رای شماره 989841 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بند 7/3 دستورالعمل شماره 99/570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خیریه

شاکی: آقای علی میرشمسی طرف شکایت: سازمان اوقاف و امور خیریه موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 7/3 دستورالعمل شماره 99/570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خیریه گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 7/3 دستورالعمل شماره 99/570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خیریه را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است: "احتراما به استحضار می‌رساند آقای محمد میرشمسی فرزند حیدر جانباز 55 درصد جنگ تحمیلی در تاریخ 1400/11/27 فوت نموده و در امامزاده سید جعفر محمد شهرستان یزد و در طبقه بالای قبر همسر خود به خاک سپرده شد و اداره کل اوقاف و امور خیریه استان یزد نسبت به دریافت چک بانکی به مبلغ 750 میلیون ریال با سررسید 1401/5/10 (با تخفیف 50 درصد) از اینجانب علی میرشمسی فرزند مرحوم اقدام نموده حال آنکه به استناد جزء 4 بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلف هستند به منظور ارج نهادن به والدین، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان 25 درصد بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش ماه و بالاتر در جبهه را با رعایت مفاد وقف‌نامه در امامزادگانی که دفن اموات در آن‌ها مجاز می‌باشد و آرامستان‌ها بدون اخذ هزینه اقدام نمایند لیکن علی‌رغم وجود ماده قانونی فوق‌الذکر مبنی بر رایگان بودن هزینه قبر برای جانبازان، اداره کل اوقاف و امور خیریه استان یزد به استناد قسمت اخیر بند 7/3 دستورالعمل شماره 570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خیریه که اشعار می‌دارد «دفن جانبازان 50 تا 70 درصد جانبازی در صورت ارائه اسناد مثبته از مراجع ذیصلاح حداکثر تا 50 درصد تخفیف برخوردار خواهد بود.» اقدام نموده است؛ لذا دستورالعمل موصوف با جزء 4 بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه مغایرت دارد. بنا به مراتب فوق درخواست ابطال بند 7/3 دستورالعمل موصوف و الزام اداره کل اوقاف استان یزد به اجرای بند (ث) ماده 88 برنامه ششم توسعه و اعتراض به دریافت غیرقانونی وجه پرداختی را برای هزینه دفن پدر خود را دارم." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد: "دستورالعمل شماره 99/570547 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خیریه 7/3 ایثارگران بیش از یک سال حضور در جبهه‌های حق علیه باطل، جانبازان تا 50 درصد جانبازی و همسران شهید حداکثر تا 30 درصد تخفیف، جانبازان از 50 درصد تا 70 درصد جانبازی در صورت ارائه اسناد مثبته با تایید مراجع ذیصلاح حداکثر تا 50 درصد تخفیف برخوردار خواهند شد." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 1401/1024414 1401/11/3 توضیح داده است: " الف در تفسیر مواد قانونی یا تمسک بدان، بایستی تمام نص مربوطه را به عنوان یک کل تجزیه ناپذیر در نظر گرفته و نباید بخش‌هایی که ممکن است به نفع شاکی باشد را به اراده مقنن نسبت داده و بخش‌های دیگر را از حکم مقنن خارج نمود. در این جا نیز با ملاحظه صدر ماده مورد استناد شاکی (بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه) مسلم و مسجل است که دولت مکلف شده که در موارد ذیل بند مذکور، نسبت به ارائه خدمات اقدام نماید و در بند 4 مزبور نیز سازمان اوقاف (نه موقوفات و بقاع متبرکه یا اماکن مذهبی که دارای شخصیت مستقل از سازمان اوقاف و امور خیریه هستند) مکلف به انجام آن گردیده است. این در حالی است که شاکی به صدر بند (ث) که دولت را مکلف به تامین بودجه مزبور نموده توجه و عنایتی نکرده و تنها به شق اخیر آن استناد می‌کند. زیرا، بدون تامین بودجه مدنظر از سوی دولت در موارد معینه، سازمان اوقاف و امور خیریه مکلف است، در انجام وظیفه قانونی خود (نظارت یا اداره موقوفات و اماکن مذهبی و بقاع متبرکه) اقدام نماید. ب صرف نظر از این که به‌طور عموم تامین مکان دفن اموات بر عهده شهرداری‌ها و دهیاری‌ها است و قطع نظر از این که به‌طور خصوص مستندا به ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، وزارتخانه‌های نیرو، نفت، راه و شهرسازی و کشور موظفند کلیه هزینه‌های خدمات مربوطه و ساخت و ساماندهی و نگهداری گلزارهای شهدا و یادمان‌ها را تامین نمایند و حتی به موجب ماده 4 آیین‌نامه ماده 11 مذکور وزارت کشور مکلف به تامین هزینه و اجرای خدمات مربوط به نگهداری گلزارهای شهدا و یادمان‌ها از طریق شهرداری‌ها و دهیاری‌ها شده و به موجب ماده 6 همان آیین‌نامه، بنیاد موظف به ساخت و سازماندهی گلزارهای شهدا و یادمان‌ها شده است، با این همه، چون سازمان اوقاف و امور خیریه در بقاع و اماکن متبرکه‌ای که اداره آن‌ها را بر عهده دارد و در راستای رعایت صریح ماده 86 قانون مدنی و ماده 6 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1363 که صرف درآمد موقوفات به منظور بقای عین آن‌ها را بر سایر مصارف مقدم دانسته است، مبالغی را به منظور حفظ و نگهداری عین بقاع متبرکه و امامزادگان دریافت داشته و به منظور ارج نهادن به مقام شامخ شهدا و ایثارگران و جانبازان نیز تخفیفاتی را در نظر گرفته است. لذا بند مورد ادعای شاکی مخالف قوانین و مقررات نمی‌باشد. پ) در بند 4 جزء (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه آمده: « شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلفند ... با رعایت مفاد وقفنامه در امامزادگانی که دفن اموات در آن‌ها مجاز می‌باشد و آرامستان‌ها بدون اخذ هزینه اقدام نمایند.» به‌طور کلی هرگاه یک مخصص به صورت استثناء یا غیر از آن پس از چند عام به صورت جمله یا مفرد واقع شود یا هرجا چند جمله یا لفظ مفرد (هرچند عام نباشد) به دنبال هم بیاید و قیدی پس از آن‌ها ذکر شود (مانند بند 4 جزء (ث) ماده 88 مزبور که پس از ذکر چند جمله و لفظ {شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سازمان اوقاف و امور خیریه}، آرامستان‌ها ذکر شده و قید یا وصف «بدون اخذ هزینه» بدان ملحق شده است) این بحث مطرح است که قید یا وصف «بدون اخذ هزینه» به تمام الفاظ یا جملات ماقبل (شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سازمان اوقاف و امور خیریه)، بر می‌گردد یا تنها قید آرامستان‌ها می‌باشد. سه نظر کلی در این خصوص وجود دارد که طبق هر سه دیدگاه، قید یا وصف یاد شده (بدون اخذ هزینه) مشمول سازمان اوقاف و امورخیریه نیست: 1 به نظر می‌رسد که اساسا ارجاع قید اخیر (بدون اخذ هزینه) به همه الفاظ یا جملات ماقبل (سازمان اوقاف و امور خیریه) محال باشد. زیرا، برگشت قید یا وصف مذکور به همه الفاظ یا جملات، مستلزم استعمال لفظ مشترک در بیش از یک معنا بوده و آن هم امری محال محسوب است. لذا بایستی الزاما قید یا وصف «بدون اخذ هزینه»، به لفظ یا جمله اخیر (آرامستان‌ها) بر گردد. 2 به نظر می‌رسد که ارجاع وصف یا قید یا استثناء اخیر در بند 4 جزء (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم (بدون اخذ هزینه) به جمله یا الفاظ اخیر در آن (آرامستان‌ها) یقینی بوده ولکن نسبت به سایر الفاظ یا جملات (سازمان اوقاف و امور خیریه) دارای اجمال است. لذا کلام مقنن فاقد ظهور بوده و مشمول سازمان اوقاف نمی‌شود. 3 مهم ترین راه برای پی بردن به مراد و مقصود مقنن، «ظهور عرفی کلام مقنن است» به دیگر بیان، بایستی به ظهور عرفی و فهم از کلام مقنن توجه نموده و در این توجه نیز همه قرائن موجود (اعم از لفظی، لبی، شواهد و اوضاع و احوال) را در نظر گرفت. یعنی در مرحله اول چنان چه از ظهور عرفی کلام مقنن پی ببریم که قید یا وصف «بدون اخذ هزینه» به همه جملات از جمله سازمان اوقاف و امور خیریه بر می‌گردد یا فقط به آرامستان‌ها، بحث تمام بوده والّا کلام مقنن دچار اجمال و ابهام خواهد بود. در راستای همین ظهور عرفی کلام مقنن مسلم و مسجل است که چون به موجب ماده 3 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه هر موقوفه دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و حسب مورد سازمان اوقاف یا متولی نماینده آن محسوب می‌شود و سازمان اوقاف هیچ‌گونه مالکیتی بر موقوفات (اعم از امام زاده‌ها یا قبرستان‌های موقوفه و غیره) نداشته و صرفا تحت شرایط خاص مقرر در ماده یک همان قانون و به‌طور استثنایی نماینده محسوب می‌شود. به عکس شهرداری‌ها که به‌طور عموم و به موجب بند 6 ماده 96 قانون شهرداری‌ها و نیز ماده 45 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مالک اماکن عمومی از جمله آرامستان‌ها می‌باشند و به‌طور خصوص طبق ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و نیز آیین‌نامه اجرایی آن مکلف به تامین هزینه ساخت و نگهداری گلزارهای شهدا و یادمان‌ها هستند. لذا به نظر می‌رسد قید یا وصف «بدون اخذ هزینه» مقرر در بند 4 جزء «ث» ماده 88 قانون برنامه ششم به سازمان اوقاف و امور خیریه که هیچ‌گونه مالکیتی بر موقوفات ندارد، بازگشت نمی‌کند. بدیهی است چنان چه دولت به تکلیف قانونی و مقرر خود در صدر ماده یاد شده عمل کرده و هزینه و بودجه یاد شده را تامین کند، بحث به شکل دیگری خواهد بود. ت) در بند مورد اشاره که شاکی تقاضای ابطال آن را به صورت ناموجه مطالبه کرده است، تخفیفات لازم برای ایثارگران معظم و خانواده شهدا و جانبازان معزز در نظر گرفته شده و مورد عمل نیز قرار می‌گیرد و شاکی نیز با علم و اطلاع از موضوع و بررسی همه جوانب محل دفن، اقدام به انعقاد قرارداد نموده و در راستای تعهدات قراردادی مبالغی را پرداخت یا تعهد به پرداخت نموده است. لذا ادعای بعدی وی مبنی بر مغایر بودن دستورالعمل با قوانین موضوعه به دلایل پیش گفته، نه تنها فاقد وجاهت قانونی بوده که هیچ، بلکه مخالف با مفاد قرارداد و اصل لازم‌الاتباع بودن قراردادها می‌باشد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/4/20 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی براساس جزء 4 بند (ث) ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1395: «شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلّفند به منظور ارج نهادن به والدین، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان بیست و پنج درصد و بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش ماه و بالاتر در جبهه را با رعایت مفاد وقفنامه در امامزادگانی که دفن اموات در آن‌ها مجاز می‌باشد و آرامستان‌ها بدون اخذ هزینه اقدام نمایند.» با توجه به اینکه براساس بند 7/3 دستورالعمل شماره 99/570547 مورخ 1399/6/24 سازمان اوقاف و امور خیریه اجرای این حکم قانونی به اخذ هزینه ولو با لحاظ تخفیف مقیّد شده است، بنابراین بند مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین