رای شماره 3060563 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/02/27 سازمان غذا و دارو

شماره0204419 - 1/12/1402 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390003060563 مورخ 1402/11/24 با موضوع: «بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 رئیس سازمان غذا و دارو مبنی بر خروج داروخانه‌های مشمول ماده 7 دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه‌های منتخب و قطع سهمیه داروهای خاص آن‌ها ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/11/24 - شماره دادنامه: 140231390003060563 شماره پرونده: 0204419 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای کاوه سالاروند با وکالت آقای اردشیر محمدی طرف شکایت: سازمان غذا و دارو موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 سازمان غذا و دارو گردش کار: آقای اردشیر محمدی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 سازمان غذا و دارو را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است که: "1 موکل به موجب مجوز مورخ 1398/10/9 معاونت غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی کرمانشاه دارای پروانه داروخانه روزانه که در شهر کرمانشاه هم اکنون فعال می‌باشد و وی در حال حاضر به عنوان نماینده انجمن داروسازان استان در کمیسیون ماده 20 استانی عضویت داشته و به انجام وظیفه خود مشغول می‌باشد. 2 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی دستورالعملی به شماره 37386/665 مورخ 1400/7/3 تحت عنوان «دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه‌های منتخب» ابلاغ نموده که هدف از آن رتبه‌بندی داروخانه‌های سراسر کشور، ارتقای ارائه کیفیت خدمات دارویی در داروخانه‌ها و شناسایی واحدهای فعال تر در زمینه خدمات دارویی است. موکل هم اکنون شرایط لازم طبق ماده 9 دستورالعمل مذکور برای برخورداری از داروخانه «منتخب» را داراست و به عنوان داروخانه منتخب فعالیت می‌کند. 3 بر اساس ماده 20 الحاقی به قانون مربوط به مقررات امور پزشکی دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334/3/29 به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که می‌خواهند در موسسات پزشکی و داروسازی مصرح در ماده یکم عهده دار مسئولیت فنی گردند و .... کمیسیون‌هایی به نام کمیسیون‌های تشخیص مرکب از اعضای زیر در وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی به ریاست معاون ذی ربط تشکیل می‌گردد. بر اساس تبصره 5 الحاقی مصوب 1379/8/10 به ماده فوق الذکر اجازه تشکیل کمیسیون‌های قانونی موسسات پزشکی و داروسازی به دانشگاه‌های علوم پزشکی استان‌ها واگذار شده است. در بند 4 این تبصره کمیسیون ماده 20 استانی در امور دارویی با ترکیب مدیر امور دارویی، یک داروساز به انتخاب رئیس سازمان نظام پزشکی شهرستان مرکز استان، یک نفر داروساز آزاد به دعوت رئیس دانشگاه یا دانشکده و نماینده انجمن داروسازان استان تشکیل می‌گردد. 4 معاون وزیر بهداشت و رئیس سازمان غذا و دارو کشور طی بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 به تمامی معاونت‌های غذا و دارو دانشگاه‌های علوم پزشکی کشور اعلام نموده است: «... از تاریخ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا و دارو و معاونت‌های غذا و دارو و اعضای کمیسیون‌های قانونی ماده 20 امور داروخانه‌ها و شرکت‌های پخش مرکز و دانشگاهها نمی‌توانند به عنوان «منتخب» فعالیت داشته باشند.» بخشنامه صادره مغایر با مفاد ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334/3/29 است زیرا در ماده مرقوم هیچ نوع محدودیت شغلی و حرفه‌ای برای مدیران داروخانه‌هایی که در کمیسیون ماده 20 فعالیت می‌کنند منظور نگردیده است همچنین مغایر با مفاد دستورالعمل «نحوه گزینش داروخانه‌های منتخب» به شماره 37386/665 مورخ 1400/7/3 وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی است زیرا شرایط عمومی منتخب شدن داروخانه به صراحت در ماده 9 دستورالعمل احصاء گردیده و در این ماده هیچ اشاره‌ای به محدودیت‌های اعمال شده در بخشنامه موضوع شکایت نشده است. بنا به مراتب از آنجا که بخشنامه مذکور خلاف صریح ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334/3/29 است مستندا به مواد 12 و 80 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آن را دارم." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 معاونان محترم غذا و دارو دانشگاه‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی سراسر کشور موضوع: سهمیه دارویی مدیران با سلام و احترام؛ پیرو نامه شماره 655/83772 مورخ 1399/9/8 و عنایت به ابلاغ دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه‌ها منتخب، ابلاغ شده به شماره 665/37386 مورخ 1400/7/3 ، مقتضی است ظرف مدت 7 روز کاری کلیه داروخانه‌هایی که مفاد ماده 7 دستورالعمل فوق الذکر که اشعار داشته است «در صورتی که موسس هر یک از داروخانه‌ها منتخب، رئیس، معاون، مدیرکل یا هر یک از مدیران سازمان غذا و دارو در کلیه سطوح، معاون غذا و داروی دانشگاه/دانشکده، مدیر امور دارو دانشگاه/دانشکده یا کارشناس مسئول تعیین سهمیه دارو در هر یک از دانشگاه/دانشکده‌ها باشد موظف است میزان داروهای سهمیه‌ای دریافتی خود را ماهانه به صورت کتبی و غیرمحرمانه، مستقیما به اطلاع اداره کل امور دارو و مواد تحت کنترل برساند»، چنانچه تا زمان ابلاغ این بخشنامه اعمال ننموده‌اند، بدون هرگونه استثنا از منتخب بودن خارج نموده و سهمیه داروهای خاص آن‌ها قطع گردد همچنین از تاریخ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا و دارو و معاونت‌های غذا و دارو و اعضای کمیسیون‌های قانونی ماده 20 امور داروخانه‌ها و شرکت‌های پخش مرکز و دانشگاه‌ها نمی‌توانند به عنوان منتخب فعالیت داشته باشد. معاون وزیر و رئیس سازمان غذا و دارو" در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره 662/59759 مورخ 1402/7/22 توضیح داده است: "1 مفاد بخشنامه معترض عنه موید افراد مشمول حکم این بخشنامه بوده و به صراحت اعلام داشته است از تاریخ ابلاغ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا دارو و معاونت‌های غذا و دارو اعضای کمیسیون‌های قانونی ماده 20 امور داروخانه‌ها و شرکت‌های پخش مرکز و دانشگاه‌ها نمی‌توانند به عنوان منتخب فعالیت داشته باشند. شاکی در بند 4 دادخواست تقدیمی، خود را به عنوان نماینده انجمن داروسازان استان در کمیسیون ماده 20 امور داروخانه‌های دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کرمانشاه معرفی نموده است، لیکن هیچ‌گونه معرفی نامه یا مستندی در این خصوص ارائه ننموده است. آنچه از مفاد بند یک پاسخ اداره کل دارو و مواد تحت کنترل این سازمان مستفاد می‌گردد، در حال حاضر شخص دیگری نماینده انجمن داروسازان استان کرمانشاه در کمیسیون ماده 20 امور دانشگاه معرفی شده‌اند و ادعای شاکی محمول بر صحت به نظر نمی‌رسد. لذا مشارالیه اساسا مشمول مفاد بخشنامه معترض عنه نبوده و ذی نفع در طرح شکایت در دیوان عدالت اداری نمی‌باشد. 2 از سویی دیگر مفاد بخشنامه مورد اعتراض به جهت کاهش تعارض منافع مدیران و اعضای کمیسیون‌های قانونی دانشگاه‌ها و در جهت کاهش فساد احتمالی و سوء استفاده از جایگاه این افراد تنظیم و ابلاغ شده است. این‌گونه به نظر می‌رسد ادعای بلاوجه شاکی در مغایرت مفاد این بخشنامه با ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب سال 1334 و اصلاحات بعدی آن و نیز مفاد دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه‌های منتخب به شماره 665/37386 مورخ 1400/7/3 ناشی از تفویت منافع من غیرحق شاکی در اخذ داروهای سهمیه‌ای صورت گرفته است که فاقد هرگونه استدلال و وجاهت قانونی لازم می‌باشد. 3 بند 2 6 سیاست‌های کلی سلامت، ابلاغی مقام معظم رهبری مبنی بر اصلاح و تکمیل نظام‌های پایش نظارت و ارزیابی بر صیانت قانون مند از حقوق مردم و بیماران و نیز مفاد اصل 138 قانون اساسی و اعطای اختیار لازم به وزیران دولت در جهت وضع آیین‌نامه، بخشنامه و دستورالعمل در حدود وظایفشان ایجاب نموده است مفاد بخشنامه معترض عنه نیز در چهارچوب وظایف وزارت متبوع در تولیت نظام سلامت و سیاست‌گذاری مناسب در راستای صیانت از حقوق مردم و جلوگیری از هرگونه تعارض منافع و یا فساد احتمالی تنظیم و ابلاغ شود. داروهای خاص سهمیه‌ای، گران قیمت و حائز اهمیت (شامل داروهای مربوط به هفت گونه از بیماری‌های خاص داروهای شیمی‌درمانی و داروهای بیمارستانی و دارای برنامه توزیع) بوده و جهت جلوگیری از احتمال ورود به این داروها به بازار آزاد و قاچاق معکوس آن و جلوگیری از تضییع حقوق بیماران، از طریق داروخانه‌های منتخب عرضه می‌گردند. لذا هرگونه اعمال سیاست‌های سختگیرانه در صدور دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های مربوط در راستای نظارت هرچه بیشتر و جلوگیری از رانت و فساد احتمالی بوده و اساسا نفع عمومی به منافع خصوصی ارجحیت داده شده است. لذا با توجه به مراتب معنونه ادعای شاکی فاقد هرگونه وجاهت قانونی لازم به نظر رسیده و تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته بر رد شکایت مطروحه را دارد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/11/24 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا در بند 71 سیاست‌های کلّی سلامت ابلاغی سال 1393 مقام معظم رهبری، «تولیت نظام سلامت شامل سیاست‌گذاری‌های اجرایی، برنامه‌ریزی‌های راهبردی، ارزشیابی و نظارت» برعهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داده شده است. ثانیا به موجب بند (الف) ماده 72 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1395: «تولیت نظام سلامت از جمله بیمه سلامت شامل سیاست‌گذاری اجرایی، برنامه‌ریزی‌های راهبردی، ارزشیابی، اعتبارسنجی و نظارت در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متمرکز می‌گردد. کلّیه اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی، از جمله ارائه‌کنندگان خدمات سلامت، سازمان‌ها و شرکت‌های بیمه پایه و تکمیلی موظّفند که از خط مشی و سیاست‌های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، با تاکید بر خرید راهبردی خدمات و واگذاری امور تصدیگری با رعایت ماده 13 قانون مدیریت خدمات کشوری و سطح‌بندی خدمات تبعیت کنند.» ثالثا مطابق ماده 8 قانون تشکیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال 1364، کلّیه موسسات و واحدهای بهداشتی و درمانی و پزشکی کشور که از طریق بخش خصوصی و غیردولتی در امر بهداشت و درمان فعالیت دارند، از تاریخ تصویب این قانون باید تحت نظارت و کنترل و برنامه‌ریزی این وزارتخانه قرار بگیرند. رابعا براساس بند 1 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال 1367، تدوین و ارائه سیاست‌ها، تعیین خط مشی‌ها و نیز برنامه‌ریزی برای فعالیت‌های مربوط به خدمات بهداشتی، درمانی، دارویی، بهزیستی و تامین اجتماعی جزء وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است. خامسا هرچند بحث تعارض منافع و راه‌های پیشگیری از آن به صراحت در قوانین مربوط به حوزه بهداشت و درمان مورد توجه قرار نگرفته است، لیکن برخی از بندهای سیاست‌های کلّی سلامت از جمله بندهای 26 (اصلاح نظام پایش و ارزیابی برای صیانت از حقوق مردم و بیماران)، 5 (مدیریت تقاضای القایی)، 7 (تاکید بر اجرای سطح‌بندی خدمات و نظام ارجاع و اصلاح نظام پرداخت) و 97 (تفکیک صحیح وظایف تولیت، تامین مالی و تدارک خدمات سلامت) را می‌توان مبنایی برای مدیریت تعارض منافع در نظام سلامت محسوب کرد و از آنجا که صدور بخشنامه، دستورالعمل و شیوه نامه به عنوان یکی از لوازم اعمال مدیریت و به منظور انتظام امور داخلی و نیل به هماهنگی مطلوب و رفع نواقص احتمالی در حین اجرای قوانین و مقررات از سوی روسای دستگاه‌های دولتی در چهارچوب شرح وظایف و اختیارات تفویض شده به آنان مورد پذیرش قرار گرفته است، لذا بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 رئیس سازمان غذا و دارو در راستای مقابله با هرگونه تعارض منافع در داروخانه‌ها بوده و از این رو صدور آن در حدود اختیارات مقام صادرکننده بخشنامه مزبور است و مغایرتی با قوانین و مقررات مذکور نداشته و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری