رای شماره 2741515 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع اعتراض به رای شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری در عدم ابطال بند مربوط به «عوارض تفکیک اراضی روستایی» مندرج در جدول شماره 2 پیوست دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزارت کشور

شماره 0400263 – 1404/11/06 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390002741515مورخ 1404/10/23 مبنی بر: بر مبنای جواز حاصل از حکم مقرر در بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، ضمن نقض رای شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری عبارت "عوارض تفکیک اراضی" ذیل ستون اول تحت عنوان "شرح عنوان" و عبارت "ارزش منطقه‌ای ملک، مساحت ملک، ضریب مصوب شورا" ذیل ستون دوم تحت عنوان "شاخص‌های تدوین نحوه محاسبه عوارض و ترتیبات وصول" از بند 2 جدول شماره 2 با عنوان عوارض دهیاری پیوست دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ابلاغی تحت نامه شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزیر کشور از این حیث که متضمن امکان وضع عوارض تفکیک اراضی در روستاها است بدلیل مغایرت با قانون از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/10/23 شماره دادنامه: 140431390002741515 شماره پرونده: 0400263 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: جمعی از قضات دیوان عدالت اداری (آقایان حمید اسدی، حسین خالق پرست، محمدعلی فریادرس، سیدعلی جزایری، یونس داودی، هادی کرمانی، محمدرضا گودرزی، محمد برازنده، رضا میشان، رحمان پیوست، صادق گودرزی، علی رضا خلیل زاده، سید مهدی هاشمی نژاد، مجید بشیری، ابوالفضل حسن زاده، محمدرضا پور قربانی) موضوع شکایت و خواسته: اعتراض به رای شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری در عدم ابطال بند مربوط به «عوارض تفکیک اراضی روستایی» مندرج در جدول شماره 2 پیوست دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزارت کشور گردش کار: آقای امید محمدی و خانم فاطمه غلامی به موجب دادخواستی واحد ابطال بند مربوط به «عوارض تفکیک اراضی روستایی» مندرج در جدول شماره 2 پیوست دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزارت کشور را در اجرای بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری درخواست کردند و در جهت تبیین خواسته اجمالا به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که: "وزارت کشور طی دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/09/28 در جدول شماره 2 پیوست آن، اقدام به تعیین و تصویب عوارض تحت عنوان «عوارض تفکیک و تجمیع اراضی واقع در محدوده روستاها» نموده است که به موجب آن مالکان اراضی روستایی در صورت درخواست تفکیک، مکلّف به پرداخت 25 درصد از ارزش روز زمین می‌باشند. اولا: به موجب اصول مسلّم حقوق عمومی، اخذ هرگونه وجه، مال یا خدمت از اشخاص حقیقی یا حقوقی، مستلزم تصریح حکم قانونی است و در فقدان مجوّز قانونی، دریافت وجوه مذکور فاقد وجاهت قانونی و قابل ابطال می‌باشد. کما این که به موجب ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و همچنین ماده 60 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1390، وصول هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی مستلزم تجویز قانونی می‌باشد. همچنین ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده و مواد 2، 5 و 16 قانون درآمد پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نیز دلالت بر ضرورت اخذ عوارض صرفا بر اساس حکم قانون دارد. ثانیا: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در آرای متعدد از جمله دادنامه‌های شماره 1443 [9809970905811443] مورخ 1398/08/04 ، 1444 [9510090905801444] مورخ 1395/12/24 و 621 مورخ 1391/10/26 [9110090905800621 مورخ 1391/9/13]، وضع عوارض برای تفکیک اراضی روستایی بدون حکم قانونی را مغایر قانون دانسته و ابطال کرده است. ثالثا: مطابق ماده 101 قانون شهرداری‌ها، حتّی در خصوص تفکیک اراضی واقع در محدوده شهرها نیز صرفا اخذ قسمتی از اراضی جهت تامین خدمات عمومی با عنوان قدرالسهم از زمین را مقرّر نموده و در خصوص اراضی واقع در محدوده روستاها هیچ‌گونه حکمی به چشم نمی‌خورد. لذا تعمیم حکم ماده مزبور به اراضی واقع در محدوده روستاها فاقد مبنای قانونی است و از آنجا که به موجب اصول تفسیر مضیّق و تفسیر به نفع مردم در امور مالی و حاکمیتی، نمی‌توان حکم به تکلیف نمود، تعیین عوارض تفکیک در اراضی واقع در محدوده روستاها فاقد وجاهت قانونی است. رابعا: اصل 51 قانون اساسی مقرّر می‌دارد: «هیچ نوع مالیات وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون...»، و اصل 22 قانون اساسی نیز تعرّض به حقوق مالکانه افراد را بدون مجوّز قانونی ممنوع اعلام نموده است. در نتیجه اقدام وزارت کشور در تصویب عوارض مذکور، بدون حکم قانونی، مغایر اصول مذکور از قانون اساسی است. خامسا: نظریات متعدد فقهای شورای نگهبان نیز بر ضرورت وجود مجوّز قانونی برای اخذ هرگونه وجه از اشخاص تاکید دارد. سادسا: قانون‌گذار حتّی در خصوص تفکیک اراضی شهری نیز صرفا اخذ قدرالسهم را مقرّر نموده و در مورد اراضی روستایی هیچ‌گونه مجوّزی برای اخذ عوارض تفکیک صادر نکرده است. بنابراین، اقدام وزیر کشور در تعیین عوارض تفکیک اراضی روستایی به میزان 25 درصد ارزش روز مساحت زمین، نه تنها فاقد هرگونه سابقه یا مستند قانونی است، بلکه مغایر با اصول مسلم حقوق عمومی و در تعارض آشکار با رویه مستقر و مستمر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی سالیان اخیر می‌باشد. با عنایت به مراتب فوق درخواست ابطال مقرره مورد شکایت را از تاریخ تصویب داریم." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "نامه شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزیر کشور استانداران سراسر کشور سلام علیکم در اجرای تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و به منظور هماهنگی، ایجاد وحدت رویه و رعایت هرچه دقیق تر قوانین و مقرّرات در خصوص وضع عوارض و بهای خدمات، توسط شوراهای اسلامی شهر و بخش، به پیوست دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آن‌ها جهت اجرا ابلاغ می‌گردد. مقتضی است مراتب به کلّیه ذی نفعان منعکس و نظارت لازم در خصوص اجرای آن صورت پذیرد. وزیر کشور دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (1) ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ................... جدول عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آن‌ها در شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور عناوین عوارض دهیاری‌ها (جدول شماره دو) ردیف شرح عنوان شاخص‌های تدوین نحوه محاسبه عوارض و ترتیبات وصول 1 ………………….. 2 عوارض تفکیک اراضی ارزش منطقه‌ای ملک، مساحت ملک، ضریب مصوب شورا ضوابط ترتیبات وصول: مودی مکلّف است در هنگام تفکیک جهت تامین سرانه‌های خدماتی، شوارع و معابر تا سقف 25 درصد ارزش روز مساحت زمین، به قیمت کارشناسی، طبق مصوبه شورای بخش، نسبت به پرداخت عوارض تفکیک اقدام نماید. بدیهی است در صورتی که جهت تفکیک اراضی بخشی از زمین جهت تامین شوارع و معابر آزاد گردد میزان آزاد شده از سقف عوارض تعیین شده در دفترچه تعرفه عوارض کسر خواهد شد." علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است. در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده در هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری مطرح و در رابطه با اصل وضع عوارض موصوف، هیئت تخصّصی حسب دادنامه شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 رای به رد شکایت صادر کرد و در خصوص نحوه محاسبه عوارض موصوف بر ابطال مقرره مورد اعتراض اعلام نظر کرد. متعاقب صدور رای یادشده، جمعی از قضات دیوان عدالت اداری در اجرای بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری به رای یاد شده اعتراض می‌کنند که متن اعتراض آنان به قرار زیر است: "رئیس دیوان عدالت اداری با سلام و تحیّت، احتراما بدین‌وسیله در راستای مجوّز بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مراتب اعتراض خود نسبت به دادنامه 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 اصداری از هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست در مهلت قانونی اعلام، شایسته است موضوع در جلسه هیئت عمومی مورد رسیدگی قرار گیرد. الف عنوان «عوارض» بر مصوبه مورد شکایت صدق نمی‌نماید بنابراین از شمول احکام قانون درآمد پایدار و هزینه‌های شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و دستورالعمل وزارت کشور خارج و نیز خارج از حدود اختیار مرجع مصوّب است زیرا عوارض حسب قانون مذکور دارای ویژگی‌هایی است که در مورد موضوع شکایت وجود ندارد. عمده ویژگی‌های عوارض مطابق قانون صدرالذکر عبارت است از: 1 حسب بند (الف) ماده 2 قانون، عوارض همواره وجوهی است که دریافت می‌شود در حالی که در مصوبه پیش‌بینی نموده در صورتی که بخشی از زمین جهت تامین شوارع و معابر آزاد گردد میزان آزاد شده از سقف عوارض تعیین شده کسر خواهد شد. 2 ضمانت اجرای عدم پرداخت عوارض طرح موضوع در کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری و یا کمیسیون موضوع تبصره 3 ماده 10 [100] قانون مذکور است. حال آن که ضمانت اجرای عدم تحویل سرانه‌های مربوط به تفکیک، عدم صدور سند تفکیکی است. ب با فرض محال که عنوان عوارض بر مصوبه موضوع شکایت صادق باشد اخذ چنین عوارضی قانونی نمی‌باشد زیرا در قانون درآمد پایدار، در نسبت بین مصوبات شورا و قانون چهار فرض حاکم است: اول: فرضی که قانون نوع و میزان عوارض را مشخص نموده است مانند عوارض نوسازی موضوع ماده 3 قانون درآمد پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها. دوم: فرضی که قانون نوع عوارض را معیّن ولی میزان آن را شورا مشخص می‌نماید مانند عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه روستایی موضوع بند (الف) ماده 2 قانون. سوم: فرضی که قانون اخذ عوارض را ممنوع نموده است مانند عوارض بر سود سپرده بانکی موضوع تبصره 4 از ماده 2 قانون. چهارم: فرضی که شوراها می‌توانند در چهارچوب دستورالعمل وزارت کشور عوارض وضع نمایند موضوع بند (الف) ماده 2 قانون. با توجه و عنایت به این که در خصوص اراضی واقع در محدوده یا حریم شهرها مقنّن در ماده 101 قانون شهرداری تکلیف موضوع را مشخص نموده است ولی در مورد اراضی روستایی در مقام بیان، سکوت نموده باید موضوع را با فرض سوم منطبق دانست و اخذ عوارض در مورد تفکیک اراضی روستایی را فاقد مجوّز قانونی اعلام نمود. بنابراین دادنامه صادره که دلالت بر پذیرش وضع عوارض برتفکیک اراضی روستایی داشته محل ایراد و اشکال قانونی به شرح معنونه می‌باشد." اعتراض موصوف در هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مطرح و سپس در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار می‌گیرد. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/23 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی بر اساس بند (الف) ذیل تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مصوّب سال 1401، درآمد از عوارض محلی بدین نحو تعریف شده است: «وجوهی است که برای تامین بخشی از هزینه‌های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تاسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و روستایی و دارایی‌های غیرمنقول مطابق قوانین و مقرّرات تعیین می‌گردد. عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش‌ها پس از تایید شورای عالی استان‌ها تهیه گردیده و دستورالعمل آن حداکثر تا پایان آذرماه هر سال توسط وزیر کشور تصویب و ابلاغ می‌شود. وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد اعلام شده ممنوع می‌باشد و مشمول یکی از مجازات‌های تعزیری درجه شش موضوع ماده 19 قانون مجازات اسلامی مصوّب 1392/02/01 با اصلاحات و الحاقات بعدی خواهد بود.» لذا با توجه به تعریف مذکور، تفکیک اراضی مشمول اخذ عوارض نبوده و اعطای اختیار تصویب دستورالعمل عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن به وزارت کشور نمی‌تواند موجبی جهت پذیرش اختیار این وزارتخانه برای تعیین عوارض نسبت به تفکیک اراضی در روستاها باشد و تعیین قدرالسهم ناشی از تفکیک اراضی در صلاحیت قانون‌گذار است. بر این اساس دادنامه شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری واجد ایراد بوده و برمبنای جواز حاصل از حکم مقرّر در بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، ضمن نقض دادنامه مذکور عبارت «عوارض تفکیک اراضی» ذیل ستون اول تحت عنوان «شرح عنوان» و عبارت «ارزش منطقه‌ای ملک، مساحت ملک، ضریب مصوّب شورا» ذیل ستون دوم تحت عنوان «شاخص‌های تدوین نحوه محاسبه عوارض و ترتیبات وصول» از بند 2 جدول شماره 2 با عنوان عوارض دهیاری پیوست دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ابلاغی تحت نامه شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزیر کشور از این حیث که متضمّن امکان وضع عوارض تفکیک اراضی در روستاها است، به دلیل مغایرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود و با توجه به این که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق اصل وضع عوارض تفکیک اراضی در روستاها را مغایر با قانون تشخیص و از تاریخ تصویب ابطال نمود، لذا موجبی برای رسیدگی مجزّا به خواسته ابطال میزان عوارض مذکور وجود ندارد و میزان تعیین شده برای عوارض تفکیک اراضی در روستاها نیز به تبع ابطال اصل عوارض یادشده به دلیل مغایرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی