رای شماره 78415 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/04/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/05/14 شورای مسکن استان اردبیل

شمار ه 0207910 - 1404/1/26 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390000078415 مورخ 1404/1/19 با موضوع: «بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شورای مسکن استان اردبیل که متضمن اخذ تعهد از سازندگان برای صدور پروانه ساختمانی تا تعیین و تکلیف بیمه در جهت رونق ساخت و ساز است و تصمیماتی فراتر از صلاحیت‌های مقرر برای شورای مسکن استان بوده، از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/1/19 شماره دادنامه : 140431390000078415 شماره پرونده: 0207910 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: اداره کل راه و شهرسازی استان اردبیل موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شورای مسکن استان اردبیل گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 406363 مورخ 1402/10/27 اعلام کرده است که : " مصوبه‌های 149 و 151 شورای مسکن استان مبنی بر اخذ تعهدنامه از متقاضیان ساخت مسکن و عدم معرفی به شعب بیمه تامین اجتماعی جهت وصول حق بیمه از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌شود : 1 به موجب بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 شورای مسکن استان اردبیل مقرر شده است: «3 مقرر گردید بیمه کارگران تامین اجتماعی براساس مصوبه مجلس برای دو سال مسکوت و به قیمت سابق محاسبه گردد.بر همین اساس شهرداری‌ها نسبت به صدور پروانه اقدام نمایند . » به علاوه، بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شورای مسکن استان اردبیل بیان داشته: «6 درخصوص بیمه کارگران ساختمانی مقرر گردید به جهت این که قانون مذکور در مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در دست بررسی مجدد می‌باشد. پیرو بند (3) مصوبه یکصد و چهل و نهمین مصوبه شورای مسکن استان با موضوع اخذ تعهد از سازندگان برای صدور پروانه ساختمانی تا تعیین و تکلیف بیمه در جهت رونق ساخت و ساز به کلیه پروانه‌های صادره توسط شهرداری‌های استان تسری یابد . » 2 این در حالی است که وفق بند «الف» ماده (5) اصلاحی 1401 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1386 مجلس شورای اسلامی، کلیه متقاضیان ساخت و ساز در شهرها مکلف هستند چهار درصد حداقل دستمزد ماهانه همان سال را به عنوان حق بیمه سهم کارفرمایی کارگران ساختمانی شاغل پرداخت نمایند.در بند مزبور مقرر گردیده: «متقاضیان ساخت و ساز اعم از احداث و یا تجدید بنا در محدوده، حریم و خارج از حریم شهرها، محدوده روستاها، ...مکلفند برای هر مترمربع زیر بنا در هر طبقه و همچنین جهت توسعه بنا نسبت به سطح زیر بنای توسعه یافته، برای ساخت و ساز شهری ...چهار درصد (4%) و برای ساخت و ساز‌های داخل محدوده روستاها و خارج از محدوده روستاها (محدوده عمل بخشداری‌ها) ...یک درصد (1%) حداقل دستمزد ماهانه همان سال را به عنوان حق بیمه سهم کارفرمایی کارگران ساختمانی شاغل، پرداخت نمایند . » یادآور می‌شود؛ متعاقب تصویب قانون مذکور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی طی طرح دو فوریتی اقدام به اصلاح قانون مارالذکر نموده و این امر تاکنون در فرآیند تصویب قرار دارد. بنابراین تا زمان تصویب و یا اصلاح قانون، اصلاحیه ماده (5) و تبصره‌های ذیل آن لازم الاجرا بوده است و کلیه شهرداری‌ها مکلف هستند تمام متقاضیان را طبق قانون جهت پرداخت حق بیمه به شعب سازمان معرفی نمایند . از سوی دیگر، در بررسی آیین‌نامه شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان، چنین اختیاراتی به این شورا داده نشده است . 3 با این اوصاف، اولا: طرح مسکوت ماندن قانون به مدت دو سال در مجلس شورای اسلامی تصویب نشده و استناد به آن غیر قانونی می‌باشد.ثانیا: تا زمانی که طرح جدید تصویب و یا قانون قبلی اصلاح و تبدیل به قانون نشده قابلیت اجرا ندارد و قانون قبلی بایستی اجرا گردد.ثالثا: اساسا مصوبات شورای مسکن استان اردبیل خارج از حدود اختیارات واضع آن صادر شده است.رابعا: عدم اجرای قانون یاد شده یکی از منابع اصلی تامین حق بیمه کارگران ساختمانی را با مشکل مواجه نموده و نتیجتا موجب عدم برخورداری کارگران ساختمانی استان از پوشش بیمه می‌گردد . با عنایت به مراتب فوق و با عنایت به این که بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شورای مسکن استان اردبیل خارج از حدود اختیارات واضع آن بوده و برخلاف قوانین مرقوم در گزارش می‌باشد، لذا در اجرای تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور رسیدگی به موضوع (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) و ابطال آن‌ها در هیات عمومی از تاریخ تصویب مورد تقاضا است ." متن مصوبه‌های مورد شکایت به شرح زیر است : " الف: مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 اداره کل راه و شهرسازی استان اردبیل صورتجلسه شورای مسکن استان شماره جلسه: 149 تاریخ جلسه: 1402/4/17 ساعت شروع: 10:00 پیرو دعوتنامه شماره 02/20041 مورخ 1402/4/15 یکصد و چهل و نهمین جلسه شورای مسکن استان روز شنبه مورخ 1402/4/17 حضور استاندار محترم و اعضاء شورای مسکن استان در محل سالن شهید باهنر استانداری برگزار و تصمیمات ذیل اتخاذ گردید . ردیف متن مصوبات مسئول پیگیری مهلت اقدام ........................ 3 مقرر گردید بیمه کارگران تامین اجتماعی براساس مصوبه مجلس برای دو سال مسکوت و به قیمت سابق محاسبه گردد بر همین اساس شهرداری‌ها نسبت به صدور پروانه اقدام نمایند. تامین اجتماعی، کلیه شهرداری‌های تابع استان ...... ب: مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 اداره کل راه و شهرسازی استان اردبیل صورتجلسه شورای مسکن استان شماره جلسه: 151 تاریخ جلسه: 1402/5/14 ساعت شروع: 10/00 پیرو دعوتنامه شماره 02/25252 مورخ 1402/5/14 یکصد و پنجاه و یکمین جلسه شورای مسکن استان روز شنبه مورخ 1402/5/14 با حضور استاندار محترم و اعضاء شورای مسکن استان در محل سالن شهید باهنر استانداری برگزار و تصمیمات ذیل اتخاذ گردید : ردیف متن مصوبات مسئول پیگیری مهلت اقدام ................................... 6 در خصوص موضوع بیمه کارگران ساختمانی مقرر گردید به جهت این که قانون مذکور در مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در دست بررسی مجدد می‌باشد، پیرو بند (3) مصوبه یکصد و چهل و نهمین مصوبه شورای مسکن استان با موضوع اخذ تعهد از سازندگان برای صدور پروانه ساختمانی تا تعیین و تکلیف بیمه در جهت رونق ساخت و ساز به کلیه پروانه‌های صادره توسط شهرداری‌های استان تسری یابد. استانداری شهرداری یک روز " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل راه و شهرسازی استان اردبیل به موجب لایحه شماره 03/3168 مورخ 1403/1/28 توضیح داده است که : " اولا: با توجه به ضمایم و تنظیمات اولیه دادخواست که طرف شکایت شورای عالی مسکن استان اردبیل بوده که احتمالا به جهت عدم وجود شناسه به این اداره کل ابلاغ شده است؛ لازم به ذکر است شورای عالی مسکن تحت ریاست استاندار اردبیل بوده که این اداره کل صرفا به عنوان عضو و دبیر شورا می‌باشد و تصمیمات متخذه بعد از تایید کلیه اعضاء به مرحله اجرا گذاشته می‌شود.چه این که اعضاء دیگر طرف شکایت واقع نگردیده است تا از مصوبه مذکور دفاع نمایند.لذا به جهت اصل احتیاط و تناظر جهت احتراز از هرگونه تضییع حقوق احتمالی طرفین و برخورداری از حق دفاع باید طرف شکایت قرار می‌گرفتند تا علت صدور مصوبه تشریح می‌گردید، که در مانحن فیه این‌گونه عمل نشده است . ثانیا، به موجب تبصره «1» ماده (28) قانون تامین اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی مکلف است با دریافت مجموع (30) سی درصد حق بیمه، افراد را تحت پوشش بیمه بازنشستگی و درمان قرار دهد و مطابق ماده 36 این قانون، کارفرمایان مسئول پرداخت حق بیمه سهم خود و بیمه شده سازمان تامین اجتماعی هستند، اما کارگران ساختمانی به دلیل ماهیت شغل و ثابت نبودن روزهای کاری، محل کار و کارفرما، دارای قانون مجزایی برای پرداخت کسور بازنشستگی به سازمان تامین اجتماعی می‌باشند و این پرداخت به نحوی است که سهم بیمه کارگران به صورت مستقیم به سازمان تامین اجتماعی پرداخت می‌شود و سهم بیمه کارفرمایی آنان از محل پرداخت درصدی از عوارض مربوط به مجوزهای ساخت و ساز به سازمان تامین اجتماعی پرداخت می‌گردد.به عبارت دیگر، بیمه کارگران ساختمانی که سهم بیمه آنان براساس ماده (5) قانون موصوف پرداخت می‌گردد، دارای کارفرمای مشخصی نیستند و سهم کارفرمای بیمه کارگران ساختمانی به صورت سرجمع به سازمان تامین اجتماعی پرداخت می‌شود که میزان کفایت آن براساس جامعه هدف همواره محل مناقشه بوده است و در بسیاری از موارد مشکلاتی را برای سازمان تامین اجتماعی و از سوی دیگر کارگران ساختمانی از منظر پوشش بیمه و استمرار پوشش بیمه آنان ایجاد کرده است.بر این اساس و در راستای اصلاح ساز و کار محاسبه حق بیمه کارفرمایان و افزایش اعتبارات جهت بیمه کلیه کارگران ساختمانی، ابتدا طرح اصلاح قانون بیمه کارگران ساختمانی، با شماره ثبت 239 به مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده و پس از تصویب و تایید آن توسط شورای نگهبان، با عنوان «قانون اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1401/11/5» لازم الاجرا گردید. مطابق این قانون «حق بیمه سهم کارفرمایی کارگران ساختمانی شاغل»، در مناطق روستایی معادل (1%) و در سایر مناطق کشور معادل (4%) حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی کار به ازای هر مترمربع زیربنای ساخت مقرر شده بود . با اصلاح قانون در سال 1401، در عمل هزینه‌های ساخت و ساز در برخی موارد، افزایش چشم‌گیری یافت و همین امر سبب شد «طرح اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی اصلاحی 1401/11/5 مصوب 1402/6/22» لازم الاجرا شد. شایان ذکر است که در این مصوبه معیار تعیین «سهم بیمه مالک» (25%) مجموع عوارض صدور پروانه تعیین گردید که با تصویب هیات وزیران تا سی درصد (30%) قابل افزایش می‌باشد . با این توصیف و به دلیل تفاوت متنابه سهم بیمه مالک یا کارفرما در «قانون اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1402/11/5» و «قانون اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1401/6/22» ابهاماتی در اجرا به وجود آمد که منجر به تقدیم «طرح دو فوریتی استفساریه ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی» با شماره ثبت 947 به مجلس گردید. کمیسیون اجتماعی مجلس پس از بررسی طرح مذکور، مصوبه خود را به تصویب رساند. لذا 1402/5/14 شورای مسکن استان اردبیل قبل از بررسی و تصویب قانون اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی توسط مجلس شورای اسلامی مورخ 1402/6/22 صرفا جهت تعیین و تکلیف موضوع اتخاذ تصمیم شده است و پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی در مورخ مذکور بندهای مورد اشاره شورای مسکن استان کان لم یکن تلقی شده و مصوبه مجلس شورای اسلامی لازم الاجرا و ملاک عمل می‌باشد.لذا نظر به وصف مراتب مذکور تقاضای رد شکایت مطروحه را می‌نماید ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/1/19 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی براساس ماده 17 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387/2/25 مجلس شورای اسلامی به منظور هماهنگی، پیگیری تامین نهاده‌های مورد نیاز تولید و عرضه مسکن از جمله زمین، مصالح ساختمانی، خدمات زیربنایی و روبنایی مجوزها و عوارض مربوطه، بسترسازی و تسهیل جریان تحقّق مفاد این قانون در هر استان شورای مسکن استان با ترکیب مقرر تشکیل می‌گردد و به موجب تبصره این ماده شرح وظایف تفصیلی این شورا به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. وزیران عضو کارگروه مسکن در جلسه مورخ 1388/4/1 به استناد تبصره ماده 17 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال 1387 و با رعایت تصویب نامه شماره 39238/ت 40001 ه مورخ 1387/3/19 آیین‌نامه شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان را تصویب کردند که از جمله وظایف شورای مذکور تنظیم برنامه اجرایی ابلاغی به تفکیک مناطق شهری و روستایی استان، تشخیص اراضی و املاک مازاد بر نیاز وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی که صد درصد سرمایه و سهام آن‌ها متعلق به دولت است و پیشنهاد انتقال آن‌ها به وزارت مسکن و شهرسازی برای تسریع در اجرای برنامه‌های مسکن در راستای ماده 6 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، نظارت بر روند اجرای طرح‌های آماده‌سازی اراضی، تعیین و اعلام عوارض پروانه و تراکم ساخت در هر شهر و نحوه اعمال تخفیف و تقسیط آن طبق ماده 16 قانون یادشده، توسط شهرداری‌ها و ...است که در ماده 1 این آیین‌نامه به آن‌ها تصریح شده است.با توجه به مراتب و با عنایت به تصویب آیین‌نامه اجرایی شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان و تعیین وظایف شورای مذکور، بند 3 مصوبه شماره 149 مورخ 1402/4/17 و بند 6 مصوبه شماره 151 مورخ 1402/5/14 شورای مسکن استان اردبیل که متضمن اتخاذ تصمیماتی فراتر از صلاحیت‌های مقرر برای شورای مسکن استان بوده، خارج از حدود اختیار مرجع واضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی