رای شماره 2548970 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور

شماره0207517 - 1404/10/14 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390002548970مورخ 1404/10/2 مبنی بر: بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور که در رابطه با تعیین حق جلسه اعضای کمیسیون‌های قانونی شهرداری‌ها صادر شده است بدلیل خروج از حدود اختیارات از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/10/2 شماره دادنامه : 140431390002548970 شماره پرونده : 0207517 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای سید منصور آهوئی طرف شکایت: سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ1402/8/24 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "چنانچه مستحضرید بودجه سالانه شهرداری‌ها در پایان هر سال تهیه و پس از تصویب در شورای اسلامی شهر برای اجرا در سال بعد ملاک عمل قرار می‌گیرد. لذا در صورت عدم توقف اجرای این مصوبه غیر قانونی مفاد آن ملاک و مبنای تهیه و تنظیم بودجه شهرداری‌ها در سطح کشور قرار گرفته و در صورت نقض این بخشنامه امکان پرداخت حق الجلسه اعضای کمیسیون‌های شهرداری خارج از مفاد بخشنامه وجود ندارد؛ از طرفی چون آثار ابطال مصوبات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری رو به آینده است و مشمول گذشته نمی‌شود لذا حق و حقوق اعضای کمیسیون‌هایی که در این مدت بیش از 20 ساعت در جلسات کمیسیون به صورت ماهانه حضور یافته‌اند تضییع می‌گردد. ضمن آن که بیم آن می‌رود که به لحاظ صدور این بخشنامه شهرداری‌ها و اعضای کمیسیون از تشکیل و حضور در جلسات کمیسیون بیش از 20 ساعت در ماه خودداری نموده که نتیجه آن تضییع حقوق عمومی و تاخیر در انجام امور شهرداری و شهروندان است که موجبات ورود خسارات غیر قابل جبرانی را به بیت المال و شهروندان دارد. چنانچه در بند 1 بخشنامه نیز اشاره شده است، کارکنان دولت ونهادهای عمومی در صورتی که مشمول قوانین استخدام کشوری و نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت باشند، وفق تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن موضوع تصویب نامه شماره 92211/ ت 34869 ه مورخ 1385/8/6 هیئت وزیران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه 2 ساعته حداکثر به میزان یک بیستم حقوق و فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود، لذا تعیین و تعریف سقف پرداختی مجددی خارج از حدود تعیین شده در تبصره 2 ماده 43 قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن بر خلاف قوانین موضوعه و حدود اختیارات و وظایف سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است. مبالغ اعلامی از سوی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور بر اساس جمعیت شهر است. حال آن که میزان حق الزحمه می‌بایست متناسب و متناظر با خدمات ارائه شده و بر مبنای سطح دانش تخصّص و میزان خدمات ارائه شده باشد، در ما نحن فیه تفاوتی بین مسئولیت اعضای کمیسیون‌های هم عرض درشهرهای مختلف کشور با جمعیت متفاوت وجود ندارد، زیرا ماهیّت پرونده‌ها در تمام کمیسیون‌های مشابه یکسان است و اگر مدّ نظر سازمان شهرداری‌ها حجم و تعداد پرونده‌ها در شهرهای با جمعیت بالاتر باشد، باید پاسخ داد که به ازای آن تعداد شعب کمیسیون و همچنین تعداد ساعات حضور اعضا در جلسات بیشتر می‌گردد و چون مبنای پرداخت حق الجلسه اعضای کمیسیونها ساعات حضور در جلسه است این اختلاف مرتفع می‌گردد. تعیین حداکثر ساعات تشکیل جلسه برای کمیسیون‌های قانونی نه تنها اقدامی خارج از حدود صلاحیت و اختیارات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است، بلکه در بسیاری از موارد غیر قانونی موجب تضییع حقوق عمومی شهروندان است. برابر ماده 7 بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/7/17 وزیر کشور مرجع تهیه و ابلاغ بخشنامه‌های آتی در صورت لزوم معاون عمرانی و توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور تعیین شده است که از نظر شخصیت حقوقی متفاوت و متباین با معاون وزیر و رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است. سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور صرفا برای کمیسیون ماده صد آن هم در حد 20 درصد مجوز افزایش حق الزحمه نسبت به مبالغ اعلامی را به دلیل لزوم دقت نظر و بازید احتمالی داده است. لذا آنچه که می‌تواند وجه تمایز بین میزان حق الزحمه از نظر قانونی باشد میزان تخصّص، سابقه و خدماتی است که در قالب ساعت حضور در جلسه توسط عضو کمیسیون ارایه می‌شود که در تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن به خوبی بدان اشاره شده است. لذا تعیین حق الجلسه بر اساس جمعیت شهر و همچنین سقف ساعات تشکیل جلسات امری غیر قانونی و خارج از حدود صلاحیت و اختیار سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور می‌باشد. از این رو نقض بخشنامه معترضّ عنه و تسری اثر ابطال مصوبه مذکور (مستند به ماده 13) به تاریخ تصویب آن مورد استدعا است." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور استانداران محترم سراسر کشور موضوع: اصلاح بخشنامه حق الجلسات اعضای کمیسیون‌های قانونی شهرداری‌ها با سلام و احترام؛ پیرو بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/07/17 وزارت کشور با موضوع تعیین میزان و نحوه پرداخت حق الجلسات اعضای کمیسیون‌های قانونی شهرداری‌ها و با بهره‌گیری از ظرفیت ماده (7) بخشنامه مذکور، موارد ذیل برای ابلاغ به شهرداری‌های متبوع و نظارت بر حسن اجرا اعلام می‌گردد: 1 کارکنان شهرداری که عضو قانونی کمیسیون‌ها، کمیته‌ها و شوراها هستند، در صورتی که مشمول قوانین استخدام کشوری و نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت باشند، وفق تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن موضوع تصویب نامه شماره 92211/ ت 34869 ه مورخ 1385/8/6 هیئت وزیران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه 2 ساعته حداکثر به میزان یک بیستم حقوق و فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود. 2 وفق ماده 49 قانون کار (مصّوب 1369/08/29) «کمیته طرح طبقه‌بندی مشاغل» به فهرست کمیسیون‌ها، کمیته‌ها، شوراها و هیئت‌های قانونی مرتبط با شهرداری‌ها موضوع پیوست بخشنامه صدرالاشاره اضافه می‌گردد. 3 جدول مندرج در ماده 4 بخشنامه صدرالاشاره به شرح ذیل اصلاح می‌گردد: ردیف شهر حداکثر حق الجلسه (هر ساعت ریال) 1 تا پنجاه هزار نفر جمعیت 1/500/000 ریال. 2 از پنجاه هزار نفر تا دویست هزار نفر جمعیت 2/000/000 ریال. 3 از دویست هزار نفر تا یک میلیون نفر جمعیت 2/500/000 ریال. 4 بیش از یک میلیون نفر (کلان‌شهرها) 3/000/000 ریال. 5 کلان‌شهر تهران 3/500/000 ریال. حداکثر ساعات جلسه در یک ماه - (بیست ساعت) 4 با توجه به حجم زیاد پرونده‌های مربوط به کمیسیون ماده (100) و ضرورت دقت نظر در صدور رای و بازدیدهای احتمالی اعضای کمیسیون از املاک دارای تخلّف ساختمانی، مبالغ مندرج در جدول فوق حداکثر تا بیست درصد، صرفا برای اعضای قانونی کمیسیون ماده (100) قابل افزایش است. 5 مبالغ مندرج در جدول بند (3): هر سال مطابق مصوبات هیئت وزیران و به میزان درصد افزایش ضریب سالیانه حقوق کارکنان دولت، افزایش خواهد داشت. رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور" در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادها سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به موجب لایحه شماره 67484 مورخ 1402/12/13 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: "1 درخواست سازمان بازرسی کل کشور از وزارت کشور مبنی بر تهیه بخشنامه‌ای برای احصاء کمیته‌ها، شوراها و کمیسیون‌های قانونی، و جلوگیری از تشکیل کمیته‌های غیر قانونی از جمله «کمیته توافقات»، «کمیته زیباسازی»، «کمیته حل و فصل» و نظایر آن منجر به تهیه بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/07/17 و دستورالعمل معترض عنه و ابلاغ بخشنامه توسط وزیر کشور گردید. 2 سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات به دفعات به وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) الزام کرده‌اند که به منظور ایجاد وحدت رویه در شهرداری‌های سراسر کشور و در جهت اجرای صحیح قوانین و مقرّرات جاری، و به دلیل وجود خلاء قانونی برای تعیین حق الجلسه اعضای کمیسیون‌ها (به غیر از مستخدمین شهرداری) پس از تدوین سازوکار مناسب، موضوع پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیون‌های قانونی مندرج در قانون شهرداری‌ها را به استانداری‌های سراسر کشور ابلاغ نماید تا زمینه بروز هرگونه سوء جریان در شهرداری‌ها فراهم نگردد. 3 دستورالعمل معترض عنه پس از تصویب در تاریخ 1402/08/24 به استانداری‌ها و شهرداری‌ها ابلاغ شده و اکنون مدتی است که در حال اجرا می‌باشد. 4 پرونده‌های مطروحه در کمیسیون‌های کلان‌شهرها (که دارای جمعیت بیشتری نسبت به سایر شهرها هستند) به مراتب مشکل تر و پیچیده تر از پرونده‌های سایر شهرها می‌باشد. لذا انتخاب شاخص جمعیت شهرها برای تعیین مبلغ حق الجلسات، به دلیل پیچیدگی و تنّوع پرونده‌ها در شهرهای با جمعیت بیشتر بوده است. 5 سازمان شهرداری‌ها و دهیارهای کشور (به عنوان یکی از سازمان‌های وابسته به وزارت کشور) مستند به ماده 1 اساسنامه خود موظّف می‌باشد نسبت به اجرای وظایفی که قانونا به عهده وزارت کشور گذاشته شده است اقدام کند؛ لذا بر اساس تفکیک ساختار سازمانی حوزه معاونت امور عمرانی وزارت کشور کلّیه موضوعات و امور مربوط به شهرداری‌ها به این سازمان واگذار شده و بخشنامه مورد اعتراض نیز با امضای ریاست سازمان ابلاغ گردیده است. 6 تعداد و پیچیدگی‌های پرونده‌های کمیسیون ماده صد در شهرداری‌ها عموما بیشتر از سایر پرونده‌های کمیسیون‌های دیگر می‌باشد به همین دلیل افزایش 20 درصد حق الجلسه برای این کمیسیون ملحوظ شده است. 7 وفق دادنامه شماره 9610090905800025 مورخ 1396/01/15 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، شوراهای اسلامی شهرها صلاحیت وضع قاعده در زمینه پرداخت حق الزحمه به اعضای کمیسیون‌های قانونی نظیر کمیسیون‌های ماده 77 و 100 قانون شهرداری را ندارند. به همین دلیل برای جلوگیری از سوء استفاده از خلاء قانونی موجود و پرداخت‌های نامتعارف، تهیه و تصویب این دستورالعمل ضرورت داشته و ابطال آن منجر به بروز سوء جریان در شهرداری‌ها خواهد شد و پاسخ‌گویی در خصوص تبعات آن به نهادهای نظارتی از عهده این سازمان خارج خواهد بود. علی‌ای حال با امعان نظر به مراتب فوق تقاضای رد شکایت از آن مرجع به طرفیت این سازمان مورد استدعا است. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/2 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی اولا اقدام سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در اصلاح بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/7/17 وزیر کشور خارج از حدود اختیار این سازمان بوده و مستند اعلامی برای انجام این اقدام نیز موجد صلاحیتی در این خصوص نیست. ثانیا براساس دادنامه شماره 9809970905811053 مورخ 1398/6/5 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که برمبنای تبصره 2 ماده 43 قانون استخدام کشوری مصوب سال 1345 با اصلاحات بعدی پرداخت حق حضور در جلسه کارمندان در غیر ساعات اداری مرتبط با شغل آن‌ها طبق آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید، تعیین می‌شود و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور صلاحیتی در این خصوص ندارد. با توجه به مراتب فوق، بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور که در رابطه با تعیین حق جلسه اعضای کمیسیون‌های قانونی شهرداریها صادر شده، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی