ماده 101 تفکیکی و افراز شده‌اند و سرانه‌های خدماتی و عمومی را به شهر نپرداخته‌اند مشمول ماده 101 قانون شهرداری می‌باشند. 3- صدور سند مفروزی برای قطعات تفکیکی بدون تایید شهرداری وفق ماده 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت یا قانون تعیین وضعیت ثبتی سند رسمی اراضی و ساختمان‌ها، سند مانعی برای وصول حقوق عمومی ناشی از تفکیک نمی‌باشد. به عبارت دیگر صدور سند مالکیت وفق مقرّرات اخیر و اعمال ماده 101 دو موضوع جداگانه بوده و هریک از چهارچوب قانونی خود قابل اعمال هستند. 4- این که در بند 4 بیان شده که (... همچنین املاک دارای سند عادی و قولنامه‌ای که مساحت آن‌ها بیشتر یا کمتر از 500 مترمربع می‌باشد مشمول ضوابط ماده 101 می‌باشند) ناظر به قطعات حاصل از عمل تفکیک است. به عنوان مثال زمین 1000 متر مربعی که به 4 قطعه 250 متر مربعی تایید شهرداری تفکیک شده باشد، در اجرای ماده 101 و توضیحات مندرج در بند (4) بایستی هر قطعه قدرالسهم خود از تفکیک را به شهرداری بپردازد. 5- تا قبل از تصویب اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری در سال 1390، مالکین قدرالسهم سرانه‌های عمومی و خدماتی را در اراضی مورد تفکیک و تحویل می‌نمودند ولی در ماده 101 اصلاحی به صورت شفاف هر یک از سرانه‌ها تعیین گردیده است. با توجه به مراتب فوق، استدعا دارد رد دعوی شاکی، مسیر سوء استفاده افراد سودجو در عدم مراجعه به شهرداری جهت تایید نقشه تفکیکی را مسدود نمایند. چرا که با لغو بند (4) این شایبه ایجاد می‌گردد که تفکیک بدون تایید شهرداری منشا اثر قانونی است و نیازی به تامین سرانه‌های عمومی نمی‌باشد." علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن به طرف دیگر شکایت (شورای اسلامی شهر رودهن) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از طرف آن مرجع واصل نگردیده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/4/10 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا قانون‌گذار در تبصره 3 (الحاقی 1390/1/28 ) به ماده 101 قانون شهرداری در خصوص نحوه وصول قدرالسهم اراضی دارای سند شش دانگ در اثر تفکیک و افراز برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی و همچنین برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی تعیین تکلیف نموده است. ثانیا در ماده 101 قانون شهرداری درخصوص اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع که دارای سند شش دانگ باشند، قدرالسهم تعیین شده و در مقرره مورد شکایت اراضی زیر پانصد متر مربع نیز مشمول این حکم قرار گرفته است. ثالثا به موجب ماده 4 قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد، مگر این که در خود قانون مقرّرات خاصی به این موضوع اتّخاذ شده باشد و براساس آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 140231390002617098 مورخ 1402/10/9 و بند (ج) رای شماره 140109970905812843 مورخ 1401/11/25 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تسرّی مفاد مصوبات شوراهای اسلامی شهر به گذشته خارج از حدود اختیارات و مغایر با قانون تشخیص و ابطال شده است. رابعا براساس رای شماره 9610090905800315 مورخ 1396/4/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمان‌ها توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. با توجه به مراتب فوق، بند 4 آیین‌نامه اجرایی ماده 101 قانون شهرداری که به استناد بند 9 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 به تصویب شورای اسلامی رودهن رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - احمدرضا عابدی