رای شماره 3106 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 4/2 بخشنامه شماره 13/5/444/468 - 1394/06/24 معاون عملیات ترافیک پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران

شماره 9700355 – 3/12/1398 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905813106 مورخ 8/11/1398 با موضوع « ابطال بند 2 /4 بخشنامه شماره 468 /444 /5 /13 – 24/6/1394 معاون عملیات ترافیک پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1398/11/8 شماره دادنامه : 3106 شماره پرونده : 9700355 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای علی خاکدامن موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 4 / 2 بخشنامه شماره 13 / 5 / 444 / 468 1394/6/24 معاون عملیات ترافیک پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران گردش کار : شاکی به موجب درخواستی ابطال بند 4 / 2 بخشنامه شماره 13 / 5 / 444 / 468 1394/6/24 معاون عملیات ترافیک پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران را خواستار‌شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « 1 طرف شکایت فاقد صلاحیت اتخاذ تصمیم و ابلاغ آن بوده است به نحوی که موضوع مصوبه مربوط به آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی می‌باشد که اختیار و تجویز وضع و تفسیر آن با واضع آن می‌باشد که با توجه به بند 4 ماده 18 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، صرفا در صلاحیت هیات وزیران می‌باشد و اعلام نظر و تفسیر سایر مراجع در این خصوص فاقد وجاهت قانونی است . به عبارت دیگر وضع شده قانون، اختیار وضع قانون ندارد . 2 بر اساس اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع آیین‌نامه‌های اجرایی در اختیار هیات وزیران و بعضا وزیران دارای صلاحیت در موضوعات تفویض شده و مشروط به عدم تعارض با متن و روح قوانین می‌باشد و از آنجا که موضوع بخشنامه مربوط به آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی می‌باشد، مرجع موضوع شکایات فاقد صلاحیت قانونی در این خصوص می‌باشد . 3 بر اساس قاعده « قبح عقاب بلا بیان » جهت اعمال مجازات، اطلاع و ابلاغ موضوع قبل از اعمال مجازات ضروری است که بخشنامه مورد اشاره صرفا به عنوان بخشنامه به فرماندهان انتظامی و پلیس راه و راهور استانها ابلاغ شده است، لذا اعمال مجازات به استناد آن برای اشخاص، مخالف نص صریح احکام شارع مقدس و قانون می‌باشد . 4 جهت وجاهت قانونی تصمیمات و دستورات، بررسی و نظارت آن توسط مقام صلاحیتدار ضروری است که این مهم در اصول 94 و 138 قانون اساسی به روشنی آمده است و حتی در صورت انتساب آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی به بخشنامه موصوف بر اساس اصل 138 قانون اساسی پس از تایید توسط رئیس جمهور، کسب نظر ریاست مجلس شورای اسلامی مبنی بر عدم مخالفت مصوبه با قوانین، ضروری است . 5 بر اساس اصل « قانونی بودن جرم و مجازات » و جهت تحقق عنصر قانونی جرم، موضوع جرم و مجازات آن در قانون باید تعریف شده باشد، لذا با عنایت به عدم اطلاق قانون و حتی تصویب نامه به بخشنامه موضوع شکایت، استناد به آن در محاکم قضایی فاقد وجاهت قانونی می‌باشد ( توضیحا اینکه در حال حاضر درتصادفات رانندگی در محدوده خطوط ویژه، موضوع به کارشناسی ارجاع گردیده و کارشناسان تصادفات که غالبا از نیروهای شاغل یا بازنشسته نیروی انتظامی می‌باشند، به استناد بخشنامه موضوع شکایت، نسبت به صدور نظر کارشناسی که مستند رای محاکم قضایی می‌گردد، می‌نمایند که این موضوع در تعارض با روح قوانین مبنی بر ایجاد عدالت در جامعه می‌باشد . 6 بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می‌باشد به نحوی که در ماده 21 رسیدگی به تخلفات رانندگی، اختیار جرایم وضع جریمه‌های رانندگی به هیات وزیران داده شده است که ایشان نیز در حیطه و صلاحیت تفویضی قانون‌گذار نسبت به تصویب جرایم رانندگی نموده‌اند که بند 29 جرایم مورد اشاره مربوط به عبور وسایل نقلیه غیرمجاز از خطوط ویژه می‌باشد که بر همین اساس عوامل راهنمایی و رانندگی نسبت به اعمال قانون و جریمه عبور وسایل نقلیه از خطوط ویژه می‌نمایند . 7 بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می‌باشد به نحوی که در ماده 20 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، تخلف عبور از خطوط ویژه را برای کلیه وسایل نقلیه غیرمجاز و حتی موتور سیکلت تصریح نموده است و با توجه به اصاله الظهور در قواعد اصولی و شارع مقدس به عنوان یکی از مبانی قوانین نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران، انتساب معانی و تفاسیر خلاف قانون مورد اشاره از جمله بخشنامه مورد اشاره فاقد اعتبار می‌باشد . 8 با عنایت به اطلاق معنای ممنوع بودن تردد از خطوط ویژه نتایج و آثار عبور از منطقه ممنوعه ( موضوع بند 89 ماده 1 آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی به آن ضروری است و با توجه به روشن و صریح بودن و عدم قرینه مخالف با آن در متن قانون، نمی‌توان تقریری برخلاف مقصود قانون‌گذار نمود و اعتبار تقریر به شرح بخشنامه موضوع شکایت به دلیل اصالت عدم التقریر، از نظر فقهی فاقد اعتبار می‌باشد . مضافا اینکه موسع نمودن وسایل نقلیه مجاز به حرکت از خطوط ویژه علاوه بر اتوبوس، تاکسی و وسایل امدادی و خدمات ویژه، به معنی تخصیص اکثر بر عام بوده و فاقد وجاهت شرعی می‌باشد . 9 بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می‌باشد به نحوی که در بند 49 ماده 1 آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی، خط ویژه به روشنی تعریف گردیده ( که دارای تعریف یکسان به منطقه ممنوعه ورود ممنوع به شرح بند 89 همان آیین‌نامه می‌باشد ) و با توجه به تخصیص آن به وسایل نقلیه مجاز ( به نحوی که در ورودی مسیرهای ورودی، منحصر به اتوبوس، تاکسی و وسایل امدادی و خدمات ویژه، محدود و مشخص گردیده است ) مضافا اینکه طرف شکایت نیز در متن بخشنامه موضوع شکایت ( بند 4 / 2 ) نیز به آن اذعان نموده است : « هرگاه وسیله نقلیه‌ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جهت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می‌باشد به هنگام برخورد با وسیله نقلیه‌ای که خطوط ویژه را قطع نموده مشمول مزایای مواد 138 و 142 آیین‌نامه راهور خواهد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروری است ». 10 بخشنامه در تعارض با متن و روح قوانین می‌باشد به نحوی که اگر شخصی با عبور از مسیر ویژه، منجر به تصادف گردد و در این خصوص نسبت به اعمال مجازات برای او به عنوان متخلف رانندگی اقدام نگردد ایجاد مسیر ویژه مفهومی نداشته و اصولا تردد در آن با سایر معابر، تفاوتی نخواهد داشت . مضافا اینکه عدم مجازات تردد غیرمجاز در مسیرهای ویژه، هیچ بازدارندگی برای اشخاص نداشته و هدف قانون‌گذار مبنی بر آزاد بودن مسیر تردد خودروهای حمل‌ونقل عمومی و امدادی جهت ترددهای سریع و اضطراری مفهومی نخواهد داشت، در حالی که یکی از اصول حاکم بر قوانین، الزام‌آور بودن و دارای ضمانت اجرایی برای آن‌ها می‌باشد . 11 بخشنامه موضوع شکایات، دارای تناقضات متعدد و نتیجتا متزلزل می‌باشد از جمله اطلاق مجاز و غیرمجاز به وسایل نقلیه تردد‌کننده در مسیر ویژه در بند 4 / 2 ( مشروح در بند 9 دادخواست ) همچنین بند 4 / 3 که تردد وسایل نقلیه غیرامدادی از مسیر ویژه را مشروط به اخذ مجوز نموده، تناقض بند 3 با بند 4 / 2 و ... که نتیجتا به قواعد حقوقی و فقهی از جمله عدم اعتبار مفهوم شرط در صورت انتفای موضوع حکم، فاقد اعتبار و استناد می‌باشد . لذا با عنایت به موارد تقدیمی تقاضای ابطال بخشنامه شماره 13 / 5 / 444 / 468 1394/6/24 معاونت عملیات ترافیک پلیس راهور ناجا و اجرای کامل قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی و آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی از محضر آن مقام را استدعا می‌نمایم . » در پی اخطار رفع نقصی که از دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال‌شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 1 / 355 / 97 1397/3/27 ثبت دفتر اداره کل امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که : « با احترام در خصوص اخطاریه رفع نقص پرونده شماره 9709980905800164 1397/3/1 که در تاریخ 1397/3/9 به اینجانب ابلاغ گردیده است حسب دستور آن مقام موارد تکمیلی زیر تقدیم می‌گردد : بند 1 ابطال بند 4 / 2 بخشنامه موضوع شکایت مورد استدعا می‌باشد : « 4 / 2 هرگاه وسیله نقلیه‌ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جهت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می‌باشد به هنگام برخورد با وسیله نقلیه‌ای که خطوط ویژه را قطع نموده مشمول مزایای مواد 138 و 142 آیین‌نامه راهور خواهد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروری است .» بند 2 همان گونه که در بندهای 3 و 7 درخواست تقدیمی معروض گردیده مخالفت شرع بودن بخشنامه با قواعد فقهی « قبح عقاب بلابیان » و همچنین « اصاله الظهور » می‌باشد . بند 3 بر اساس قاعده فقهی « قبح عقاب بلابیان » جهت اعمال مجازات، اطلاع و ابلاغ موضوع قبل از اعمال مجازات ضروری است که بخشنامه مورد اشاره صرفا به فرماندهان انتظامی و پلیس راه و راهور استانها ابلاغ گردیده است لذا هیچ‌گونه اعلان عمومی توسط مقامات صلاحیتدار جهت آن که موجد آثار حقوقی بوده و ایجاد حق و تکلیف در جامعه نماید، نمی‌باشد . بر اساس قاعده فقهی « اصاله الظهور » در قواعد اصولی و شارع مقدس به عنوان یکی از مبانی قوانین نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران انتساب معانی و تفاسیر خلاف قانون مورد اشاره، فاقد وجاهت می‌باشد که در خصوص موضوع شکایت تعریف روشن و بدون ابهام و نیازمند قرینه در خصوص « خط ویژه » در بند 49 ماده 1 آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی به عمل آمده است که این مهم در بند 1 بخشنامه موضوع شکایت نیز تصریح گردیده است، لذا اطلاق معانی مغایر با ظاهر حکم، فاقد وجاهت شرعی است . مزید استحضار با عنایت به ارتباط و موضوعیت محدود آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی با قواعد فقهی و شرعی و عمدتا برگرفته از قوانین سایر کشورها، غالب ایرادات وارد بر بخشنامه مورد اشاره خصوصا بند مورد درخواست ( بند 4 / 2 ) ایرادات ماهوی و صوری مورد اشاره در قوانین و حقوق اداری از جمله سلسله مراتب قوانین شرایط صحت تصمیمات اداری مقامات صلاحیتدار در وضع قوانین و آیین نامه‌ها می‌باشد که با توجه به تقدیم در درخواست اولیه از تکرار آن‌ها اجتناب می‌گردد . » متن بخشنامه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است : « 4 / 2 هرگاه وسیله نقلیه‌ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جهت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می‌باشد به هنگام برخورد با وسیله نقلیه‌ای که خطوط ویژه را قطع نموده، مشمول مزایای مواد 138 و 142 آیین‌نامه راهور خواهد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروری است .» " در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس اداره حقوقی پلیس راهور ناجا به موجب لایحه شماره 13 / 12 / 01 / 1 / 165 1397/5/13 توضیح داده است که : « 1 برابر بند 12 ماده 4 قانون ناجا مصوب 1369 اجرای قوانین و مقررات راهنمایی و رانندگی و حفظ حریم راه‌ها از وظایف نیروی انتظامی و وظایف تخصصی پلیس راهنمایی و رانندگی محسوب می‌شود . 2 مستفاد از ماده 2 قانون رسیدگی فوری به خسارات ناشی از تصادفات مصوب 1345 و ماده 17 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389 مرجع صالح برای رسیدگی به تصادفات رانندگی کارشناسان پلیس راهنمایی و رانندگی و همچنین پلیس راه بوده و نظر افسران کارشناس تصادفات اولیه در حکم نظر کارشناس رسمی می‌باشد . 3 مستند به موارد یاد‌شده در بندهای 1 و 2 همین لایحه هدایت ستادی در قالب وظایف پلیس راهنمایی و رانندگی جزو صلاحیتهای سلسله مراتب فرماندهی در ناجا محسوب می‌گردد و مرجع صدور بخشنامه صالح به ابلاغ آن بوده است . 4 برابر بند 49 ماده 1 آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی خط ویژه به این شرح تعریف گردیده است . خط ویژه : مسیری است که به‌وسیله خط کشی با رنگ متفاوت از خطوط دیگر و یا علایم و یا موانعی از بقیه مسیرها مشخص گردیده و برای عبور و مرور یک یا چند نوع وسیله نقلیه اختصاص دارد . 5 برابر جریمه تخلفات رانندگی که مستند به ماده 21 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی بر اساس تصویب نامه هیات وزیران تصویب و اجرایی می‌باشد عبور وسایل نقلیه غیرمجاز از خطوط ویژه تخلف محسوب و برابر کد جریمه 2051 به مبلغ 80 هزار تومان در کلان‌شهرها و 60 هزار تومان در سایر شهرها دارای جریمه می‌باشد . 6 علت تامه تصادف توسط کارشناسان با جمع سبب، شرط و عدم مانع اتخاذ می‌گردد و به‌طور کلی در بیان علت تامه آنچه را که از صحنه حذف شود و تصادف واقع نگردد را کارشناسان به عنوان عامل موثر بر تاثیر یا به مباشرت و یا به تسبیب علت تامه تعیین می‌نمایند لذا در زمانی که وسیله نقلیه غیرمجاز هم مسیر با جهت جریان مجاز ترافیکی طی طریق می‌نماید در برخورد با وسایل نقلیه‌ای که بایستی حق تقدم را رعایت می‌نمودند به دلیل وجود وسیله در مسیر هم سو با مسیر مجاز به عنوان علت تامه عدم رعایت حق تقدم موثر بر تاثیر ( وقوع تصادف ) تعیین می‌گردد و بدیهی است وسیله نقلیه‌ای که به صورت غیرمجاز در خطوط ویژه تردد می‌نماید مشمول جریمه تخلف ارتکاب می‌گردد نه علت تامه تصادف چون وسیله نقلیه در حرکت در راه فرعی یا در حال گردش بایستی مقررات عام را در حق تقدم یا قوانین گردش رعایت نماید . 7 بخشنامه شماره 13 / 5 / 444 / 468 1394/6/24 دلالت بر این مطلب دارد که با توجه به عدم وجود قانون خاص برای رسیدگی به تصادفات خطوط ویژه مانند قانون ایمنی راه‌ها و راه آهن که به صورت خاص نسبت به تصادفات آزاد راه حکم می‌نماید تصادفات خطوط ویژه فاقد قانون خاص بوده و تحت قوانین و مقررات عام راهنمایی و رانندگی اتخاذ نظر می‌گردد . 8 خطوط ویژه و همچنین خطوط HOV در تخصیص مسیر ترافیکی در جهت ارائه تسهیلات در کاهش زمان سفر وسایل نقلیه عمومی یا امدادی یا ویژه طراحی می‌شوند و این خطوط به اشکال، موافق جریان ترافیک، مخالف جریان ترافیک عبوری در محل، دوطرفه یا یک‌طرفه طراحی می‌شوند . در بخش نامه معنونه بند 2 4 به تردد وسایل نقلیه غیرمجاز از خطوط ویژه اشاره داشته که موافق جریان ترافیک محل عبور نموده و مسیر عبوری آن‌ها توسط خودروهای در تردد در مسیر فرعی به اصلی قطع می‌گردد و چون وسایل نقلیه‌ای که در مسیر غیرخط ویژه قصد قطع جریان عبوری مسیر خطوط ویژه را دارند بایستی با رعایت حق تقدم مسیر و خودروهای موجود در خط ویژه نسبت تردد برابر مفاد ماده 138 و 142 آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی اقدام نمایند بنابراین بند 2 4 بخشنامه دقیقا مرتبط با مسائل فنی تصادفات در تعیین راه اصلی و فرعی و همچنین قواعد گردش به چپ نگارش شده است . 9 آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی مصوب 1384 هیات وزیران بر اساس بند 4 ماده 18 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/11/27 وضع شده است و پس از وضع قوانین و تصویب در روزنامه رسمی کشور چاپ و به اطلاع عموم رسیده است لذا بیان شاکی از عدم اطلاع از قوانین سالبه به انتفاع موضوع است و مواد 138 و 142 به شرح زیر می‌باشند . ماده 138 : « در برخورد راه اصلی با راه فرعی حق تقدم با وسیله‌ای است که از راه اصلی عبور می‌کند . رانندگانی که از راه فرعی وارد راه اصلی می‌شوند، باید پیش از ورود به راه اصلی در صورت لزوم توقف نموده و پس از رعایت حق تقدم عبور وسایل نقلیه‌ای که در مسیر مجاز خود در راه اصلی و با سرعت مجاز عبور می‌کنند وارد این راه بشوند .» ماده 142 : « در خیابان یا در تقاطعی که وسایل نقلیه روبروی یکدیگر حرکت می‌کنند هرگاه وسیله‌ای بخواهد گردش به چپ کند حق تقدم با وسیله نقلیه‌ای است که مستقیم و در مسیر مجاز عبور می‌نماید . در محل توقف ( پارک ) کنار خیابان حق تقدم با وسیله‌ای است که ضمن حرکت به عقب مشغول توقف یا پارک کردن است .» با توجه به موارد فوق بخشنامه یاد‌شده بر اساس موارد فنی تصادفات تنظیم شده است لذا رد دعوا مورد تقاضا می‌باشد . » درخصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بند 4 / 2 بخشنامه شماره 13 / 5 / 444 / 468 1394/6/24 پلیس راهور ناجا با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 98 / 102 / 11125 30 // 1398 اعلام کرده است که : « عدم ضمان متخلف که عبورش در خط ویژه مجاز نبوده به نحو اطلاق خلاف شرع است . » هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/11/8 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی نظر به اینکه مطابق حکم تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی لازم‌الاتباع است و قائم مقام دبیر شورای نگهبان طی نامه شماره 98 / 102 / 11125 1398/4/30 اعلام کرده است که نظر فقهای شورای نگهبان راجع به بند 4 / 2 بخشنامه شماره 13 / 5 / 444 / 468 1394/6/24 پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران به این شرح است که : « عدم ضمان متخلّف که عبورش در خط ویژه مجاز نبوده به نحو اطلاق خلاف شرع است » بنابراین در اجرای احکام مقررات فوق‌الذکر و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال بند 4 / 2 بخشنامه مورد اعتراض در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب صادر می‌شود . هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مرتضی علی‌اشراقی