رای شماره 2143 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446 - 25/10/1394 شورای اسلامی شهر بوشهر تحت عنوان تعیین بهای خدمات پسماند کلیه اماکن اداری

شماره 9901532 – 11/8/1400 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905812143 مورخ 20/7/1400 با موضوع: «ابطال بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446 – 25/10/1390 شورای اسلامی شهر بوشهر تحت عنوان تعیین بهای خدمات پسماند کلیه اماکن اداری» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیر کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه : 1400/7/20 شماره دادنامه : 2143 شماره پرونده : 9901532 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446 1390/10/25 شورای اسلامی شهر بوشهر گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446 1390/10/25 شورای اسلامی شهر بوشهر و بند 2 قسمت ) ب) ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه 1385 وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " به استحضار می‌رساند وزارت کشور با اختیا رحاصل از ماده 8 قانون مدیریت پسماندها مصوب 1383/2/20 مبادرت به تصویب و ابلاغ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری در تاریخ مرداد ماه 1385 نمود که مطابق با بند 2 ماده 6 سراسر مخدوش دستورالعمل مذکور « بهای خدمات مدیریت پسماند کلیه اماکن اداری و مراکز و موسسات آموزشی و شرکتهای دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی‌گردند، معادل 100 % عوارض نوسازی ملک ) اعم از ملکی، اجاره‌ای، رهنی یا وقفی ( تعیین می‌گردد . » که تصویب ماده مذکور از سوی وزارت کشور بنا به دلایل ذیل، خارج از حدود اختیارات قانونی صورت پذیرفته است و وزارت مذکور با تجاوز از حدود مشخص اختیارات قانونی خود اقدام به تحمیل هزینه مضاعف و زائد بر مقررات قانونی بر اماکن غیرصنفی نموده است : 1 وفق نص صریح ماده 8 قانون مدیریت پسماندها، تنها چیزی که باید از تولید‌کننده پسماند اخذ گردد، هزینه‌های خرج شده برای مدیریت پسماندها می‌باشد و اخذ هرگونه مبلغ زیاد بر آن، فاقد توجیه قانونی است . لازم به ذکر است اساسا تبادر عرفی و عقلی واژه «عوارض» در مقابل «خدمات» موضوعیت می‌یابد و به عبارتی مابه ازاء خدمات ارئه شده هستند و اصولا پرداخت‌کننده عوارض می‌باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم، متناسب با عوارض اخذ شده برخوردار شود . مفاد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1818 1393/11/6 نیز که تعیین نرخ خدمات را منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری دانسته است و شهرداری را در مواردی که خدمتی ارائه نمی‌کند مستحق اخذ هرگونه هزینه‌ای ندانسته است، گویای همین امر می‌باشد . بنابراین وزارت کشور نمی‌تواند به صرف اینکه اختیار وضع بهای مدیریت پسماند را دارد، هر نوع مبلغ غیر منطقی را جهت اخذ از تولید‌کننده پسماند تصویب نماید . 2 تعیین بهای مدیریت پسماند، باید متناسب با نوع پسماند تولیدی (از جمله پسماند صنعتی، عادی و غیره) باشد، در حالی که در تصویب ماده معترض‌عنه، هیچ‌گونه توجهی به نوع پسماندهای تولیدی نگردیده است و چنین تبعیضی صرفا با توجه به «ماهیت شخصیت اماکن غیر صنفی» اعمال گردیده است و همان گونه که مستحضرند، تبعیض قائل شدن بین اشخاص یا مناطق مختلف، برخلاف بند 9 اصل 3 قانون اساسی (اصل عدم تبعیض) می‌باشد . 3 عوارض نوسازی که شامل مبالغ هنگفتی می‌گردد، یک بار از سوی شهرداری‌ها مستند به ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 اخذ می‌گردد و باتصویب ماده معترض‌عنه، مودیان عملا مکلف به پرداخت دوباره آن تحت عنوان ثانی گردیده‌اند و این امر به‌طور واضح، وصول مجدد و دوباره عوارض نوسازی محسوب و مغایر با اصل عدالت وانصاف می‌باشد . 4 به منظور تبیین زوایای امر و نشان دادن تفاوت فاحش اخذ بهای مدیریت پسماند از اشخاص عادی و اشخاص غیرصنفی، نمونه محاسبه عوارض پسماند متعلق به فرودگاه بوشهر ایفاد می‌گردد . بدین شرح که چنانچه عوارض پسماند متناسب با هزینه‌های مدیریت پسماند باشد در سال 1389 ماهیانه مبلغ 1/506/700 ریال و سالیانه مبلغ 18/080/400 ریال محاسبه می‌گردد، لیکن محاسبه آن بر اساس عوارض نوسازی، به میزان 557/323/166 ریال می‌باشد . 5 نظر به اینکه شورای اسلامی شهر بوشهر به استناد بند 2 قسمت (ب) ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه 1385 وزارت کشور، با تصویب جزء 2 بند (ب) ماده 6 در مصوبه شماره 446 1390/10/25 ، واحدهای غیرصنفی را موظف به پرداخت وجهی معادل عوارض نوسازی به انضمام هزینه مدیریت پسماند نموده است، درخواست ابطال آن را نیز دارد . " متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446 مورخ 1390/10/25 شورای اسلامی شهر بوشهر : " بهای خدمات مدیریت پسماند کلیه اماکن اداری، مراکز و موسسات آموزشی و شرکت‌های دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی‌گردد به صورت فرمول زیر محاسبه خواهد شد . 100 % عوارض نوسازی ملک = A D=A+B جدول پیوست 3 (مشاغل پر زباله) 5؍30 مدت × (قیمت دفن + قیمت جمع‌آوری) × وزرن زباله (روزانه) = B " علی‌رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به شورای اسلامی شهر بوشهر، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی، پاسخی از آن شورا واصل نشده است . با این حال رئیس مرکز مدیریت عملکرد و بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره 141841 1399/9/12 توضیح داده است که : " عوارض پسماند وعوارض نوسازی دو مقوله جداگانه و هر کدام بابت خدمت و مصارف خاص خود می‌باشد و اینکه خواهان در شرح دادخواست (بند 3) خود عوارض نوسازی را مستند قرار داده خروج موضوعی از موضوع دادخواست می‌باشد . حکم قانون مدیریت پسماندها مصوب 1383/2/20 ، در حقیقت حکمی عام و کلی است که شامل همه وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی می‌شود و خواهان در حقیقت قسمتی از قانون را خارج و تفسیر نموده که این امر از حدود و صلاحیت ایشان خارج می‌باشد . زیرا طبق اصل 73 قانون اساسی تفسیر قانون در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می‌باشد . به موجب قانون مدیریت پسماندها مرجع تصویب دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری شوراهای اسلامی می‌باشند . بنابراین با توجه به اینکه حکم قانون مدیریت پسماندها یک حکم عام و کلی می‌باشد و اجرای آن در سطح کشور می‌باشد لذا موضوع آن محدود به حریم و خارج و داخل حریم نمی‌باشد . " مدیرکل دفتر محیط زیست و خدمات شهری سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور نیز به موجب لایحه شماره 32208 1399/8/12 توضیح داده است که : " وفق ماده 7 قانون مدیریت پسماندها، مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیر از صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها و حریم آن‌ها به عهده شهرداری و دهیاری‌ها می‌باشد و بر اساس ماده 8 این قانون مدیریت اجرایی (شهرداریها) می‌توانند هزینه‌های مدیریت پسماندها را از تولیدکننده پسماند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود دریافت نمایند . با توجه به اینکه در بیشتر شهرها فرودگاه‌ها خارج از حریم شهرها واقع هستند و همچنین به علت ارزشمند بودن پسماندهای خشک تولیدی، اگر فرودگاه‌ها با بخش خصوصی بر اساس ارزش پسماند تولیدی قرارداد منعقد کرده و شهرداری هزینه‌ای در این خصوص دریافت نمی‌کند . همچنین بر اساس ماده 8 قانون یاد شده، وزارت کشور می‌تواند بر اساس خدمات ارائه شده و بهای خدمات نسبت به تعیین بهای خدمات اقدام نمایند . در زمان تدوین دستورالعمل تعیین بهای خدمات اطلاعات دقیقی از میزان پسماند تولیدی این مراکز در دسترس نبود بنابراین بهای خدمات این دستگاه‌ها با رعایت عدالت اجتماعی بر اساس 100 درصد عوارض نوسازی ملک که تابعی از چندین پارامتر من جمله مساحت ملک، قیمت منطقه‌ای، سطح خدمات ارائه شده و سایرعوامل می‌باشد، تعیین شده است که شوراهای اسلامی شهرها به عنوان مرجع تعیین و تصویب بهای خدمات، قابلیت بررسی و تعیین بهای خدمات را بر اساس شرایط ویژه هر شهر را خواهد داشت . شایان ذکر است مبلغ تعیین شده در این رابطه معمولا کمتر از مقدار واقعی بهای خدمات ارائه شده توسط شهرداری می‌باشد به طوری که طبق بند 2 جدول پیوست مصوبه شماره 28510 / ت51024ه 1394/3/9 هیات وزیران، شوراهای اسلامی کلان‌شهرها و سایر شهرها موظف به افزایش تدریجی نرخ عوارض پسماند تا سقف قیمت تمام شده جمع‌آوری حمل و دفن پسماندهای شهری هستند و در این رابطه پیشنهاد می‌گردد موضوع از طریق شوراهای اسلامی شهرها پیگیری و مصوبات شوراهای اسلامی شهرها به عنوان مراجع تعیین‌کننده بهای خدمات ملاک عمل قرار گیرد . دستورالعمل موضوع ماده 8 قانون انحصارا در خصوص پسماندهای عادی که مدیریت اجرایی آن بر عهده شهرداریها و دهیاریها می‌باشد کاربرد داشته و مشمول پسماندهای صنعتی و ویژه نمی‌باشد . همچنین با عنایت به مفاد بند 1 ماده 2 قانون مدیریت پسماندها عبارت پسماندهای عادی تعریف شده و در کل دستورالعمل تبعیضی در این خصوص قائل نشده و شهرداریها طبق ماده 7 قانون مدیریت پسماندها هیچ‌گونه مسئولیتی در خصوص سایر انواع پسماندها (از جمله پسماندهای صنعتی و ویژه) ندارند . در خصوص انطباق هزینه‌های مدیریت پسماند، نحوه محاسبه عوارض پسماند متعلق به فرودگاه بوشهر ارائه نشده است . در این راستا جهت محاسبه و واقعی‌سازی بهای خدمات ارائه شده این سازمان مطالعات جامعی با همکاری شهرداریها طی سالهای گذشته انجام داده است که قابل ارائه می‌باشد . در خصوص بند 5 دادخواست شاکی، لازم به ذکر است که مصوبه چهارصد و چهل و شش (446) 1390/10/25 شورای اسلامی شهر بوشهر ارتباط محتوایی با دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندها شهری مصوب مرداد ماه 1385 ندارد و شهرداری بهای خدمات مربوط به نخاله و پسماندهای ساختمانی را بر اساس بهایی که شورای اسلامی شهرداری تعیین کرده محاسبه نموده است و بهای خدمات مشخص شده در این مصوبه بر اساس هیچ یک از بندهای دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور نمی‌باشد . " پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 759 1400/6/1، بند 2 قسمت (ب) ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه 1385 وزارت کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد . رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت . رسیدگی به تقاضای ابطال بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446 1390/10/25 شورای اسلامی شهر بوشهر در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت . هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/7/20 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی طبق ماده 8 قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383: «مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند با تعرفه‌هایی که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شورای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود، دریافت نماید» و براساس بند 2 بخش «ب» ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی شهری مصوب 1375/7/17 وزیر کشور: «بهای خدمات مدیریت پسماند کلّیه اماکن اداری و مراکز و موسسات آموزشی و شرکتهای دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی‌گردند، معادل 100 % عوارض نوسازی ملک (اعم از ملکی، اجاره‌ای، رهنی یا وقفی) تعیین می‌گردد . » با توجه به اینکه براساس بند 2 قسمت «ب» ماده 6 مصوبه شماره 446 مورخ 1390/10/25 شورای اسلامی شهر بوشهر، علاوه بر عوارض نوسازی ملک، بخش دیگری با علامت اختصاری B و برمبنای محاسبه مقادیر مربوط به وزن زباله ضرب در قیمت جمع‌آوری به اضافه قیمت دفن و ضرب آن در مدت تعیین به عنوان مبنای تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند کلّیه اماکن اداری تعیین شده و تعیین این بخش مغایر با مبنای محاسبه بهای خدمات پسماند کلّیه اماکن اداری به شرح مقرر در بند 2 بخش «ب» ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی شهری مصوب 1385/7/17 وزیر کشور است، بنابراین تصویب بند2 قسمت «ب» ماده 6 مصوبه شماره 446 مورخ 1390/10/25 شورای اسلامی شهر بوشهر خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری