رای شماره 2103124 هیئت تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال عبارت "سایر دستورالعمل‌های موردنیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می‌شود، در هیئت عامل بانک تصویب می‌گردد." از بند الف - 2 از مصوبات دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی مورخ 1403/4/12

هیئت تخصصی مالیاتی، بانکی * شماره پرونده: ه ت/0300202 * شماره دادنامه سیلور: 140431390002103124 - تاریخ : 1404/08/19 * شاکی : آقای رضا باستانی نامقی با وکالت مسعود جلیلی آذرخیاو * طرف شکایت : بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران * موضوع شکایت و خواسته : ابطال عبارت "سایر دستورالعمل‌های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می‌شود، در هیئت عامل بانک تصویب می‌گردد." از بند الف 2 از مصوبات دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی مورخ 1403/4/12 * شاکی دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیئت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد : جلسه فوق العاده هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در ساعت 15:00 روز سه شنبه تاریخ 1403/04/12 با تلاوت آیاتی از قرآن کریم و با حضور اعضای محترم هیئت تشکیل گردید . الف: هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مقرر نمود : الف 2 در خصوص 12 دستورالعمل مصرح در قانون بانک مرکزی برای طی تشریفات تصویب در هیئت عالی فرآیندهای مصوب را به شرح پیوست طی نماید. سایر دستورالعمل‌های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می‌شود؛ در هیئت عامل بانک تصویب می‌گردد . * دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت : عبارت (سایر دستورالعمل‌های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می‌شود در هیئت عامل بانک تصویب می‌گردد در بند (الف 2) از مصوبات دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ 1403/4/12 به شرح ادله‌ای که در آتیه می‌آید خارج از حدود اختیارات و بر خلاف بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402 است . اولا تصمیم معترض عنه از مصوبات دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی مغایر با نص صریح بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402 است. در بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به رئیس کل بانک مرکزی تکلیف شده است که دستورالعمل‌های اجرایی مورد نیاز را به تصویب هیئت عالی برساند، اما هیئت عالی بانک مرکزی بر خلاف مقرره قانون مذکور، قاعده را بر این گذاشته است که هر دستورالعملی که مورد نیاز باشد باید در هیئت عامل بانک تصویب شود. بدین لحاظ واضح است که این بخش از مصوبه جلسه دوم هیئت عالی بانک مرکزی بر خلاف نص صریح قانون است و هیئت عالی نمی‌تواند بر خلاف قانون مصوبه تصویب کند. ثانیا اصل عدم صلاحیت است و هنگامی که قانون‌گذار را به عهده یک مقام دولتی می‌گذارد تفویض این تکلیف به غیرنیازمند مجوز قانونی است و در قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به‌طور خاص تکلیف به تصویب دستورالعمل‌های مورد نیاز برای قانون در صلاحیت هیئت عالی قرار داده شده است و در همین ماده هیچ‌گونه تبصره یا استثنایی قائل نگردیده است و در کل قانون نیز تفویض اختیار تصویب دستورالعمل اجازه داده نشده است و اصل عدم صلاحیت اقتضا دارد که چنین اختیاری برای هیئت عالی وجود نداشته باشد که بتواند تکلیفی که به موجب قانون تصریحا به عهده وی گذاشته شده است بر عهده ثالث بگذارد. ثالثا فرض برحکمت قانون‌گذار است و هنگامی که مقنن امری را در یک قانون پیش‌بینی می‌کند؛ از این مسئله مقصودی داشته است آنگاه که مقنن تصریحا تصویب دستورالعمل‌های مورد نیاز را در صلاحیت و تکلیف هیئت عالی بانک مرکزی دانسته است؛ بدون قانون امکان تغییر رویه وجود ندارد. مصوبه هیئت عالی در مرتبه هنجاری پایین تری از قانون قرار دارد و باید مصوبه در چهارچوب قانون باشد . با عنایت به جمیع مراتب فوق مشخص گردید که عبارت (سایر دستورالعمل‌های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می‌شود؛ در هیئت عامل بانک تصویب می‌گردد به دلیل اینکه به عنوان یک قاعده اصلی چنین مقرر داشته است که تصویب دستورالعمل مورد نیاز بانک مرکزی در هیئت عامل بانک صورت می‌گیرد و چنین قاعده کلی بر خلاف نص صریح بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است و همچنین نظر به اینکه چنین اقدامی بر خلاف اصل عدم صلاحیت است؛ در نتیجه مصوبه مذکور بر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده صادر شده است . نظر به مراتب فوق بدین‌وسیله تقاضای ابطال عبارت معترض عنه از بند (الف 2) مصوبات جلسه دوم هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را از تاریخ تصویب دارد . * خلاصه مدافعات طرف شکایت : به موجب ماده (21) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، «اداره امور بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر اساس قانون پولی و بانکی کشور و اصلاحات بعدی آن است». علاوه بر آن، به موجب ماده 8 قانون بانک مرکزی، هیئت عالی بانک مرکزی، وظیفه تعیین سیاست‌های پولی، ارزی و اعتباری بانک مرکزی و تصویب ابزار‌های مورد نیاز اجرای سیاست پولی در چهارچوب اسناد بالادستی ذی ربط را برعهده دارد. همچنین مطابق بند «ب» ماده 67 قانون مذکور، وظیفه تصویب دستورالعمل‌های اجرایی آن قانون بر عهده هیئت عالی است. وفق بند پ ماده 15 قانون بانک مرکزی ج.ا.ا نیز مقرر گردیده است "اجرای کلیه وظایف و به کارگیری اختیارات بانک مرکزی در این قانون، در چهارچوب مصوبات هیئت عالی بر عهده هیئت عامل است. همچنین هیئت عامل مکلف به اجرای سایر اموری است که از سوی هیئت عالی یا رئیس کل ارجاع می‌گردد ." همان گونه که مستحضرید تفویض اختیار در حقوق اداری به جهات عقلی و منطقی و همچنین گستردگی وظایف نهادها و یا مقامات اداری امری معمول و پذیرفته شده است. بدون شک اداره سازمان‌های بزرگ امروزی با تنوع فعالیت‌ها و مسائل، بدون تفویض قسمتی از اختیارات سطوح بالاتر به سطوح پایین تر امری غیرممکن خواهد بود. در چنین شرایطی مقامات سطوح فوقانی برای اینکه فرصت کافی برای انجام وظایف اساسی تر سازمانی داشته باشند و در راستای اقتضای اصل اداره مطلوب و سرعت و دقت در اتخاذ تصمیمات اداری و همچنین اصل استمرار خدمات عمومی و بنا بر ملاحظات اداری و اجرایی و مقتضیات حسن اداره امور، ناگزیرند قسمتی از اختیارات خود را به سطوح دیگر سازمانی تفویض کنند. در نتیجه هیئت عالی بانک مرکزی نیز مبتنی بر این اصل اداری، برخی اختیارات خود را به ارکان بانک مانند هیئت عامل تفویض نموده است . لازم به ذکر است به موجب بند «ب» ماده 67 قانون بانک مرکزی ج.ا.ا، تصویب دستورالعمل‌های اجرایی قانون مذکور در صلاحیت هیئت عالی بانک مرکزی است که با توجه به تصریح قانون‌گذار بر مقام تصویب‌کننده، این صلاحیت را در زمره صلاحیت‌های قائم به شخص و غیرقابل تفویض هیئت عالی بوده و به استناد فراز ابتدایی بند (الف 2 ) مصوبه دومین جلسه مورخ 1403/04/12 هیئت عالی به درستی مقرر گردیده: «در خصوص دوازده دستورالعمل مصرح در قانون بانک مرکزی برای طی تشریفات تصویب در هیئت عالی، فرآیندهای مصوب را به شرح پیوست طی نماید...»؛ لیکن تصویب سایر دستورالعمل‌ها به جز دستورالعمل‌های اجرایی فوق و سایر دستورالعمل‌هایی که قانون‌گذار بر لزوم تصویب آن توسط هیئت عالی تاکید نموده، خارج از مصادیق صلاحیت‌های قائم به شخص و قابل تفویض است. در همین راستا نیز در فراز پایانی بند یاد شده مقرر گردیده: «... سایر دستورالعمل‌های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می‌شود، در هیئت عامل بانک مرکزی تصویب می‌گردد . » شایان ذکر است این تفویض اختیار علاوه بر قید مندرج در بند پیشین، از دو جهت دیگر نیز محدود و مقید می‌باشد: اولا؛ اینکه لغو و اصلاح مصوبات پیشین شورای پول و اعتبار / هیئت عالی و همچنین وضع هرگونه مقرره که به صورت صریح یا ضمنی بر اعتبار مصوبات پیشین شورای پول و اعتبار / هیئت عالی تاثیر می‌گذارند از شمول این تفویض اختیار خارج بوده و توسط خود هیئت عالی صورت می‌پذیرد. ثانیا؛ مقرراتی که تصویب آن به موجب سایر قوانین و بنا به تصریح قانون‌گذار در صلاحیت هیئت عالی است . هیئت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140331390001308062 مورخ 1403/06/06 به اتفاق آراء حاضرین صراحتا مقرر نمود که "در رویه دیوان عدالت اداری تفویض اختیار برخی ارکان بانک مرکزی به برخی دیگر امری پذیرفته شده است و حتی اگر تصویب دستورالعمل مورد اعتراض را در صلاحیت شورای پول و اعتبار بدانیم، تفویض این اختیار به هیئت عامل بانک مرکزی امری خارج از حدود اختیار تلقی نمی‌شود ." هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری نیز طی دادنامه شماره 9809970906010013 مورخ 1398/01/31 ضمن معتبر دانستن تفویض اختیار شورای پول و اعتبار به ارکان بانک مرکزی مقرر نمود: با توجه به اینکه مطابق بند 1 قسمت (الف) ماده 18 قانون پولی و بانکی کشور، تصویب مقررات استخدامی و آیین‌نامه‌های بانک مرکزی ایران از وظایف شورای پول و اعتبار بوده و در ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و ماده 21 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 بر اداره امور بانک مرکزی بر اساس قانون پولی و بانکی کشور و مصوبات شورای پول و اعتبار تاکید نموده است، بنابراین مقررات استخدامی بانک مرکزی از شمول قوانین عام از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری خارج بوده و تابع مقررات خاص خود می‌باشد. بنابراین مصوبات مورد شکایت اولا از آن جهت که با رعایت ضوابط شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده خارج از حدود اختیارات قانونی مرجع وضع آن نبوده است. ثانیا ادعای مغایرت آن با قانون مدیریت خدمات کشوری به جهت آنکه نظام استخدامی بانک مرکزی از شمول قوانین عام مستثنی است، وجه قانونی ندارد... و من حیث المجموع مصوبات مورد شکایت قابل ابطال تشخیص داده نمی‌شود. با عنایت به موارد مذکور صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت مورد استدعا است . پرونده کلاسه 0300202 به خواسته ابطال عبارت «سایر دستورالعملهای مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می‌شود، در هیئت عامل بانک تصویب می‌گردد» از بند الف 2 مصوبه مورخ 1403/4/12 دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی، در هیئت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری مطرح شد و پس از بحث و بررسی، اکثریت اعضای حاضر مقرره مذکور را قابل ابطال تشخیص نداده و رای به رد شکایت به شرح زیر صادر می‌کنند . رای هیئت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری براساس بند (ب) ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402/3/30 رئیس کل بانک مرکزی موظّف است در مهلت مقرر دستورالعمل‌های اجرایی مورد نیاز را به تصویب هیئت عالی برساند و با توجه به اینکه در فراز ابتدایی مقرره مورد شکایت اعلام شده است که درخصوص دوازده دستورالعمل مصرح در قانون بانک مرکزی باید تشریفات برای تصویب در هیئت عالی طی شود و با توجه به مفاد دادنامه شماره 8062 مورخ 1403/6/6 هیئت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری و دادنامه شماره 13 مورخ 1398/1/31 هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری که براساس آن‌ها تفویض اختیار تصویب دستورالعمل‌های اجرایی به ارکان زیرمجموعه در صورت فقدان منع قانونی مورد پذیرش قرار گرفته است، لذا عبارت «سایر دستورالعمل‌های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می‌شود، در هیئت عامل بانک تصویب می‌گردد» از بند الف 2 مصوبه مورخ 1403/4/12 دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند. این رای مستند به ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل بوده و ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است . نائب رئیس هیئت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری ابوالفضل حسن زاده