رای شماره 2508 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال جزء 2 از ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803/ت58251ه 1400/5/10 هیات وزیران

شماره0001879 - 1/11/1401 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905812508 مورخ 10/10/1401 با موضوع : « 1 حکم مقرر در قسمت اول جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت که در اجرای حکم مقرر در ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی و در تاریخ 1400/5/6 به تصویب رسیده و در خصوص مشارکت اشخاص حقیقی نیز تعیین تکلیف کرده است، ابطال شد . 2 قسمت دوم جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 6/5/1400 که متضمن الزام به ثبت شرکتهای مدنی در مرجع ثبت شرکتها است، ابطال شد . » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه : 10/10/1401 شماره دادنامه : 2508 شماره پرونده : 0001879 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای بهمن زبردست موضوع شکایت و خواسته : ابطال جزء 2 از ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803 / ت58251ه 1400/5/10 هیات وزیران گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال جزء 2 از ماده 1 و مواد 4 و 5 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803 / ت58251ه 10/5/1400 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است : " به استحضار می‌رساند هیات وزیران در آیین‌نامه موضوع تصویب نامه مورد اعتراض که به استناد ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398 تصویب شده مواردی را مقرر کرده که به شرح ذیل مغایر قانون، خارج از حدود اختیارات و قابل ابطال به نظر می‌رسند . در جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه مورد اعتراض گروه اقتصادی با منافع مشترک ( کنسرسیوم ) چنین تعریف شده : « مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی با مشخص بودن نوع فعالیت و ضوابط و شرایط متقابل و مربوط به آن که پس از ثبت در مرجع شرکت‌ها در قالب شرکت مدنی و با رعایت موازین اسلامی و منع اضرار به غیر و منع انحصار رسمیت خواهد داشت .» اینکه در این جزء از آیین‌نامه عبارت مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی ذکر شده در حالی که ماده قانون استنادی یعنی ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی چنین مقرر کرده که « وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه‌های ذی ربط در جهت حمایت از تجمیع توانمندی‌های شرکت‌ها و تقویت آن‌ها با رعایت مواد 2 و 3 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار ظرف مدت 6 ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون آیین‌نامه « تشویق به مشارکت » با رویکرد تجمیع توان فنی، مالی، تسهیلاتی و اعتباری و ثبت شرکت برای آن دسته از شرکتهایی که به شکل ادغام و یا گروه اقتصادی با منافع مشترک ( کنسرسیوم ) با یکدیگر مشارکت می‌کنند را تهیه کند و به تصویب هیات وزیران برساند » به معنی این است که ماده 15 قانون مذکور منحصرا در خصوص شرکت‌ها بوده، مطلقا ارتباطی با اشخاص حقیقی ندارد . لذا ذکر عبارت « شخص حقیقی » در جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه مورد اعتراض مغایر با نص ماده 15 قانون مارالذکر است . همچنین از آنجا که حکم این جزء مستلزم ثبت قرارداد مشارکت مدنی در مرجع ثبت شرکت‌ها است و چنین الزامی مغایر شماری از مواد قانونی مربوطه در قوانین مدنی و تجارت و نیز ماده دوم قانون راجع به ثبت شرکت‌ها است و قانونا مشارکت اشخاص در قالب شرکت مدنی نیازی به ثبت در مرجع ثبت شرکت‌ها ندارد . درخواست ابطال جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه و حکم مقرر در آن را دارم ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " هیات وزیران در جلسه 1400/5/6 به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی ( با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه‌های ذی ربط ) و به استناد ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده مذکور را به شرح زیر تصویب کرد : آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی 2 گروه اقتصادی با منافع مشترک ( کنسرسیوم ): مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی با مشخص بودن نوع فعالیت و ضوابط و شرایط متقابل و مربوط به آن که پس از ثبت در مرجع ثبت شرکت‌ها در قالب شرکت مدنی و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به غیر و منع انحصار رسمیت خواهد داشت . .... معاون اول رئیس جمهور " در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی رئیس جمهور به موجب نامه شماره 47594 / 161367 1401/9/5 ضمن ارائه دفاعیات در رابطه با موضوع مورد شکایت، لوایح شماره 91 / 34718 1401/2/26 وزارت امور اقتصادی و دارایی و شماره 60 / 41413 1401/2/6 وزارت صنعت، معدن و تجارت را ارسال کرده است . مشروح دفاعیات به قرار زیر است : " جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه مورد شکایت صرفا ناظر بر تعریف « گروه اقتصادی با منافع مشترک ( کنسرسیوم ) با عنایت به حکم مقرر در ماده 24 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 بوده و در مقام وضع حکم و آثار مترتب بر آن نیست، لذا هرچند گروه اقتصادی با منافع مشترک اعم از مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی تعریف شده لکن آنچه موضوع حکم آیین‌نامه بر اساس ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی خواهد بود، فقط آن دسته از شرکت‌هایی خواهند بود که به شکل گروه اقتصادی با منافع مشترک ( کنسرسیوم ) با یکدیگر مشارکت می‌کنند شایان ذکر است که ماده 24 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مقرر داشته است : « تشکیل گروه اقتصادی با منافع مشترک با مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و بر اساس قراردادی کتبی پس از ثبت در مرجع ثبت شرکت‌ها در قالب شرکت مدنی و ضوابط و شرایط مربوط به آن و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به غیر و منع انحصار مجاز است » و تعریف جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه مورد شکایت در راستای ماده قانونی اخیرالذکر است . چنان که در درخواست متقاضی ابطال آیین‌نامه نیز اشاره شده، ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت به « تعریف اصطلاحات » مورد استفاده در آیین‌نامه تخصیص یافته است . نظر به اینکه تعریف « گروه اقتصادی با منافع مشترک ( کنسرسیوم )» در جزء 2 این ماده در انطباق کامل با تعریف ماده 24 قانون احکام دائمی کشور نگاشته شده و لذا فاقد هرگونه ارزش تقنینی جدید و یا معارضت قانونی است، درخواست ابطال موضوع در دیوان عدالت اداری نیز فاقد وجاهت قانونی است . ایراد شاکی مبنی بر استفاده از عنوان « شخص حقوقی » به جای « شرکت » در متن آیین‌نامه در صورتی می‌توانست محل ایراد باشد که « اشخاص حقوقی عمومی » شامل نهادهای عمومی غیر دولتی از قبیل شهرداری‌ها و ... بتوانند بدون اذن قانون‌گذار نسبت به تشکیل و ثبت کنسرسیوم اقدام نمایند . لذا بدیهی است هرگونه تسهیل و تشویق به مشارکت موضوع این آیین‌نامه ناظر بر « اشخاص حقوقی خصوصی » و به عبارت دیگر « شرکتهایی » است که با رعایت قانون تجارت یا قانون خاص حسب مورد تشکیل شده باشند . لذا صدور رای به رد شکایت مورد استدعاست . " پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 14000997090601423 1400 / 1712 مواد 4 و 5 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803 / ت58251ه 1400/5/10 هیات وزیران را مغایر قانون تشخیص نداد و به رد شکایت رای صادر کرد . رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت . رسیدگی به تقاضای ابطال جزء 2 از ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور در حمایت از کالای ایرانی موضوع تصویب نامه شماره 49803 / ت58251ه 1400/5/10 هیات وزیران در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت . هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/10/10 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی الف . هرچند به موجب ماده 24 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395/11/10 مقرر شده است که : « تشکیل گروه اقتصادی با منافع مشترک با مشارکت دو یا چند شخص حقیقی و حقوقی به منظور تسهیل و گسترش فعالیت اقتصادی و تجاری برای یک دوره محدود و براساس قراردادی کتبی پس از ثبت در مرجع ثبت شرکتها در قالب شرکت مدنی و ضوابط و شرایط مربوط به آن و با رعایت موازین اسلامی و اصل منع اضرار به غیر و منع انحصار مجاز است » ، ولی براساس ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398/2/15 که قانون موخر بر قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است : « وزارت امور اقتصادی و دارایی موظّف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و وزارتخانه‌های ذیربط در جهت حمایت از تجمیع توانمندیهای شرکتها و تقویت آن‌ها با رعایت مواد ( 2 ) و ( 3 ) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار ظرف مدت شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، آیین‌نامه تشویق به مشارکت با رویکرد تجمیع توان فنی، مالی، تسهیلاتی و اعتباری و ثبت شرکت برای آن دسته از شرکتهایی که به شکل ادغام و یا گروه اقتصادی با منافع مشترک ( کنسرسیوم ) با یکدیگر مشارکت می‌کنند را تهیه کند و به تصویب هیات وزیران برساند .» نظر به اینکه حکم مقرر در ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی صرفا متضمن وضع آیین‌نامه تشویق به مشارکت در خصوص شرکتها است، بنابراین حکم مقرر در قسمت اول جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت که در اجرای حکم مقرر در ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی و در تاریخ 1400/5/6 به تصویب رسیده و درخصوص مشارکت اشخاص حقیقی نیز تعیین تکلیف کرده است، با حکم مقرر در ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . ب . براساس ماده 2 قانون راجع به ثبت شرکتها مصوب 1310/3/2 : « کلّیه شرکتهای ایرانی مذکور در قانون تجارت ( سهامی ضمانتی مختلط تعاونی ) که در تاریخ اجرای این قانون موجود و مطابق مقررات قانون تجارت راجع به ثبت و تطبیق تشکیلات خود با قانون مزبور عمل نکرده‌اند، باید تا آخر شهریور ماه1310 تشکیلات خود را با مقررات قانون تجارت تطبیق نموده و مطابق قانون مزبور تقاضای ثبت کنند ...» و به موجب ماده 195 قانوت تجارت مصوب 1311/2/13 : « ثبت کلّیه شرکتهای مذکور در این قانون الزامی و تابع جمیع مقررات قانون ثبت شرکتها است .» نظر به اینکه برمبنای موازین قانونی مذکور صرفا ثبت شرکتهای موضوع قانون تجارت الزامی اعلام شده است، لذا قسمت دوم جزء 2 ماده 1 آیین‌نامه تشویق به مشارکت موضوع ماده 15 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1400/5/6 که متضمن الزام به ثبت شرکتهای مدنی در مرجع ثبت شرکتها است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری