رای شماره 1216 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 6 ماده واحده مصوبه شماره 4372 /91 /3 /ش - 4/10/1391 مصوب شورای اسلامی شهر مشهد

شماره 96 / 669 – 3/5/1397 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1216 مورخ 19/4/1397 با موضوع: «ابطال بند 6 ماده واحده مصوبه شماره 4372 / 91 / 3 / ش – 4/10/1391 مصوب شورای اسلامی شهر مشهد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه : 19/4/1397 شماره دادنامه : 1216 کلاسه پرونده : 669 / 96 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 6 ماده واحده مصوبه شماره 3 / 91 / 4372 / ش 1391/10/4 مصوب شورای اسلامی شهر مشهد گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 78576 1396/4/19 اعلام کرده است که: «حجت‌الاسلام‌والمسلمین جناب آقای بهرامی رئیس محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراما به استحضار می‌رساند: شورای اسلامی دوره سوم شهر مشهد بر اساس لایحه شماره 21 / 91 / 138580 1391/9/27 شهرداری مشهد در خصوص استفسار نسبت به پاره‌ای از موضوعات مربوط به منطقه ثامن شهرداری، اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره 3 / 91 / 4372 / ش 1391/10/4 نموده که بر اساس بند (6) ماده واحده مصوبه مذکور مقرر گردیده است که: « ... اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای 3 و 4 مورد تایید شورای اسلامی شهر مشهد می‌باشد . » و طبق بند (6) توافقنامه مورخ 1387/12/18 منعقد شده بین شهرداری مشهد و شرکت عمران و بهسازی شهری (وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی وقت)، مقرر گردیده است: کلیه وجوه و درآمدهای حاصل از صدور پروانه ساختمانی و سایر عوارض و حقوق حاصل در محدوده مورد توافق باید کلا به حساب جداگانه‌ای که به نام شهرداری منطقه اجرای طرح افتتاح می‌گردد واریز شود و برداشت از حساب مذکور با امضای شهردار منطقه اجرای طرح و مسئول امور مالی منطقه انجام پذیرد . این در حالی است که به موجب ماده (8) قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب سال 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355/1/25 با اصلاحات بعدی آن به معاملات شهرداریهای مراکز استانها، کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت (از جمله شهرداری مشهد) تسری یافته و از آنجا که اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای 3 و 4 به موجب بند (6) ماده واحده مصوبه شماره 3 / 91 / 437 / ش 1391/10/4 شورای اسلامی شهر مشهد بر خلاف ماده (8) قانون فوق الذکر می‌باشد و به علاوه شورای اسلامی شهر مشهد اختیار قانونی برای تصویب بند (6) ماده واحده مصوبه مذکور را نداشته و نمی‌توانسته است اعمال آیین‌نامه مالی معاملاتی یک شرکت طرف قرارداد را بر یک طرح عمومی اجازه دهد، لذا ابطال مصوبه صدرالذکر مورد درخواست می‌باشد . خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (2) ماده (2) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیات عمومی آن دیوان مطرح و به‌طور فوق‌العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد . ضمنا از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند . » متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است: «ماده واحده: ضمن تاکید بر اجرای طرح نوسازی و بهسازی بافت فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت رضا (ع) در راستای شفاف‌سازی و رفع برخی از ابهامات به وجود آمده در منطقه ثامن: موارد زیر مورد تایید و تاکید قرار گرفت . 1 ........ 2 ........ ............ 6 از آنجا که هدف از ورود شرکت عمران و بهسازی شهری به بافت فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت رضا (ع) علاوه بر تعهد شرکت یاد شده در تامین منابع، تسریع در روند اجرای کارها بوده است و تشکیل شرکت عمران و مسکن سازان ثامن نیز در همین راستا صورت گرفت . بنابراین با توجه به اینکه شهردار مشهد و قائم مقام تولیت آستان قدس رضوی نیز از اعضای هیات مدیره آن شرکت می‌باشند و شهرداری مشهد و آستان قدس رضوی دو رکن اصلی در نوسازی و بهسازی بافت یاد شده می‌باشند، اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای 3 و 4 مورد تایید شورای اسلامی شهر مشهد می‌باشد . » در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به موجب لایحه شماره 5 / 96 / 13691 / ش 1396/8/13 توضیح داده است که: «با احترام، بازگشت به دادخواست سازمان بازرسی کل کشور موضوع پرونده شماره 9609980905800525 مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره 3 / 91 / 4372 / ش مورخ 1391/10/4 به استحضار می‌رساند: در ماده 6 مصوبه شماره 3 / 91 / 4372 / ش 1391/10/4 شورای اسلامی شهر مشهد، اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن (کارگزار سازمان ... ) در حساب طرح، تنها در دو قطاع 3 و 4 مورد تایید قرار گرفته است، که این به معنی نفی و نادیده گرفتن سایر قوانین و مقررات از جمله آیین‌نامه مالی شهرداریها، آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران و قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، و همچنین قانون تنظیم برخی مقررات مالی دولت نبوده و نیست . به‌طور کلی آنچه در آیین‌نامه‌های مالی صورت می‌گیرد، 1 گردشکار تشخیص حقوق مربوط به آن شخص (غالبا اشخاص حقوقی هستند) 2 مطالبات و چگونگی وصول با استفاده از ابزارهای انگیزشی، تشویقی، تنبیهی و قانونی؛ بنابراین پذیرش آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت یاد شده به هنگام اجرای پروژه‌های مشخص شده به دلایل زیر منع قانونی ندارد . پاسخ 1 الف) به موجب ماده 31 آیین‌نامه مالی شهرداریها: «تطبیق وضع هر مودی یا هر مورد با تعرفه عوارض درآمدها و تعیین و تشخیص بدهی مودی به عهده مامورین تشخیص یا کسانی است که از طرف شهرداری یا سازمان‌های تابعه و وابسته، اختیار تشخیص به آن‌ها داده شده است .» بنابراین شهرداری مشهد می‌تواند اختیار تشخیص حقوق خود را به هر شخص حقیقی یا حقوقی، بدون هیج گونه محدودیتی واگذار نماید . عدم محدودیت تفویض اختیار تشخیص حقوق شهرداری به اشخاص، به صورتی است که: نه تنها الزامی به استفاده از کارکنان شهرداری مطرح نشده، بلکه محدودیتی نیز برای هیچ شخص حقیقی یا حقوقی با هر نوع ارتباط سازمانی و کاری ایجاد نشده است و تنها کفایت می‌کند که اشخاص تشخیص‌دهنده، مورد تایید شهرداری باشند و در این مورد خاص نیز شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان مامور شهرداری برای تشخیص حقوق شهروندان مورد تایید قرار گرفته است، در خصوص چگونگی اقدام ماموران تشخیص، در انتهای ماده 31 مذکور تاکید و تهدیدات لازم را مقرر کرده است . « .... مامورین مذکور مکلفند کمال دقت بی‌نظری را در تشخیص‌های خود به کار برند و در صورت تخلف، به وضع آن‌ها در دادگاه اداری شهرداری رسیدگی و تنبیهات مقرر درباره آن‌ها اتخاذ و به موقع اجرا گذارده خواهد شد . » پاسخ 1 ب) شهرداری مشهد با پذیرش آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت مذکور، به عبارتی گردش کار تشخیص را مشخص کرده است، و ماموران خود را مکلف به رعایت گردشکاری واحد و دارای ضوابط معین نموده است که یقینا قبل از پذیرش، آیین‌نامه را مورد بررسی قرار داده، و صرفه و صلاح شهرداری را در نظر گرفته و از عدم مغایرت آن با سایر قوانین موضوعه اطمینان یافته است . نکته مهم: این که شهرداری مشهد (و هر شهرداری دیگری در موارد مشابه) در این خصوص (تعیین مامورین تشخیص) اختیار تام داشته و نیازی به اخذ تاییدیه از شورای اسلامی شهر نداشته است و بررسی آن در این شورا صرفا برای آگاهی نمایندگان مردم و بهرمندی از نظرات ارشادی آن‌ها بوده است . پاسخ 2 بعد دیگر موضوع این است که آیین‌نامه‌های مالی، تعیین‌کننده چگونگی، و به عبارتی گردش کار وصول مطالبات هستند، در این خصوص باید گفت در گذشته حقوق شهرداری باید نقدا دریافت می‌گردید و یا در صورت لزوم به استناد ماده 32 آیین‌نامه مالی شهرداریها برای تقسیط بدهی، رای کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری اخذ می‌شد . لیکن با عنایت به ماده 73 قانون تنظیم برخی مقررات مالی دولت که ماده 32 آیین‌نامه مالی شهرداریها را اصلاح نموده است : « ماده (32) آیین‌نامه مالی شهرداریها مصوب 1346/4/12 به شرح ذیل اصلاح می‌شود: ماده32 به شهرداریهای کل کشور اجازه داده می‌شود تا مطالبات خود را با اقساط حداکثر سی و شش ماهه مطابق دستورالعملی که به پیشنهاد شهردار به تصویب شورای اسلامی شهر مربوطه می‌رسد دریافت نماید . در هر حال صدور مفاصاحساب موکول به تادیه کلیه بدهی مودی خواهد بود .» بنابراین پذیرش آنچه در آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن وجود دارد به عنوان دستورالعمل موضوع ماده 73 مذکور، نه‌تنها منع قانونی ندارد، بلکه می‌تواند در همین راستا باشد و از آن جا که آیین‌نامه مذکور قبل از پیشنهاد شهردار به شورای اسلامی شهر، در شهرداری مشهد مورد بررسی و پذیرش قرار گرفته است و در مراحل تصویب این پیشنهاد در کمیسیونهای تخصصی و نهایتا جلسه علنی شورای اسلامی شهر بررسی شده است بنابراین ماده 6 مصوبه شماره 3 / 91 / 4372 / ش 1391/10/4 به عنوان دستورالعمل چگونگی وصول مطالبات در یک محدوده خاص (که از اهمیت ویژه برای اجرای پروژه‌های خاص و دارای فوریت و اولویت) می‌باشد . از آنجا که اجرای قوانین از جمله: آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (که به سایر شهرداریهای مراکز استان و کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت تسری یافته است) برای همه اشخاص حقیقی و حقوقی لازم‌الاجرا است؛ بنابراین آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری (شرکت عمران و بهسازی شهری وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی) است، خصوصا زمانی که قرار است کارگزار شهرداری مشهد شود مورد بررسی قرار گرفته و نمی‌تواند مغایر با سایر قوانین از جمله آیین‌نامه مالی شهرداریها و آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران باشد . در غیراین صورت مراحل قانونی تصویب را طی نمی‌نمود و قابلیت اجرا نداشت . مجددا تاکید می‌شود: آیین‌نامه مذکور قبل از عقد تفاهم‌نامه توسط کارشناسان و مدیران شهرداری و سپس کمیسیون‌های تخصصی و در جلسه رسمی شورا بررسی شده است . وجه دیگری که موجب ارائه توافق نامه به شورای اسلامی شهر شده، لزوم اخذ مجوز از شورای اسلامی برای افتتاح حساب است که شرایط افتتاح و برداشت آن با اختیارات حاصل از تبصره ذیل بند 12 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 تصویب شده است . استناد سازمان بازرسی به ماده 8 قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استان، کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، صرفا موید لازم‌الاجرا بودن مفاد این آیین‌نامه برای شهرداری مشهد است؛ بنابراین پذیرش آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن با هدف تعیین گردشکار یک شکل برای سهولت کار شهروندان و تسهیل پاسخ‌گویی و تسریع در اجرای پروژه‌ها بوده است، که با توجه به مستندات ارائه شده مغایرتی با سایر قوانین و مقررات جاری کشور نداشته است؛ در غیراین صورت، به هنگام طی مراحل قانونی تصویب و بررسی توسط کمیته انطباق مصوبات با قوانین فرمانداری مشهد مورد مخالفت قرار می‌گرفت و حتی در مراحل بعدی نیز امکان بررسی و ابطال آن در هیات حل‌اختلاف استان به ریاست استاندار و سپس در هیات حل‌اختلاف مرکزی وجود داشت و یقینا عدم مخالفت مراجع یاد شده به معنی نداشتن مغایرت با سایر قوانین و آیین‌نامه‌های مذکور است . با توجه به توضیحات ارائه شده به نظر می‌رسد ماده 6 مصوبه که مورد اعتراض قرار گرفته، در حقیقت بررسی توافقنامه‌ای است که قبلا توسط شهرداری مشهد منعقد شده و صرفا بعد مالی دارد، لذا چنانچه مخاطب این گزارش سازمان بازرسی شهرداری و شورای اسلامی شهر بودند، پیشنهادهای آن سازمان با استناد به ماده 10 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور لازم‌الاجرا بود و ضمن توسعه تعاملات بین دو مجموعه و تسریع در دست‌یابی به نتایج مورد انتظار، مانع تبعات ناشی از صدور حکم توسط هیات عمومی شود . موضوع دوم گزارش سازمان بازرسی، ماده 8 مصوبه شماره 3 / 91 / 4372 / ش 1391/10/4 و خدمت هم زمان مدیر شهرداری منطقه ثامن در شرکت عمران و مسکن سازان ثامن است . برای تبیین چگونگی تصویب آن، مرور و بیان برخی قوانین لازم است . بررسی محدوده شمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر ممنوعیت داشتن بیش از یک شغل دولتی تصریح کرده و صرفا داشتن سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و موسسات تحقیقاتی را از شمول آن استثنا کرده است . وجود نمونه‌های متعدد از اشخاص چند شغله در سطوح عالی قوای سه‌گانه، از جمله شورای نگهبان، در گذشته و حال، و طرح برخی دلایل برای این منظور حاکی از بی‌توجهی به حکم صریح اصل 141 قانون اساسی نبوده است . اما نمایندگان مجلس شورای اسلامی، با حمایت مجمع تشخیص مصلحت نظام نخست با استفسار و سپس با تصویب طرحی، مانع از ادامه حضور همزمان بعضی از اعضای شورای نگهبان و سایر مسولان در چند منصب مهم حکومتی شدند، اما برای شفافیت موضوع بیان برخی موارد ضروری به نظر می‌رسد . ضمن پوزش لاجرم در ابتدا به‌اختصار واژگان اصل 141 قانون اساسی را که موجب برداشت‌های مختلف بوده است مثل شغل، کارمند دولت، موسسات عمومی یا دولتی تعریف می‌شود . سپس ارتباط آن‌ها با برخی دیگر از قوانین، محتوی و برخی آرای صادره از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری بیان می‌گردد و سرانجام شرایطی که منجر به عقد تفاهم‌نامه مورد اعتراض و تایید موضوع در قالب مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد شده است بررسی می‌گردد . شرح واژگان اصل 141 قانون اساسی مقرر می‌دارد: «رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی‌توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند، و داشتن هر نوع شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیات‌مدیره انواع مختلف شرکت‌های خصوصی جز شرکت‌های تعاونی ادارات و موسسات برای آنان ممنوع است . سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و موسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است» . ابهام و تفسیرپذیری کلماتی مثل شغل، کارمند، موسسه دولتی یا عمومی در اصل 141 ممکن است؛ لذا به تعریف اصطلاحات مذکور می‌پردازیم . 1 تعریف شغل مهم ترین واژه‌ای که موجب ابهام در گستره شمول اصل 141 قانون اساسی شده واژه «شغل» است، که از لحاظ لغوی آن را معادل پیشه و کار تلقی کرده‌اند . ماده 7 قانون استخدام کشوری (1345) شغل را چنین تعریف می‌کند: «شغل عبارت از مجموع وظایف و مسئولیت‌های مرتبط، مستمر و مشخص است که از طرف سازمان امور اداری و استخدامی کشور به عنوان واحد شناخته می‌شود» . همچنین طبق تبصره 2 ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل (1373) «منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی یا شغل و یا پستی که به‌طور تمام وقت انجام می‌شود» . از لحاظ مقررات اداری شغل با اختصاص پست سازمانی شناسایی می‌شود، که ماده 8 قانون استخدام کشوری در تعریف آن می‌گوید: « پست ثابت سازمانی محلی است که در سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی به‌طور مستمر برای یک شغل، و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته شده اعم از اینکه دارای متصدی یا بدون متصدی باشد» . ماده 6 قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) به جای شغل به تعریف پست سازمانی پرداخته است که طبق آن : «پست سازمانی عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیت‌های مشخص (ثابت و موقت) پیش‌بینی شده و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می‌شود . پست‌های ثابت صرفا برای مشاغل حاکمیتی، که جنبه استمرار دارد، ایجاد خواهد شد» هم از این ماده و هم از ماده 94 قانون مذکور که اعلام می‌دارد: «تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می‌باشد ... » و هم از قانون استخدام کشوری استنباط می‌شود که در حقوق اداری و قوانین و مقررات استخدامی، شغل و پست سازمانی معنای کاملا مرتبط به هم دارند، به گونه‌ای که برای هر شغل یک پست سازمانی در نظر گرفته می‌شود . از تبصره 2 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، سه ویژگی استمرار، اختصاص پست سازمانی و تمام وقت بودن برای تعریف شغل به دست می‌آید . اما قانون مدیریت خدمات کشوری با تقسیم پست سازمانی به ثابت و موقت، پستهای ثابت سازمانی را فقط برای امور حاکمیتی، که جنبه استمرار دارند، قابل ایجاد می‌داند و پست‌های موقت که از جنبه استمرار برخوردار نیستند، به امور غیرحاکمیتی (امور اجتماعی و فرهنگی و خدماتی، امور زیر بنایی و امور اقتصادی) اختصاص پیدا می‌کنند . 2 کارمند و موسسه دولتی یا عمومی عناوین کارمندان دولت و موسسات دولتی یا عمومی به دلیل کلیتی که دارند باید تعریف شوند تا گستره اصل 141 قانون اساسی کاملا روشن شود . برای رعایت اختصار، از آوردن تعاریف مذکور در سایر قوانین صرف نظر می‌کنیم و به تعریف مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری می‌پردازیم . طبق ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری «کارمند دستگاه اجرایی فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود» . دستگاه اجرایی عنوان عامی است که در قانون مذکور برای کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل: شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، به کار رفته است (ماده5) وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را بر عهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود؛ و توسط وزیر اداره می‌گردد (ماده 1) موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه‌گانه و سایر مراجع قانونی می‌باشد، انجام می‌دهد . کلیه سازمان‌هایی که در قانون اساسی نام برده شده‌اند در حکم موسسه دولتی شناخته می‌شوند (ماده 2) همچنین، موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین می‌شود و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد(ماده 3) 3 شرکت دولتی بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی‌های دولت که به موجب سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب می - شود . ایجاد می‌گردد و بیش از پنجاه درصد سرمایه و سهام این شرکت‌ها متعلق به دولت می‌باشد . هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی منفردا یا مشترکا ایجاد شده، مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آن‌ها منفردا یا مشترکا متعلق به واحدهای سازمانی فوق الذکر باشد شرکت دولتی است(ماده 4) همچنین، شرکت‌هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح، ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده و یا می‌شوند، شرکت دولتی تلقی می‌گردند(تبصره 2 ماده 4) استثنائات اصل ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل ذیل اصل 141 قانون اساسی فقط دو استثناء در این مورد ذکر شده است: 1 عضویت در هیات مدیره یا مدیریت عامل شرکت‌های تعاونی ادارات و موسسات 2 سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و موسسات تحقیقاتی لیکن استثناء دیگری در ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری دیده می‌شود: برای موارد ضروری با تشخیص مقام مسئول مافوق تصدی پست سازمانی مدیریتی یا حساس همچنین تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می‌باشد . در صورت سرپرستی، بدون دریافت حقوق و مزایا برای حداکثر چهار ماه مجاز می‌باشد . نتیجه : بنابراین با توجه به قانون مدیریت خدمات کشوری، و سایر قوانین ذکر شده: 1 شهرداریها، موسسات عمومی غیردولتی هستند، که دارای چارت و تشکیلات سازمانی، و پست‌های مصوب برای هر شغل می‌باشند؛ این موسسات و کارمندان آن‌ها در هر یک از پست‌های سازمانی که منصوب شده باشند، مشمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل می‌شوند . 2 با توجه به صراحت تبصره1 قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی «موسسه وابسته از نظر این قانون واحد سازمانی مشخصی است که به صورتی غیر از شرکت و ..... » بنابراین شرکت عمران و مسکن سازان ثامن مشمول این قانون نخواهد بود . بنابراین هرگونه همکاری در امور مشاوره، مدیریتی، سرپرستی و حتی اجرایی در آستان قدس از مصادیق: اشتغال به شغل دولتی(موضوع اصل 141 قانون اساسی)، و هیات مدیره شرکت دولتی یا خصوصی (تبصره 4 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل) نیست، تا مشمول ممنوعیت شود . 3 تفاهم برای انجام وظیفه هم زمان مدیر منطقه ثامن به عنوان مدیر عامل شرکت عمران و مسکن سازان ثامن (و متعاقب آن تایید موضوع توسط این شورا)، بدین معنی نیست که الزاما این شخص می‌باید از کارمندان شهرداری، و دارای پست ثابت سازمانی از شهرداری باشد و این موضوع می‌تواند با انتخاب مدیرعامل آن شرکت (که منع قانونی ندارد) به عنوان مدیر شهرداری منطقه ثامن نیز موضوعیت یابد؛ کما اینکه چه در زمان تفاهم، چه در هنگام پذیرش و تایید این موضوع توسط شورا و چه پس از آن تا کنون هیچ یک از مدیران منطقه مذکور از کارمندان شهرداری نبوده‌اند (ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری«کسی که در پست سازمانی یک موسسه عمومی غیردولتی به خدمت پذیرفته می‌شود، کارمند نامیده می‌شود . ») و شخصی که هم اکنون دارای این سمت است نیز از این ویژگی برخوردار بوده و حتی از هیچ نهاد، سازمان و ..... مامور به خدمت در شهرداری نیست؛ به عبارتی دیگر مجریان این تفاهم مراقبت‌های لازم برای پیشگیری از هرگونه شبهه‌ی عدول از قانون را داشته‌اند . مضافا اینکه در برخی از مقاطع تفاهم‌نامه در این خصوص اجرا نمی‌شده است، ولی با توجه به افزایش گردشکار، نارضایتی و مشکلات شهروندان و همچنین کاهش سرعت اجرای پروژه‌ها طرفین ناچار به اجرای آن می‌شدند . 4 استنباط از برخی دادنامه‌های هیات عمومی دیوان عدالت اداری که تا حدود زیادی مشابه شرایط این موضوع است موید صحت رفتار در این مصوبه می‌باشد: با عنایت به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 668 1386/8/8 با موضوع اعلام تعارض آراء صادره از شعب اول و هشتم تجدید نظر دیوان عدالت اداری . نظر شعبه هشتم را مبنی بر« ... و چون مشاغل بنیاد مستضعفان و جانبازان، مشاغل دولتی نیست و تجدیدنظرخواهان شاغلین قراردادی هستند و فاقد پست سازمانی ثابت، بنابراین اشتغال کارکنان دولت در بنیاد مشمول موضوع ممنوعیت قانونی مذکور نمی‌باشد ... » تایید نموده است؛ بنابراین با توجه به اینکه مدلول آن شعبه کارمند بودن منوط به استخدام و داشتن پست سازمانی است، لذا همان گونه که در بند 3 مارالذکر به استحضار رسید، مدیران منطقه ثامن در طی سالهای تفاهم‌نامه تاکنون از میان کارمندان شهرداری نبوده‌اند، و ناقض قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل نیز نبوده است . هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 459 1382/12/3 با موضوع ابطال تصویب نامه شماره 23708 / ت24837ه 1380/5/20 هیات وزیران اقدام به صدور رای به شرح: «نظر به بند (ج) ماده 1 قانون استخدام کشوری و ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور در باب تعریف شرکتهای دولتی و تعیین مشخصات قانونی آن و اینکه تعیین و احصاء خصوصیات ممیزه واحدهای دولتی و تابعه یا وابسته به آن‌ها متضمن توجه آثار حقوقی خاص به واحدهای مذکور است و در نتیجه وضع مقررات در جهت تعیین خصوصیات و ضوابط شرکتهای تابعه و وابسته دولتی اختصاص به مقنن دارد ... » می‌نماید، لذا این شورا پیشنهادات زیر را تقدیم می‌نماید: 1 اعتراض به ماده 6 مصوبه مغایرت از بعد گردش کار مسائل مالی تلقی شده، و با توجه به توافق نامه اولیه بین شهرداری و شرکت مربوطه، به استناد بند ج ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال 1393/7/15 و با اعمال ماده 10 قانون مذکور (پیشنهادات آن سازمان را برای تمامی دستگاه‌های اجرایی از جمله شهرداری لازم‌الاجرا است)؛ اصلاحات لازم برابر پیشنهادات آن سازمان صورت پذیرد . 2 رسیدگی به اعتراض به ماده 8 نیز با استفاده از دادنامه شماره 668 1386/8/8 هیات عمومی دیوان عدالت پس از استعلام از مجلس شورای اسلامی صورت پذیرد . » هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/4/19 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی به موجب ماده 8 قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب سال1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب سال 1390 مقرر شده آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355/1/25 با اصلاحات بعدی آن به معاملات شهرداریهای مراکز استانها، کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت تسری می‌یابد . نظر به مراتب مذکور، اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازمان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح قطاع 3 و 4 در بند 6 ماده واحده مصوبه شماره 3 / 91 / 4372 / ش 1391/10/4 شورای اسلامی شهر مشهد خلاف ماده 8 قانون یاد شده است و با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی