رای شماره 383489 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:ابطال بند 2 بخشنامه شماره 53/020/350777 مورخ 1397/9/18 رئیس سازمان امور اراضی کشور

شماره 0002497 3/3/1402 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140231390000383489 مورخ 19/2/1402 با موضوع: «مقدمه و بند 1 بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53 مورخ 18/9/1397 رئیس سازمان امور اراضی کشور که در خصوص زمان رسیدگی به موضوعات مطروحه و قبل از صدور رای بوده ابطال نشد . بند 2 بخشنامه مذکور که بر اساس آن «چنانچه مستاجر از زمان صدور رای هیات نظارت تا زمان قطعیت رای و پرداخت هزینه‌ها به وی اقدامات اجرایی در راستی اجرای طرح را نموده باشد با رعایت شرایط ذیل مراجع واگذاری مکلف به اعطای مهلت لازم به مجری طرح (مستاجر) و انعقاد یا تمدید قرارداد اجاره می‌باشند بدیهی است در پایان مهلت اعطایی در چهارچوب قوانین و مقررات جاری اقدامات لازم معمول می‌گردد» ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیر دفتر کل معاونت قضایی هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 19/2/1402 شماره دادنامه: 140231390000383489 شماره پرونده: 0002497 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: سازمان امور اراضی کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53 18/9/1397 رئیس سازمان امور اراضی کشور گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 222365/ 102 10/8/1400 اعلام کرده است که : " مستفاد از مفاد تبصره 3 و 4 ذیل ماده 33 اصلاحی و مواد 8 و 9 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی و تبصره‌های ذیل آن، در صورت عدم پیشرفت فیزیکی طرح و اتمام مدت قرارداد واگذاری و صدور رای فسخ و استرداد اراضی توسط هیات نظارت ماده 33، پس از قطعیت آرای صادره به موجب انقضای مدت اعتراض متقاضیان (سه ماه بعد از ابلاغ) و یا تایید و ابرام رای از سوی شعب دیوان عدالت اداری، مدیریت امور اراضی می‌بایست اقدامات قانونی مقتضی، منجمله: تقویم بهای روز هزینه‌های مستاجر توسط کارشناس رسمی دادگستری، تامین و پرداخت هزینه‌های مجری و یا تودیع وجه آن در صندوق ثبت، جایگزینی متقاضی واجد شرایط در صورت پرداخت کلیه هزینه‌های مستاجر، ابلاغ مراتب فسخ قرارداد به دفترخانه اسناد رسمی، تنظیم صورت مجلس خلع ید اراضی ملی و غیره را در دستورکار قرار داده و از معطل ماندن اراضی جلوگیری نماید. به موجب بخشنامه مورد شکایت اتخاذ تصمیم مقتضی نسبت به آراء قطعی اجرا نشده هیات نظارت دال بر تمدید و تعیین مهلت نسبت به فسخ و یا استرداد با حصول شرایطی، تسهیل و ممکن گردیده است. این در حالی است که : اولا: به موجب مفاد تبصره 3 و 4 ذیل ماده 33 اصلاحی و مواد 8 و 9 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی و تبصره‌های ذیل آن، شرایط قانونی تثبیت و تنفیذ رای فسخ و استرداد اراضی توسط هیات نظارت ماده 33 شفاف تبیین و اقدامات و تکالیف تبعی مدیریت‌های امور اراضی در استان‌ها متعاقب تایید رای هیات نیز بیان گردیده است. حال آن که بخشنامه سازمان امور اراضی رویکردی کاملا متفاوت از رویه‌ها و تشریفات قانونی مورد بحث را تعیین و ابلاغ نموده است . ثانیا: به موجب مفاد ماده 33 اصلاحی و ماده 7 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی، رای صادره از سوی هیات نظارت از تاریخ ابلاغ، ظرف مدت سه ماه قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می‌باشد. لذا قطعیت آراء ناشی از ابرام و تایید رای هیات نظارت توسط مراجع قضایی و یا شعب دیوان و یا عدم اعتراض فرد به رای هیات موصوف در موعد مقرر به موجب بخشنامه مورد بحث و اختیاری که خارج از ضوابط قانونی جهت تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء قطعی اجرا نشده هیات نظارت وضع گردیده، مخدوش و بی‌اعتبار خواهد شد . ثالثا: در مقدمه مفاد بخشنامه ابلاغی سازمان امور اراضی چنین آمده است: «... فسخ و پایان دادن به رابطه قراردادی، راهکار و اختیار ثانوی است و اصل اولیه، عدم برهم زدن قرارداد و ضرورت پایبندی به آن است...»، در صورتی که هیات نظارت ماده 33 با تکیه بر اختیارات و مبانی قانونی مندرج در ماده 33 اصلاحی و مفاد ماده 5 آیین‌نامه اجرایی آن و در مواردی در ادامه امهال‌های ماضی، رای به فسخ و استرداد متقاضیان مشمول را صادر نموده است . بنا به مراتب بخشنامه مذکور مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن از تاریخ تصویب در هیات عمومی دیوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می‌باشد ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: بخشنامه شماره 350777/ 020/ 5318/ 9/ 1397 "رئیس محترم سازمان جهادکشاورزی استان ... سلام علیکم؛ پیرو بخشنامه شماره 342139/ 020/ 5317/ 6/ 1397 موضوع تاکید بر رعایت حقوق مستاجرین اراضی ملی و دولتی و لزوم حضور مجریان در جلسه هیات نظارت و در راستای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و حمایت از تولید ملی و رشد اقتصادی و توسعه ملی کشور و مقابله نرم با جنگ اقتصادی استکبار جهانی و نظر به اینکه هدف از قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع، نظارت به هنگام و موثر بر اجرای طرح‌ها و جلوگیری از معطل ماندن عرصه‌های مورد واگذاری و تعیین تکلیف آن‌ها می‌باشد و با عنایت به اینکه مطابق قاعده عام ناظر بر قراردادها در فقه و قانون مدنی، فسخ و پایان دادن به رابطه قراردادی راهکار و اختیار ثانوی است، و اصل اولیه عدم بر هم زدن قرارداد و ضرورت پایبندی به آن است و از آنجا که مقنن و هیات وزیران بر همین مبنای فقهی و قانونی در ماده 33 اصلاحی و نیز آیین‌نامه اجرایی آن با تصریح و تاکید بلیغ، تداوم رابطه قراردادی با مستاجرین را مورد حکم قرارداده به ترتیبی که در ماده 3 اصلاحی حتی در مورد خلاف بّین امکان تمدید قرارداد و تعیین مهلت پیش‌بینی شده است و در بند ) ی ( ماده 1 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 نیز هیات وزیران انتخاب راهکار تمدید و تعیین مهلت را ) که مطابق موازین فقهی و قانونی راهکار اولی می‌باشد ( در مورد خلاف بّین که تعلل و تخلف آشکار قابل اغماض نیست در صلاحیت هیات نظارت قرار داده است و از آنجا که در مواردی قبلا رای قطعی به فسخ قرارداد و استرداد اراضی از مجریان طرح‌ها صادر شده است براساس تبصره 4 اصلاحی ماده 33 اصلاحی قانون مذکور تحقق فسخ از طریق اجرای رای در دفترخانه مربوطه معلق بر تامین اعتبار و پرداخت هزینه‌های مجریان با تودیع آن در صندوق ثبت می‌باشد. با توجه به محدودیت‌های بودجه‌ای به ویژه در مقطع فعلی و در زمینه تامین و تخصیص اعتبارات مورد نیاز که حتی در صورت تامین اعتبار و اجرای رای فسخ و خلع ید و لزوم حفاظت و نگهداری از اعیانی احداثی از سوی مستاجرین و عدم تمایل سایر اشخاص به جایگزینی در این قبیل طرح‌ها علیرغم بارگذاری اطلاعات طرح‌های فسخ شده در پایگاه اطلاع‌رسانی سازمان، معوق ماندن حقوق قانونی دولت، و از سوی دیگر اقدامات اجرایی برخی از مجریان در راستای طرح در فاصله زمانی صدور به بهره برداری نیز رسیده است و تغییر شرایط مجری یا مجریان طرح از حیث اهلیت فنی و رای هیات نظارت و قطعیت آن که بعضا اعتباری را در بر دارد. بنابراین و در اجرای تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور موضوع تصویبنامه شماره 395708/ ت51184ه 22/7/1394 هیات وزیران راجع به ایجاد وحدت رویه و نظارت بر عملکرد هیات‌های نظارت از سوی این سازمان و به منظور تعیین تکلیف عرصه‌های موضوع رای هیات نظارت و جلوگیری از تضییع حقوق متقابل دولت و مردم و عدم تحمیل هزینه‌های مجری طرح به دولت از تاریخ ابلاغ این بخشنامه مقرر می‌دارد: 1 با عنایت به اینکه براساس قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور هیات نظارت استان مکلف است با توجه تعریف خلاف بّین در بند (ی) ماده 1 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور، در موارد خلاف بّین نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیم‌گیری نماید. بنابراین رویکرد قانون و آیین‌نامه اجرایی آن حتی در صورت احراز خلاف بّین، امکان تمدید و تعیین مهلت را فرض کرده است. لذا هیات نظارت استان با عنایت به مراتب مذکور و شرایط زمانی مجاز است حداکثر مساعدت را برای ایجاد مهلت مناسب جهت اجرای طرح‌ها مدنظر قرار دهد . 2 چنانچه مستاجر از زمان صدور رای هیات نظارت تا زمان قطعیت رای و پرداخت هزینه‌ها به وی اقدامات اجرایی در راستای اجرای طرح را نموده باشد. با رعایت شرایط ذیل مراجع واگذاری مکلف به اعطای مهلت لازم به مجری طرح ) مستاجر ( و انعقاد یا تمدید قرارداد اجاره می‌باشند بدیهی است در پایان مهلت اعطایی در چهارچوب قوانین و مقررات جاری اقدامات لازم معمول می‌گردد. شرایط تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء فسخ و یا استرداد اجراء نشده : 1 ارائه درخواست کتبی مستاجر اولیه با توجیهات لازم مبنی بر تمایل و تغییر شرایط قبلی و انجام تعهدات همراه با جواز تاسیس و موافقت مراجع ذیربط و جدول زمانبندی جدید مطابق طرح مصوب به مدیریت امور اراضی استان . 2 بازدید عوامل نظارتی از طرح مورد نظر و ارائه گزارش جدید مبنی بر اقدامات مجری از زمان صدور رای و تغییرات حاصله در پیشرفت فیزیکی طرح . 3 تایید هیات نظارت استان مبنی بر تغییر در پیشرفت فیزیکی طرح از زمان صدور رای تا زمان درخواست مستاجر . 4 موافقت کمیسیون ذیربط واگذاری . 5 پرداخت هزینه‌های دادرسی و کارشناسی و سپردن تعهدنامه رسمی توسط مجری طرح مبنی بر آمادگی برای انجام تعهدات و اجرای طرح در زمانبندی مشخص رئیس سازمان امور ارضی کشور ." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور به موجب لایحه شماره 488811/ 026/ 53 8/12/1400 توضیح داده است که : ” 1 مجمع تشخیص مصلحت نظام در اصلاحیه ماده واحده قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع در سال 1390 با اصلاح تبصره 4 ذیل ماده واحده برخلاف سیاق قانون سال 1386 ملاک و مبنای اعلام رای قاضی یا تصمیم نهایی هیات نظارت را تامین و پرداخت هزینه مجری طرح قرار داده است بنابراین صرف مرور زمان مقرر جهت اعتراض مجری یا صدور رای از مراجع قضایی ملاک و مستلزم تامین و پرداخت هزینه‌های مجری طرح بوده بنابراین تصرفات بعد از صدور رای هیات نظارت مجری مناط ابلاغ رای نبوده و بدوا طرح را کماکان تنفیذ و مشروع دانسته است . 2 قانون‌گذار در مواد 219 الی 225 قانون مدنی، تحت عنوان «قواعد عمومی قراردادها» به بررسی آن‌ها پرداخته و اولین اصلی که مقنن در این مواد به آن پرداخته است اصل لزوم می‌باشد و این همان اصلی است که فقها از آن به «اصاله اللزوم» برگرفته از آیه شریفه (یا ایها الذین آمنوا اوفوا بالعقود) تعبیر می‌کند. معنا و مفهوم اصل لزوم در اصطلاح حقوقی آن است که هرگاه قراردادی صحیحا منعقد شد، اصل بر آن است که بین طرفین لازم الاتباع می‌باشد و باید به تعهداتی که ضمن آن نمودهاند وفادار باشند. 3 با عنایت به شرایط ظالمانه تحریم‌های همه جانبه جهانی بر کشور و کمبود نقدینگی و همچنین نیاز به واردات مواد اولیه یا قطعات به دلیل همین تحریم‌ها و یا به تعبیر مقامات «جنگ تمام عیار اقتصادی» امکان اجرای برخی از برخی از طرح‌ها از خارج کشور عملا طرح‌ها در مواعد قانونی و حتی با اعطای مهلت و تمدید امری خارج از اختیار مجری بوده و به‌طور قطع از مصادیق قوه قاهره و فورس ماژور می‌باشد. 4 با تمامی این اوصاف و شرایط این سازمان با رایزنی مقامات بالادستی و بررسی مبالغ مورد نیاز برای تامین هزینه اعیانی‌های ایجاد شده جهت پرداخت به مجریان طرح‌های منتهی به فسخ و برآورد میزان انگیزه و مشارکت افراد متقاضی جایگزینی این‌گونه طرح‌ها که متاسفانه به ضرر بیت المال از همه جانب اولا: عدم افزایش تولید و بهره وری، ثانیا: عدم ایجاد و افزایش اشتغالزایی، ثالثا ایجاد خوداتکایی و عدم وابستگی که کرارا مورد تاکید و تکرار مقام معظم رهبری مد ظله العالی در بیانات و نشست‌ها قرار گرفته است . 5 علیهذا در اجرای تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور موضوع تصویبنامه شماره 395708/ ت51184ه 22/7/1394 هیات وزیران راجع به ایجاد وحدت رویه و نظارت بر عملکرد هیات‌های نظارت از سوی این سازمان و به منظور تعیین تکلیف عرصه‌های موضوع رای هیات نظارت و جلوگیری از تضییع حقوق متقابل دولت و مردم و عدم تحمیل هزینه‌های مجری طرح به دولت با این شرایط تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء فسخ و یا استرداد اجرا نشده را در بخشنامه ابلاغ نموده است . لذا بخشنامه معترض عنه با در نظر گرفتن شرایط و اختیارات مصرح قانونی و در چهارچوب مقررات و با در نظر گرفتن شرایط ویژه کشور تنظیم و ابلاغ گردیده است ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 19/2/1402 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی الف. براساس ماده 33 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب 25/5/1346: «در هر استان هیات پنج نفره نظارت با حکم وزیر جهاد کشاورزی، مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیرکل منابع طبیعی، مدیر امور اراضی استان، رئیس دستگاه اجرایی صادرکننده موافقت اصولی و پروانه بهره برداری یا نماینده تام الاختیار وی (حسب مورد) و یک نفر کارشناس در رشته مربوط به طرح تشکیل می‌گردد و در موارد خلاف بّین نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیم‌گیری خواهد شد» و به موجب تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب 22/6/1394 هیات وزیران: «دفتر مرکزی هیات‌های نظارت در سازمان امور اراضی کشور مستقر بوده و تعیین روش‌های کلی، تهیه و ابلاغ ضوابط، ایجاد وحدت رویه اجرایی، تدوین برنامه سالانه هیات‌های نظارت و ارزیابی و بررسی حقوقی و نظارت بر عملکرد هیات‌های نظارت استانی را با مسئولیت رئیس سازمان مذکور برعهده دارد». بنا به مراتب فوق، مقدمه و بند 1 بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53 18/9/1397 رئیس سازمان امور اراضی کشور که درخصوص زمان رسیدگی به موضوعات مطروحه و قبل از صدور رای بوده و در راستای قوانین و مقررات مذکور صادر شده است، خارج از حدود اختیار مقام واضع مقرره و مغایر با قوانین نیست و ابطال نشد . ب. براساس ماده 33 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب 25/5/1346: «در هر استان هیات پنج نفره نظارت با حکم وزیر جهاد کشاورزی، مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیرکل منابع طبیعی، مدیر امور اراضی استان، رئیس دستگاه اجرایی صادرکننده موافقت اصولی و پروانه بهره برداری یا نماینده تام الاختیار وی (حسب مورد) و یک نفر کارشناس در رشته مربوط به طرح تشکیل می‌گردد و در موارد خلاف بّین نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیم‌گیری خواهد شد.» بنابراین قاعدهگذاری برای هیات پنج نفره نظارت با سالانه حقوقی مطمح نظر در این ماده مغایرت دارد و تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب 22/6/1394 هیات وزیران که اشعار می‌دارد: «دفتر مرکزی هیات‌های نظارت در سازمان امور اراضی کشور مستقر بوده و تعیین روش‌های کلی، تهیه و ابلاغ ضوابط، ایجاد وحدت رویه اجرایی، تدوین برنامه سالانه هیات‌های نظارت و ارزیابی و بررسی حقوقی و نظارت بر عملکرد هیات‌های نظارت استانی را با مسئولیت رئیس سازمان مذکور برعهده دارد»، برای رئیس سازمان امور اراضی کشور صلاحیتی به منظور قاعدهگذاری برای هیات‌های نظارت ایجاد نمی‌کند. ثانیا سازوکار مربوط به اقدامات انجام شده پس از صدور رای هیات نظارت که در مقرره مورد شکایت بیان گردیده، مغایر با ضوابط مندرج در مواد 6 و 7 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب 22/6/1394 هیات وزیران است که برای نمونه مقرر کرده: «آرای هیات نظارت ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می‌باشد» و در نتیجه خارج از حدود اختیار مرجع صادرکننده بخشنامه مورد اعتراض است. بنا به مراتب فوق، بند 2 بخشنامه شماره 350777/ 020/ 53 18/9/1397 رئیس سازمان امور اراضی کشور خلاف قانون و خارج از صلاحیت مقام واضع مقرره مزبور بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره فوق به زمان صدور آن موافقت نشد . هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین