رای شماره 1293336 هیئت تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال دستورالعمل شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی موضوع ابلاغیه شماره 29/99/150603 مورخ 1399/7/28

هیئت تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست * شماره پرونده‌ها: ه ت/ 0300093، 0300094، 0300095، 0300096، 0300097 و 0300129 * شماره دادنامه سیلور: 140431390001293336 تاریخ: 1404/05/28 * شاکیان: آقایان محمد میری، سیدمحمدرضا فرشچی، محمد حسین زاده محمد ابراهیم هاشمی طیب، سیدسعید موسوی و خانم هدی عظیمیان * طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مشهد شهرداری مشهد *موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی موضوع ابلاغیه شماره 29/99/150603 مورخ 1399/7/28 * شاکی دادخواستی به طرفیت شورای اسلامی شهر مشهد شهرداری مشهد به خواسته ابطال دستورالعمل شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی موضوع ابلاغیه شماره 29/99/150603 مورخ 1399/7/28 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیئت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد: الف: شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی شهرداری مشهد شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی شهرداری مشهد پیوست 1-1 بیان مسئله: غنا بخشی به محتوا، فرآیند و نظامات پاسخ‌گویی پروانه‌ها ساختمانی شهر مشهد باعث شکل‌گیری آگاهانه سیما و منظر شهری می‌گردد یقینا هر امر آگاهانه زیبا می‌باشد و حفظ وحدت رویه باعث گسترش عدالت شهری و منجر به حکمروایی خوب شهری می‌گردد. مسائل: تشدید آشفتگی بصری در نظامات کالبدی و سیما و منظر شهری نبود سند هماهنگ ساز برای تولید تصمیمات دانش محور و آگاهانه تسری سیاست چانه زنی به جای سیاست قاعده محور در بین ذی نفعان ضعف در تولید موازنه برد برد بین ذی نفعان و منافع شهری تسری تفاسیر فرد محور به جای ماشین محوری در تنسیق ضوابط مجاز پیوست 1-2 پیشینه موضوع: سیر تحول پاسخ‌گویی‌ها در ارتباط با موضوع به قرار زیر می‌باشد: سوابق: 1358 ضابطه دوبرابری تراکم طرح خازنی افزایش تراکم پایه به منظور آپارتمان‌سازی 1382 دستورالعمل بیست و پنج ماده‌ای نحوه اعطای تراکم و پیشروی در مناطق 1382 طرح بلند مرتبه‌سازی پارت 1384 مصوبه شورای شهر جهت اعطای یک طبقه مازاد اعظای طبقه به کاربری مسکونی طرح خازنی 1388 ستاد عالی درآمد پاسخ‌گویی متمرکز به درخواست‌های مازاد ضابطه 1390 مصوبه اعطای طبقه اضافه ک.م.ه اعطای طبقه در برخی پهنه‌ها 1391 تشکیل کمیته اجرایی ضوابط و مقررات طرح تفصیلی 1392 شیوه نامه تفویض اختیارات به شهرداری مناطق 1395 مصوبه خروج از رکود شورای شهر تبدیل پیلوت به مسکونی اعطای پیشروی و پر کردن عقب‌نشینی و ... مطابق مجاورین در زمان پروانه 1397 مصوبه رونق بخشی به صنعت ساختمان شورای شهر اعلام معافیت‌های جدید ساخت تاکید بر رعایت حقوق مکتسبه رعایت حریم ارتفاعی 1399 مصوبه آیین‌نامه شیوه رسیدگی کمیته‌های فنی و شهرسازی مناطق شهرداری راهبرد سند: توسعه کالبدی شهر، متناسب با انواع بافت‌ها و گرایشات و ظرفیتها در مقیاس‌های محلی، ناحیه‌ای و شهری ماموریت: سند پیشرو در راستای پاسخ‌گویی به مسائل شناسایی شده ی پیش ماموریت‌های زیر را پیگیری می‌کند. توجه به شاخص‌های کالبدی و شبکه ارتباطی در اعطای تراکم: مدل‌سازی تراکمی مبتنی بر اصول شهرسازی ایجاد توازن میان ضوابط ملاک عمل، محدودیت‌های قانونی و ظرفیت‌های مکانی: پیوست 14 نظام مندسازی تصمیم‌گیری و ایجاد مبنای مشترک قاعده محور: هوشمندسازی سیستم افزایش رضایت مندی شهروندان با افزایش سرعت پاسخ‌گویی و عدالت محوری با جایگزینی سیستم هوشمند با افراد و هیئت‌ها: هوشمند‌سازی سیستم ب: ابلاغیه شماره 29/99/150603 مورخ 1399/7/28 احتراما پیرو نامه شماره 29/99/110017 مورخ 1399/6/6 در خصوص ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی و در پاسخ به ابهامات پیش آمده و سوالات متعدد مناطق در خصوص نحوه اجرای شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته فنی و شهرسازی به پیوست دستورالعمل شیوه نامه مذکور به حضور ارسال می‌گردد. توضیح این که مفاد شیوه نامه و دستورالعمل در دست پیاده‌سازی در سیستم یکپارچه شهرسازی می‌باشد. مدیر کل امور شهرسازی دستورالعمل شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته فنی و شهرسازی شماره 29/99/110017 مورخ 1399/6/6 موارد کلی و مطروحه در شیوه نامه شیوه نامه ابلاغی شماره ..... 1/1 - صرفا در خصوص صدور پروانه و بر اساس عرصه باقیمانده می‌باشد. 1/2 - در صورتی که مجوز صادره قبلی مطابق با صورتجلسات قبل هیئت فنی منطقه زیربنایی بیشتر نسبت به شیوه نامه ابلاغی 29/99/110017 مورخ 1399/6/6 توافق شده باشد امکان بهره برداری از چیدمان ضابطه مجاز، مطابق شیوه نامه نمی‌باشد. 1/3 - در صورت استفاده از ضوابط این شیوه نامه (درخواست زیربنای مجاز) حداقل ضوابط پلاک جهت تامین پارکینگ به ازای هر واحد (ضابطه و مازاد) یک واحد مستقل پارکینگ می‌باشد در صورتی که ضابطه طرح تعداد پارکینگ بیشتری به ازای هر واحد اعلام نماید طرح تفصیلی ملاک عمل می‌باشد. 1/4 - در صورت استفاده ازضوابط این شیوه نامه (درخواست زیربنای مجاز)، حداکثر ضوابط پلاک در خصوص عرض پیش آمدگی (طبقات ضابطه و مازاد) بر مبنای موارد اعلام شده در این شیوه نامه می‌باشد. 1/5 - هر نوع سندی که وفق مصوبات شورا قابل پاسخ‌گویی باشد شرایط احراز مفاد شیوه نامه را نیز خواهد داشت. در خصوص بند 1 ضوابط عمومی و مشترک شیوه نامه و در تعیین راسته شهری موارد ذیل اعمال می‌شود: 2/1 - راسته شهری در سطح شهر مشهد به صورت لایه‌ای توسط اداره کل شهرسازی پیاده‌سازی و پلاک‌های موثر در راسته نمایش داده خواهند شد. 2/2 - آیتم پیشروی طولی صرفا از راسته سمت پلاک خوانده می‌شود. 2/3 - آیتم تعداد طبقه مجاز از دو طرف راسته خوانده می‌شود. 2/4 - در صورت فرد بودن تعداد پلاک‌ها در یک راسته شهری ملاک تعیین فراوانی، تعداد بیش از 50% می‌باشد. لازم به ذکر است در صورتی که در یک راسته شهری تعداد قطعات مشمول با تعداد طبقه و یا سطح اشغال بیشتر از شیوه نامه مساوی 50 درصد کل راسته باشد، ملاک عمل پاسخ‌گویی بر اساس عدد فراوانی راسته می‌باشد. 2/5 - در خصوص تبصره 5، سطح اشغال طبقه دوم ملاک تعیین میزان پیشروی طولی راسته می‌باشد شایان ذکر است پلاک‌های با تعداد طبقات یک طبقه روی همکف و کمتر در تعیین فراوانی پلاک تاثیرگذار نمی‌باشند. 2/6 - در معابر ویژه حداکثر زیربنا بر اساس مساحت اعلام شده است و امکان استفاده از ضوابط بر اساس راسته شهری و همسایگی وجود ندارد. 2/7 - در طرح مهرازان 13، معیار تعیین راسته شکل گرفته در تعیین حد سطح اشغال و طبقه حداکثر از میزان تعداد طبقات و سطح اشغال وضع موجود تبعیت می‌کند. *دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: نظر به ابطال کلیه صورتجلسات کمیته بند 9 مصوبه شماره 19251/97/5 /ش – 1397/11/8 شورای اسلامی شهر مشهد مستند به دادنامه اخیرالصدور به شماره 140231390002870785 مورخ 1402/11/3 (شماره بایگانی 0100453) هیئت عمومی محترم پیش گفته که ضم دادخواست تقدیمی اولیه اینجانب می‌باشد قبلا از سوی آن هیئت محترم مذکور ابطال گردیده است و به دلیل اینکه این صورتجلسات ابطال شده پیشنویس و چهارچوب تنظیم و صدور شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی شهرداری مشهد طی 173 صفحه بوده و مراتب مذکور بدون دخل و تصرف شورای اسلامی شهر مشهد در تصویب شیوه نامه معترض عنه و فقط با استفاده از مهر شورا و عدم طی تشریفات قانونی مقرر در مواد 80 و 90 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران از سوی شهرداری مشهد اجرایی گردیده و همچنین به دلیل مغایرت شدید با قوانین مصرح و مربوطه در این خصوص و ایضا کلیه آرای هیئت عمومی (منجمله دادنامه‌های ابطال شده مصوبات شورای اسلامی و شهرداری مشهد مقدس از جمله شماره 140009970905810439 مورخ 1400/3/11 و دادنامه شماره 9610090905800221 مورخ 1396/3/16 ) و همچنین تعارض و مغایرت شدید با مواد 5 و 7 قانون تشکیل شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که تمامی مراتب مذکور در تنظیم و صدور شیوه نامه مورد شکایت نادیده گرفته شده است، لذا با تمسک به دادنامه پیش گفته و ابطال کلیه صورتجلسات کمیته بند 9 توسط آن هیئت محترم که ارتباط تنگاتنگی با شیوه نامه مورد اعتراض دارد و با ابطال آن عملا ارکان شیوه نامه معترض عنه متزلزل گردیده است، لذا تقاضای ابطال کل شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی شهرداری مشهد طی 173 صفحه به همراه دستورالعل شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته فنی و شهرسازی طی 8 صفحه دقیقا وفق دادخواست تقدیمی و مندرج در کلاسه پرونده 140231920001602405 هیئت عمومی مذکور مورد استدعاست. با احترام نظر به اینکه اینجانبان محمد میری، سیدمحمدرضا فرشچی، محمد حسین زاده، محمدابراهیم هاشمی طیب، سید سعید موسوی امضاکنندگان ذیل این تقاضا به صورت جداگانه و منفرد، شاکیان ابطال مصوبه 29/99/110017 مورخ 1399/6/6 تحت عنوان شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی شهرداری مشهد و ابلاغیه شماره 29/99/150603 مورخ 1399/7/28 بوده و دادخواست‌های مربوطه به شماره کلاسه‌های 140231920001602405،140231920001653636،140231920001629482، 0231920001642847 ، 140231920001623059 به هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری ارجاع و ثبت گردیده است و این مهم یعنی تمسک شهرداری مشهد در تبادل لوایح به دادخواست‌های شهروندان محترم بر اساس مصوبات غیرقانونی صدرالذکر که عملا موجبات تضییع حقوقات قانونی و مالکانه و شهروندی ساکنین مشهد مقدس به دلیل مغایرت شدید آن با قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌های سراسر کشور و همچنین طرح‌های تفصیلی مصوب ابلاغی و تضاد کامل با تمامی دادنامه‌های مرتبط صادره از هیئت عمومی محترم دیوان را باعث گردیده است. *خلاصه مدافعات طرف شکایت: 1 شاکی محترم در متن دادخواست تقدیمی از جمله در دو سطر انتهایی صفحه سوم دادخواست خود مدعی شده‌اند که چون مصوبه مورد اعتراض در آینده موجبات تخلف از طرحهای تفصیلی می‌شود از این لحاظ درخواست ابطال این مصوبه را مطرح نموده‌اند و این در حالیست که چون ضوابط و مقررات طرحهای تفصیلی بازنگری جدید شهر مشهد همزمان با قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها مصوب سال 1401 به شهرداری ابلاغ گردیده است از این رو به موجب مکاتبه شماره 29/1401/106119 مورخ 1401/5/30 معاونت شهرسازی و معماری (پیوست شماره 2) به تمامی زیر مجموعه‌ها و شهرداریهای مناطق خاتمه شیوه نامه مصوبه مذکور اعلام گردیده که هرگونه پاسخ‌گویی صرفا بر مبنای ضوابط طرحهای تفصیلی ملاک عمل و مصوبات کمیسیون ماده 5 صورت پذیرد و بدین ترتیب شیوه نامه مورد تنازع بعد از ابلاغ طرح تفصیلی،جدید ملاک پاسخ‌گویی نمی‌باشد و در نتیجه شاکی درخواست ابطال مصوبه‌ای که کان لم یکن شده است را درخواست دارند حال آنکه چون مصوبه مورد اعتراض بر مبنای طرحهای تفصیلی مصوب قبلی تنظیم شده بود و هم اکنون اعتبار طرح تفصیلی قبلی به پایان رسیده و هرگونه پاسخگوئی بر اساس ضوابط و مقررات طرحهای بازنگری تفصیلی مصوب جدید حوزه‌های هفتگانه شهر مشهد صورت می‌پذیرد از اینرو شکایت متقاضی از موضوعی که دارای اعتبار امر مختومه است و جاهتی ندارد. 2 در سال 1400 این موضوع در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده است که نهایتا رای هیئت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری به کلاسه پرونده 0001983 شماره دادنامه 140009970906011461 مورخ 1401/1/18 (پیوست شماره 3) در خصوص مصوبه شماره 5/99/3348 /ش مورخ 1399/3/13 موضوع شیوه نامه ملاک تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی رای قطعی صادر گردیده که عینا انشاء رای جهت استحضار قضات محترم دیوان عدالت اداری تکرار می‌گردد نظر به اینکه مصوبه مورد شکایت در راستای موازین قانونی بوده و در جهت یکسان‌سازی اقدامات شهرداری می‌باشد و در آن قاعده‌ای که دخالت یا تغییر طرح تفصیلی و کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ایران باشد مشهود، نبوده بنابراین مصوبه شماره 5/99/513348 /ش مورخ 1399/3/13 مصوب شورای اسلامی شهر مشهد تحت عنوان آیین‌نامه شیوه رسیدگی کمیته‌های فنی و شهرسازی مناطق شهرداری مشهد مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر می‌شود این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. لازم به ذکر است که در مهلت قانونی 20 روز شکایتی صورت نگرفته بنابراین از این لحاظ نیز طرح مجدد موضوع با همان ایراد که مصوبه خارج از صلاحیت بوده است، و جاهت نخواهد داشت. علی ایحال به استحضار قضات محترم دیوان عدالت اداری می‌رساند بازنگری طرحهای تفصیلی حوزه‌های هفتگانه شهر مشهد از جمله حوزه جنوب غربی شامل منطقه 9 و 11 در سال 1400 و ضوابط بلند مرتبه‌سازی طرح تفصیلی حوزه جنوب غرب مشهد مصوب سال 1401 به شماره نامه 38/1/33250 مورخ 1401/10/13 وزارت کشور استانداری خراسان رضوی (پیوست شماره 13) ابلاغ گردیده است و طرح تفصیلی حوزه میانه غربی به شماره نامه 38/1/39726 مورخ 1401/12/10 وزارت کشور استانداری خراسان رضوی (پیوست شماره 14) ابلاغ گردیده است و در حال حاضر ضوابط و مقرات عمومی حوزه‌های هفتگانه ملاک عمل پاسخ‌گویی شهرداری در کلیه مناطق 13 گانه مشهد می‌باشد. و مصوبه و شیوه نامه مذکور صرفا در دو سال قبل تر برای عبور از دوران گذار تا زمان ابلاغ طرحهای تفصیلی جدید با رعایت وحدت رویه و عدالت شهروندی تدوین و تصویب گردیده بود که موجب از بین رفتن بسیاری از ناهمگونی‌ها و تضادها در زمان خود بوده و موجبات ایجاد وحدت رویه عدالت شفاف و یکسان در نحوه پاسخ‌گویی به درخواست‌های شهروندان شده بود و همان‌طور که شیوه نامه ابلاغی بر اساس مکانیسم قانونی مصوب و مسیر قانونی تصویب در شورای اسلامی شهر را گذرانده است و وفق مفاد ابلاغ گردیده بود مجددا تاکید می‌گردد با ابلاغ طرحهای تفصیلی جدید اعتبار شیوه نامه پایان و خاتمه یافته است و دیگر ملاک عمل پاسخ‌گویی نیست و هرگونه پاسخ‌گویی صرفا بر مبنای ضوابط طرحهای تفصیلی ملاک عمل و مصوبات کمیسیون ماده 5 صورت می‌پذیرد. لذا با عنایت به وجود مبانی قانونی مارالبیان و با عنایت به منویات مقام معظم رهبری و نام‌گذاری سال 1403 جهش تولید با مشارکت مردم امید است با تشریک مساعی آن مقام محترم قضایی دیوان عدالت اداری نسبت به رد دادخواست شاکی با امعان نظر به دلیل ایرادات شکلی و ماهوی رای صادر فرمایند، و انشاءالله شهرداری مقدس مشهد و شهر بهشت را در توسعه این پایتخت معنوی دلها مشهد الرضا (ع) یاری فرمایند. علیهذا نظر به مراتب معنونه و مسطوره فوق الذکر و با امعان نظر به اینکه مصوبات مطروحه و مورد شکایت در تنظیم دادخواست شاکی به لحاظ شکلی و ماهوی دارای ایراد است، صدور حکم به رد شکایت شاکی از محضر قضات عالیقدر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست. پرونده‌های شماره ه ت/ 0300093 الی ه ت/ 0300097 و ه ت/ 0300129 و ه ت/ 0300273 مبنی بر درخواست ابطال شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی ابلاغی تحت نامه شماره 110017/99/29 مورخ 1399/6/6 معاون شهرسازی و معماری شهرداری مشهد و دستورالعمل شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی ابلاغی تحت نامه شماره 150603/99/29 مورخ 1399/7/28 مدیر کل امور شهرسازی شهرداری مشهد از بدو صدور در جلسه مورخ 1404/5/19 هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیئت به شرح ذیل اعلام نظر نمودند: رای هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست بر اساس رای شماره 140009970906011461 مورخ 1401/1/8 هیئت تخصصی شوراهای اسلامی تصریح گردیده: «نظر به اینکه مصوبه مورد شکایت در راستای موازین قانونی بوده و در جهت یکسان‌سازی اقدامات شهرداری می‌باشد و در آن قاعده‌ای که دخالت یا تغییر طرح تفصیلی و کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ایران باشد مشهود نبوده، بنابراین مصوبه شماره 3348/99/5 /ش مورخ 1399/3/13 مصوب شورای اسلامی شهر مشهد تحت عنوان آیین‌نامه شیوه رسیدگی کمیته‌های فنی و شهرسازی مناطق شهرداری مشهد مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.» بنا به مراتب مذکور و با اخذ وحدت ملاک از مفاد رای شماره 140009970906011461 مورخ 1401/1/8 هیئت تخصصی شوراهای اسلامی، شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی ابلاغی تحت نامه شماره 110017/99/29 مورخ 1399/6/6 معاون شهرسازی و معماری شهرداری مشهد و دستورالعمل شیوه نامه ملاک‌های تصمیم‌گیری و نحوه اقدام کمیته‌های فنی و شهرسازی ابلاغی تحت نامه شماره 150603/99/29 مورخ 1399/7/28 مدیرکل امور شهرسازی شهرداری مشهد نیز در جهت یکسان‌سازی اقدامات شهرداری می‌باشد و در آن قاعده‌ای که دخالت یا تغییر طرح تفصیلی و کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ایران باشد، مشهود نبوده و بدین ترتیب شیوه نامه و دستورالعمل مذکور مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود اختیارات مرجع صدور آن نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم‌گیری‌های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود. رئیس هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری شهریار قلعه