رای شماره 178189 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بند 4 و تبصره ذیل آن از دفترچه ارزش معاملاتی سال 1400 مصوب شورای اسلامی شهر کرمانشاه

شماره 0107464 - 1403/2/4 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390000178189 مورخ 1403/1/28 با موضوع: «بند 4 و تبصره ذیل آن (موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری) در مورد ارزش معاملاتی ساختمان در سال 1400 که به تصویب شورای اسلامی شهر کرمانشاه رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیر کل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/1/28 شماره دادنامه: 140331390000178189 شماره پرونده: 0107464 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: شورای اسلامی شهر کرمانشاه موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 4 و تبصره ذیل آن از دفترچه ارزش معاملاتی سال 1400 مصوب شورای اسلامی شهر کرمانشاه گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 362280 مورخ 1401/11/16 اعلام کرده است: "احتراما مصوبات شورای اسلامی شهر کرمانشاه از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفته که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام می‌شود: شورای اسلامی شهر کرمانشاه طی بند یک مصوبه شماره 40 مورخ 1400/11/10 در راستای موضوع تبصره یازده ماده صد قانون شهرداری‌ها اقدام به تصویب دفترچه ارزش معاملاتی سال 1400 شهرداری کرمانشاه نموده است. در بند 4 دفترچه مذکور مقرر گردیده است: «ارزش معاملاتی طبقات مازاد بر پروانه ساختمانی مسکونی و تجاری و سایر کاربری‌هایی که خارج از تراکم مصوب ضوابط طرح تفصیلی (تراکم تشویقی) می‌باشند جهت احداث یک طبقه با ضریب 2 و طبقه دوم با ضریب 3 و طبقه سوم با ضریب 4 و برای سایر طبقات با یک ضریب بالاتر لحاظ می‌گردد». همچنین مطابق تبصره ذیل بند 4 دفترچه مزبور مقرر شده است: «طبقات مازاد بر پروانه و در قالب تراکم مصوب طرح تفصیلی و پیش‌آمدگی سمت معبر 1/5 برابر ارزش معاملاتی در جداول مربوط لحاظ می‌گردد». با توجه به مصوبه فوق، اگر مالکی حد فاصل پروانه و تراکم مصوب طرح تفصیلی طبقه مازاد احداث نماید در زمان اعمال جریمه ارزش معاملاتی زیربنای احداثی 1/5 برابر ارزش معاملاتی پایه مبنای محاسبه جریمه قرار می‌گیرد و اگر مالک بیش از پروانه و تراکم مصوب طرح تفصیلی طبقه مازاد احداث نماید به ازای هر طبقه مازاد مطابق ضرایب مندرج در بند 4 ارزش معاملاتی طبقات تغییر پیدا می‌کند. همچنین اگر مالکی در تمامی طبقات احداثی (در حد پروانه و یا مازاد آن) اقدام به احداث پیش آمدگی در معبر نماید ارزش معاملاتی زیربنای احداثی در پیش آمدگی 1/5 برابر ارزش معاملاتی پایه مبنای محاسبه جریمه قرار می‌گیرد. این در حالی است که: 1 قانون‌گذار در تبصره‌های 2 و 3 ماده 100 قانون شهرداری به صراحت عنوان داشته است که میزان جریمه با توجه به موقعیت ملک ازنظر مکانی (در بر خیابان‌های اصلی یا خیابان فرعی و یا کوچه بن باز یا بن بست) و متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد، قابل تعیین می‌باشد. به عبارتی در تعیین جریمه موقعیت زیربنای احداثی در طبقات را ملاک عمل قرار نداده است. از طرفی میزان آن را برای هر مترمربع در محدوده نیم و سه برابر ارزش معاملاتی تعریف نموده است به عبارتی اعضای کمیسیون ماده صد می‌توانند متناسب با شرایط زیربنای احداثی با متخلفین ساختمانی برخورد و آنان را از حیث تعیین جریمه مجازات نمایند. 2 - مطابق بند (الف) ماده 64 قانون اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1394، ا رزش معاملاتی ساختمان با توجه به موقعیت مکانی ملک بر اساس مصالح (اسکلت فلزی یا بتون آرمه یا اسکلت بتونی سوله و غیره) و قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن (کاربری مسکونی، تجاری، اداری، آموزشی، بهداشتی، خدماتی و غیره) و نوع مالکیت (عرصه و اعیان) قابل تعیین می‌باشد و ارزش معاملاتی زیربنای احداثی ارتباطی با موقعیت طبقه و یا زیربنای احداثی در سمت معبر ندارد. 3 در موارد مشابه، مصوبه شورای اسلامی سایر شهرها به موجب رای شماره 644 مورخ 1392/9/18 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دلیل عدم رعایت متغیرهای مندرج در ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم در تعیین ارزش معاملاتی ساختمان‌های شهر، ابطال شده است. بنا به مراتب بند 4 دفترچه ارزش معاملاتی سال 1400 شهرداری کرمانشاه و تبصره ذیل آن مبنی بر اعمال ارزش معاملاتی متفاوت برای 1 مترمربع ساختمان در طبقات مختلف و همچنین تعیین ارزش معاملاتی متفاوت برای 1 متر بنا در بخش‌های پیش آمدگی سمت حیاط و معبر با متغیرهای مندرج در بند (الف) ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم و رای هیات عمومی و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص است و ابطال آن در هیات عمومی از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد: "ارزش معاملاتی کمیسیون ماده صد موضوع تبصره یازده ماده صد قانون شهرداری‌ها شهرداری کرمانشاه سال 1400 ارزش معاملاتی سال 1400 «موضوع تبصره یازده ماده صد قانون شهرداری‌ها» ....... بند 4: ارزش معاملاتی طبقات مازاد بر پروانه ساختمانی مسکونی و تجاری و سایر کاربری‌هایی که خارج از تراکم مصوب ضوابط طرح تفصیلی (تراکم تشویقی) می‌باشند جهت احداث یک طبقه با ضریب 2 و طبقه دوم با ضریب 3 و طبقه سوم با ضریب 4 و برای سایر طبقات با یک ضریب بالاتر لحاظ می‌گردد. تبصره: طبقات اضافه بر پروانه و در قالب تراکم مصوب طرح تفصیلی و نیز کلیه پیش آمدگی‌های سمت معبر 1/5 برابر ارزش معاملاتی در جدول مربوط لحاظ می‌گردد. .......... رئیس شورای اسلامی شهر کرمانشاه" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرمانشاه به موجب لایحه به شماره 348 /ش مورخ 1402/2/24 به‌طور خلاصه توضیح داده است که: "با نگاه اجمالی به ماده صد، مبین این نکته است که ماده صد به کلیه عملیات عمرانی تسری یافته و عملیات عمرانی نیز علاوه بر ساختمان، شامل اقدامات و عملیاتی نظیر تفکیک، افراز، طبقه‌بندی، دیوارکشی و امثالهم می‌باشد و تجویز از این لحاظ که قانون‌گذار قصد داشته به شهرداری اجازه بدهد که بتواند با هدف و صیانت هر چه بیشتر از طرح تفصیلی شهر و به منظور احتراز از بروز پدیده ساخت و ساز غیرمجاز مازاد بر تراکم مصوب در طرح‌های شهری و مقابله با افراد خاطی و متجاوزین به حقوق شهروندان مبادرت به تدوین و تصویب ارزش معاملاتی طبقات احداثی مازاد بر تراکم توسط شورای اسلامی شهر بنماید. میزان جریمه متغیر بوده و بستگی به موقعیت مکانی ملک دارد و باید با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و مصالح آن تناسب داشته باشد. به عبارت دیگر مولفه‌هایی از قبیل خیابان اصلی، فرعی، کوچه بن بست، بن باز ماخذ تعیین جریمه هستند و مولفه‌هایی نظیر نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از لحاظ مصالح مصرفی معیار سنجش تعادل بین جریمه و تخلف است. افزون بر آن یکی از راه‌های پیشگیری از تخلف و جلوگیری از تجری متخلفین که بعضا با این تصور که در قبال تخلف، جریمه‌ای ناچیز را پرداخت می‌نمایند و در عوض با احداث طبقات خارج از پروانه و فروش تصاعدی طبقات (که در عرف نیز شاهد آن می‌باشیم و اساسا طبقات بالاتر با قیمت بیشتری به فروش می‌رسد) به منافع سودجویانه و فرصت طلبانه خود دست می‌یابند و این در صورتی است که با احداث هر طبقه خارج از پروانه و بدون در نظر گرفتن طرح تفصیلی شهر موجب بروز مشکلات و معضلاتی لاینحل همچون کسری پارکینگ، اشرافیت و مزاحمت برای املاک همجوار و ... می‌شوند. فلذا این استدلال که ارزش معاملاتی برای تمام ساختمان‌های شهر به صورت یکسان و بدون توجه به عوامل مذکور تعیین گردد اجحاف و قطعا موجب تضییع حقوق شهروندان است و با توجه به این که اصل بر منفعت جمعی است، چنین ادعا و استدلالی فاقد وجاهت قانونی است زیرا: اولا: شورای اسلامی در تصویب آیین‌نامه ارزش معاملاتی مذکور ماذون از قانون‌گذار بوده است در مصوبه اخیر الذکر نیز شورا با امعان نظر در تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری‌ها با هدف صیانت هر چه بیشتر از طرح تفصیلی شهر و به منظور احتراز از بروز پدیده ساخت و ساز غیرمجاز مازاد بر تراکم مصوب در طرح‌های شهری و مقابله با افراد خاطی و متجاوزین به حقوق شهروندان مبادرت به تدوین و تصویب ارزش معاملاتی طبقات احداثی مازاد بر تراکم را کرده است. هدف از تعیین جرایم ساختمانی کسب درآمد نیست بلکه کاهش جرایم و اجرای طرح‌های مصوب توسعه شهری است، لذا باید در حدی باشد که عامل بازدارندگی آن حفظ شود. ثانیا: به موجب تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری، آیین‌نامه ارزش معاملاتی پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر مبنای محاسبه جرایم کمیسیون ماده 100 قرار می‌گیرد و مواردی که باید در تعیین ارزش معاملاتی لحاظ شود شامل موقعیت مکانی، نوع استفاده از فضای ایجاد شده و مصالح مصرفی در ساختمان است، در این خصوص متغیر مرغوبیت و عدم مرغوبیت تاثیر زیادی در قیمت ساختمان دارد که بستگی به وضعیت هر شهر سایر متغیرها و سیاست‌گذاری‌های شهرسازی را نیز می‌توان در تعیین ارزش معاملاتی ساختمان (موضوع تبصره 11 ماده 100) دخالت داد. ثالثا: ارزش معاملاتی براساس بند (ج) ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم توسط کمیسیون تقویم املاک تعیین که قیمت ساختمان با توجه به نوع مصالح (اسکلت فلزی یا بتن، یا اسکلت بتونی و سوله و…) و قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن (مسکونی، تجاری، خدماتی و…) و نوع مالکیت از نظر عرصه و اعیان و موقعیت مکانی ملک (مجاورت خیابان‌های فرعی یا اصلی و…) تعیین می‌شود که پس از یک ماه از تاریخ تصویب نهایی کمیسیون تقویم املاک در مراکز استان‌ها و شهرستان‌ها لازم الاجرا و تا تعیین ارزش معاملاتی جدید معتبر است. رابعا: آیین‌نامه ارزش معاملاتی به استناد تبصره 11 ماده 100 پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر مبنی مبنای محاسبه جرایم کمیسیون ماده 100 قرار می‌گیرد. در تعیین ارزش معاملاتی متغیرهای زیادی دخیل هستند، در شهر کرمانشاه با توجه به پیشینه فرهنگی، تاریخی و مذهبی و وضعیت خاص شهری همچنین با در نظر گرفتن ارزش منطقه، سطح اشغال، نوع استفاده، مصالح مصرفی ارزش معاملاتی تعیین و تشریفات قانونی در این خصوص کاملا رعایت شده است. شورای اسلامی شهر کرمانشاه با در نظر گرفتن کلیه موارد قانونی از قبیل تراکم مجاز و سطح اشغال طبق نقشه‌های مصوب شهر و توجه ویژه به این نکته که سازه مازاد بر تراکم قانونی مزاحمت زیادی برای مجاورین ایجاد می‌نماید و مشرفیت بنای احداثی نسبت به املاک مجاور با توجه به علقه دینی و مذهبی مردم کرمانشاه که این امر باعث تضییع حقوق شهروندی خواهد شد، ارزش معاملاتی هر مترمربع در مولفه‌های تعیین جریمه برای ارتفاع خارج از تراکم قانونی و مجوز با حفظ حقوق کلیه شهروندان و در نظر گرفتن اوضاع فرهنگی و مذهبی شهر اعمال شده است و شورای اسلامی شهر کرمانشاه کاملا مطابق با قانون، آیین‌نامه ارزش معاملاتی ساختمان را تصویب کرده و شورای اسلامی شهر کرمانشاه با اذن قانون‌گذار و تجویز آن در تبصره 11 ماده 100 و اختیارات شورای اسلامی شهر به شرح مقرر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 توسط شهرداری تهیه و شورای اسلامی شهر کرمانشاه آن‌ها را تصویب کرده است و مغایرتی با قانون ندارد.» شاکی مدعی است که مصوبه مورد بحث خارج از صلاحیت شورای شهر بوده است و در تمامی مندرجات دادخواست هیچ دلیل و مستندی جهت اثبات غیرقانونی بودن یا غیرشرعی بودن مصوبه اعلام و ارائه ننموده، بلکه تمامی تلاش خواهان در متن دادخواست صرفا با تفسیر به رای و به زعم خود خواستار خروج صلاحیت شورا در تصویب مصوبه مزبور می‌باشد و کمترین توجه‌ای به لفظ فضای ایجاد شده که همانا طبقات احداثی مازاد بر مفاد پروانه یا تراکم و مغایر طرح تفصیلی شهر می‌باشد ننموده‌اند و حتی اهداف قانون‌گذار را که پس از سال‌ها ماده صد را تصویب و به قانون شهرداری‌ها الحاق نموده مد نظر قرار نداده‌اند. تاکید و تامل بر هدف مقنن یقینا پیشگیری از تخلفات مشابه در آینده بوده و تمهیداتی نظیر وضع مقررات در ماده 100 در همین راستا بوده است و با توجه به مطالب قبلی و مستندا به درایت قانون‌گذار که آگاهانه و بخردانه مولفه‌های مصرحه در تب صر یازده‌گانه ماده صد را (خصوصا تاکید بر فضای ایجاد شده که همانا منظور طبقات احداثی مازاد بر مفاد پروانه یا تراکم و مغایر طرح تفصیلی شهر می‌باشد) قائل شده است و بر خلاف اعلام و برداشت ناصواب خواهان، مصوبه مورد نظر برگرفته از قانون ارزش معاملاتی اعیانی ناظر بر ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم که صراحتا به عواملی نظیر قیمت ساختمان با توجه به مصالح، قدمت و تراکم و… اشاره دارد می‌باشد. بنابراین برای درک صحیح عبارت ماده صد ضمن توجه به قانون ارزش معاملاتی اعیانی ناظر بر ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم و کلیت قانون شهرداری، می‌توان از مفاد ماده و تبصره‌های آن کمک گرفت. در واقع اگر نتوان از باب بازدارندگی و جلوگیری از افزایش تخلفات ساختمانی (به خصوص اجرای طبقات مازاد بر تراکم مصوب) تمهیدات و عوامل موثر بازدارندگی در نظر گرفت مشکلات و معضلاتی لاینحل از قبیل؛ 1 کسر پارکینگ و پارک خودروی مالکین این طبقات در کوچه و معابر و بالتبع سد معبر و آلودگی‌های صوتی و بصری و احتمال افزایش سرقت و ورود خسارات به اموال شهروندان می‌شود. 2 سرانه واحدهای مسکونی رعایت نمی‌شود و بالتبع تراکم و تجمع خانوار در محله فراتر از استانداردهای مصوب ایجاد و مشکلات خدماتی را در محله و منطقه موجب خواهد شد. 3 تخلفات در طبقات مازاد باعث اختلال و آلودگی بصری در سیمای شهری و خط آسمان در معابر می‌گردد. 4 سایه اندازی و اشرافیت طبقات مازاد باعث تضییع حقوق ساختمان‌های همجوار و مقابل می‌شود. مضافا اینکه آنچه حائز اهمیت است: برابر آمار کمیسیون ماده صد، اجرای این مهم در این مدت کوتاه موجب کاهش موثر در ایجاد طبقات مازاد شده است و به‌طور قطع یقین در دراز مدت تاثیر بسیار بیشتر خواهد شد. استدعای اتخاذ تصمیم شرعی و قانونی را در راستای عوامل موثر در بازدارندگی تخلفات و صیانت هر چه بیشتر از طرح تفصیلی شهر و مفاد پروانه‌های ساختمانی و ایضا به منظور احتراز از بروز پدیده ساخت و ساز غیرمجاز و مقابله با افراد خاطی و متجاوزین به حقوق شهروندان مورد تقاضاست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/1/28 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی بر اساس تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری، تصویب آیین‌نامه معاملاتی ساختمان بعد از پیشنهاد شهرداری از جمله وظایف و مسئولیت‌های شوراهای اسلامی شهر بوده و هر سال یک بار هم قابل تجدید نظر است و ارزش معاملاتی مندرج در ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم مربوط به مالیات بوده و ارتباطی با ارزش معاملاتی ساختمان ندارد تا ناسخ تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری باشد و بر اساس آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 194 مورخ 1385/3/28 این هیات، تصویب آیین‌نامه ارزش معاملاتی توسط شوراهای اسلامی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است. بنا به مراتب فوق، بند 4 و تبصره ذیل آن (موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری) در مورد ارزش معاملاتی ساختمان در سال 1400 که به تصویب شورای اسلامی شهر کرمانشاه رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری