رای شماره 2650 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور

تاریخ دادنامه: 1401/11/4 شماره دادنامه: 2650 شماره پرونده: 0000402 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای محمدجواد رحیمی موضوع شکایت و خواسته: 1 ابطال مصوبه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور 2 ابطال نامه شماره 1760964 1396/12/23 رئیس امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت سازمان اداری و استخدامی کشور 3 ابطال بند 6 نامه شماره 11831 1399/7/19 صندوق بازنشستگی کشوری گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال مصوبه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور، ابطال نامه شماره 1760964 1396/12/23 رئیس امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت سازمان اداری و استخدامی کشور و ابطال بند 6 نامه شماره 11831 1399/7/19 صندوق بازنشستگی کشوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که : " احتراما با توجه به اینکه در راستای بند4 جزء (ب) ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مصوبه‌ای در تاریخ 1396/12/14 تصویب کرده و در این مصوبه اعلام داشته که « بازنشستگان خویش فرما مشمول ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌باشند و پیرو این مصوبه نامه شماره 1760964 1396/2/23 امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت گردیده است و به استناد آن توسط صندوق بازنشستگی کشوری بند 6 نامه شماره 11831/د/22001 1399/7/19 با موضوع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مهر ماه 1399 در خصوص بازنشستگان خویش فرما صادر گردیده و بازنشستگان خویش فرما را مشمول ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری ندانسته است. لذا با توجه به اینکه مصوبه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و نامه شماره 1760964 1396/12/23 امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت و نامه شماره 118311/د/22001 1399/7/19 صندوق بازنششستگی که بر اساس مصوبه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی صادر گردیده برخلاف قانون و شرع و خارج از صلاحیت مراجع مذکور و موجب تضییع حقوق اینجانب گردیده تقاضای ابطال مصوبه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و نامه امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت و بند 6 نامه متناسب‌سازی و حقوق بازنشستگان (متناسب‌سازی مهر ماه 1399) که بر اساس مصوبه شورای یاد شده صادر گردیده و همچنین الزام صندوق بازنشستگی کشوری به اعمال و اجرای ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص اینجانب از زمان اجرای قانون را دارم . لازم به ذکر است یکی از وظایف شورای توسعه مدیریت طبق بند 4 جزء (ب) ماده 116 قانون مدیریت خدمات اظهار نظر و پاسخ‌گویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاه‌های اجرایی در اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد. شورای توسعه مدیریت با اظهار نظر مصوبه 1396/12/14 از حدود اختیارات خود که رفع ابهام است خارج شده و اظهار نظر و مصوبه فوق الذکر برخلاف ماده 109 و تبصره 2 قانون مدیریت خدمات کشوری و اصل 73 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. زیرا اقدام به تفسیر از قانون نموده که طبق اصل 73 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تفسیر از قانون به عهده مجلس شورای اسلامی است نه شورای توسعه مدیریت. ضمنا مصوبه مزبور برخلاف متن ماده 109 و تبصره 2 قانون مدیریت خدمات کشوری است زیرا ماده مزبور فقط نحوه محاسبه، افزایش حقوق بازنشستگی که بر اساس سی سال سنوات خدمت است، را بیان کرده و تبصره 2 قانون مزبور نحوه محاسبه افزایش حقوق کسانی که سی سال بیشتر یا سی سال کمتر خدمت در دستگاه‌های اجرایی کرده‌اند را هم بیان نموده است که حکایت از این مطلب دارد که افزایش حقوق بازنشستگی اعمال ماده 109 و تبصره قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص بازنشستگان خویش فرما نیز قابل اجرا است و نیاز به سی سال تمام خدمت دولتی ندارد، بلکه افزایش بر اساس میزان سال خدمتی محاسبه می‌گردد و اظهارنظر شورا برخلاف ماده و شیوه مزبور می‌باشد ." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است : الف مصوبه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور : " صورتجلسه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در ساعت 10/30 صبح روز دوشنبه 1396/12/14 با دستورجلسه زیر تشکیل و تصمیماتی به شرح قسمت (ب) اتخاذ شد : الف دستور جلسه شورا: بررسی استعلام صندوق بازنشستگی کشوری در خصوص رای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر طرح موضوع امکان همسان‌سازی حقوق بر اساس امتیازات جدول ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری احدی از کارمندان سازمان جهاد کشاورزی استان کرمانشاه که در تاریخ 1386/9/1 در «صندوق معذوریت جهاد» بازنشسته و یا ادغام صندوق مذکور در «صندوق بازنشستگی کشوری» در تاریخ 1390/10/21 در زمره حقوق بگیران صندوق مزبور قرار گرفته در شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی . ب مصوبه شورا: مطرح و مقرر گردید با توجه به تصریح بند (الف) ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری که مقرر می‌دارد: افزایش حقوق بازنشستگی موضوع بند مزبور بر اساس سی سال سنوات خدمت مستخدمین بازنشسته در دستگاه اجرایی و امتیاز ردیف آخرین گروه شغلی آنان محاسبه می‌شود و از آنجا که کارکنان بازخرید شده پس از خروج از خدمت با استمرار پرداخت کسور بازنشستگی دو سال منتهی به بازنشستگی خدمت نکرده‌اند و صرفا کسور بازنشستگی پرداخت نموده‌اند بنابراین فاقد سی سال سنوات خدمت و گروه شغلی مندرج در بند مزبور می‌باشند و بر این اساس مستخدمین موصوف مشمول ماده 109 قانون فوق الذکر نمی‌باشند . در اجرای حکم شماره 107888 1395/9/6 (موضوع تفویض اختیارات مربوط به تایید مصوبات و تصمیمات شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی از سوی ریاست جمهوری) مفاد مصوبه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مورد تایید است. معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور " ب نامه شماره 1760964 1396/12/23 رئیس امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت سازمان اداری و استخدامی کشور : " مدیرکل امور فنی صندوق بازنشستگی کشوری بازگشت به نامه شماره 15132 1396/2/22 در خصوص آقای علیخان ظهرابی اعلام می‌دارد: با عنایت به مفاد دادنامه شماره 629 1396/7/4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری پرونده نامبرده در جلسه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مطرح با توجه به تصریح بند (الف) ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری که مقرر می‌دارد: افزایش حقوق بازنشستگی موضوع بند مزبور بر اساس سی سال سنوات خدمت مستخدمین بازنشسته در دستگاه اجرایی و امتیاز ردیف آخرین گروه شغلی آنان محاسبه می‌شود و از آنجا که کارکنان بازخرید شده پس از خروج از خدمت با استمرار پرداخت کسور بازنشستگی دو سال منتهی به بازنشستگی خدمت نکرده‌اند و صرفا کسور بازنشستگی پرداخت نموده‌اند بنابراین فاقد سی سال سنوات خدمت و گروه شغلی مندرج در بند مزبور می‌باشند و بر این اساس مستخدمین موصوف مشمول ماده 109 قانون فوق الذکر نمی‌باشند را تصویب نمود . " ج بند 6 نامه شماره 11831/د/22001 1399/7/19 صندوق بازنشستگی کشور : " مدیرعامل محترم شرکت طراحی مهندسی بهور موضوع: متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مهر ماه 1399 احتراما ضمن ارسال تصویری از تصویب نامه شماره 74264/ت58036 1399/7/1 هیات وزیران به انضمام نامه‌های شماره 241863 1399/7/1 و شماره 383794 1399/7/19 سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور متضمن دستورالعمل اجرایی و جداول متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و موظفین صندوق به تاریخ اجرای 1399/7/1 مراتب جهت تعریف و صدور در سیستم احکام به شرح ذیل اعلام می‌دارد : 6 رکوردهایی که مستند بازنشستگی آنان خویش فرمایی است با توجه به مصوبه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی موضوع نامه شماره 1760964 1396/12/23 امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت سازمان اداری و استخدامی و همچنین دادنامه شماره 629 1396/7/4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مشمول ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری و متناسب‌سازی موضوع این نامه نمی‌باشد . مدیر کل امور فنی صندوق بازنشستگی کشوری " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور املاک صندوق بازنشستگی کشوری به موجب لایحه شماره 4788 1400/4/8 توضیح داده است که : " حدود و وظایف و ارائه خدمات هر یک از دستگاه‌های اجرایی برحسب تشکیلات اداری و استخدامی آن‌ها از سوی قانون‌گذار تبیین گردیده است لذا کسانی که از دستگاه متبوع خود به لحاظ بازخریدی، اخراج و یا استعفا منفک شده و سپس به صورت خویش فرمایی و طبق قرارداد منعقده در اشتراک صندوق باقی مانده‌اند تابع قرارداد منعقده بوده و دولت هیچ‌گونه تعهدی نسبت به این افراد برای تادیه هزینه‌های بعدی از محل اعتبارات جاری ندارد. بدیهی است ادامه اشتراک مشترکین پس از بازخریدی به عنوان خویش فرما با صندوق بازنشستگی کشوری و یا حتی صندوق‌های بیمه‌ای هرگز مترادف با اتصال مجدد وی با مجموعه دولت نیست بلکه صرفا رابطه اشتراک بیمه‌ای است که آن صندوق تعهد دارد تا حقوق بازنشستگی وی را پس از نیل به شرایط بازنشستگی تامین نماید . مشترکین «خویش فرما» به دلیل بازخریدی از زمره کارکنان دولت خارج شده و اشتراک آن‌ها با صندوق تابع قرارداد منعقده با این صندوق می‌باشد در نتیجه مقررات عمومی ناظر به بازنشستگان از جمله افزایش عمومی به آنان تعلق گرفته لیکن درباره همسان‌سازی حقوق بر حسب گروه‌های شغلی کارکنان دولت، دادنامه شماره 629 1396/7/4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص دادخواست برخورداری از امتیازات مواد 109 و 110 قانون مدیریت خدمات کشوری راجع به بازنشستگان خویش فرمای صندوق مراتب را جزو وظایف شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور دانسته و متعاقبا در جلسه مورخ 1396/12/14 شورای یاد شده و مستند به بند (الف) ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری (نامه شماره 1760964 1396/12/23) مقرر داشت «افزایش حقوق بازنشستگی موضوع بند مزبور بر اساس سی سال سنوات خدمت مستخدمین بازنشسته در دستگاه اجرایی و امتیاز ردیف آخرین گروه شغلی آنان محاسبه می‌شود» و از آنجا که کارکنان بازخرید شده پس از خروج از خدمت یا استمرار پرداخت کسور بازنشستگی در سال منتهی به بازنشستگی خدمت نکرده‌اند و صرفا کسور بازنشستگی پرداخت نموده‌اند، بنابراین فاقد سی سال سنوات خدمت و گروه شغلی مندرج در بند مزبور می‌باشند و بر این اساس مستخدمین موصوف مشمول ماده 109 قانون فوق الذکر نمی‌باشند را نصب نمود. بنابراین با عنایت به مطالب معروضه رد خواسته مطروحه مورد استدعاست ." رئیس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور نیز به موجب لایحه شماره 14425 1400/2/23 توضیح داده است که : " بر اساس بند (الف) ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری، حقوق بازنشستگی، از کارافتادگی یا فوت کارمندان کشوری بر اساس امتیاز ردیف آخرین گروه شغلی مربوط در ضریب ریالی فوق الذکر و بر اساس سی سال سنوات خدمت مطابق جدول و احکام بند مذکور خواهد بود. از آنجا که کارکنان بازخرید شده به صورت خویش فرمایی با صندوق بازنشستگی کشوری قرارداد منعقد نموده و تا زمان شرایط احراز بازنشستگی نسبت به پرداخت حق بیمه سهم خود و کارفرما اقدام می‌نمایند و فاقد سی سال سنوات خدمت و گروه شغلی مندرج در بند مذکور می‌باشند لذا نمی‌توانند مشمول ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری قرار بگیرند، بنابراین نظریه مورد شکایت منطبق با تفسیر صحیح از قانون صادر شده است . پیش از این نظریه‌ای از واحد تخصصی ذیربط وقت سازمان (امور نظام‌های جبران خدمت معاونت توسعه مدیریت وسرمایه انسانی رئیس جمهور) طی نامه شماره 200/119140 1388/1/24 به عنوان صنوق بازنشستگی کارکنان وزارت جهاد کشاورزی مقرر می‌داشت: «بر اساس ضوابط و مقررات جاری، مستخدمینی که سنوات خدمت خود را بر اساس مقررات مربوط بازخرید خدمت می‌نمایند هرگونه رابطه استخدامی آنان با دستگاه متبوع قطع می‌گردد و دستگاه هیچ‌گونه تعهدی نسبت به آنان ندارد. بنابراین کارکنان مذکور به شرط عدم دریافت کسور پرداخت شده قبلی و استمرار پرداخت کسور اعم از سهم خود و سهم کارفرما، می‌توانند کماکان تابع صندوق مربوط باقی بمانند و اقدام برای برقراری حقوق بازنشستگی و وظیفه و ازکارافتادگی مشمولین مذکور بر عهده صندوق بازنشستگی مربوط خواهد بود، بنابراین مستخدمین یاد شده در شمول مفاد مواد 109 و 110 قانون مدیریت خدمات کشوری قرار نمی‌گیرد .»" هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/11/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی الف. براساس بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه نامه شماره 1760964 مورخ 1396/12/23 امور مدیریت مشاغل و نظامهای پرداخت سازمان اداری و استخدامی کشور صرفا در مقام ابلاغ مصوبه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی صادر شده و مستقلا متضمن حکمی نیست، بنابراین از مصادیق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب نمی‌شود و رسیدگی به آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست . ب. اولا در صدر ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386، بازنشستگان صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشکری به صورت مطلق مورد حکم قرار گرفته‌اند و در زمان تصویب قانون مذکور، وضعیت خویش فرمایی نیز وجود داشته است و بر همین اساس قانون‌گذار تمامی افرادی را که بازنشسته صندوقهای بازنشستگی محسوب می‌شوند، مشمول حکم خود قرار داده است. ثانیا بر مبنای تبصره 2 ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری، پرداخت کسور بازنشستگی ملاک محاسبه بوده و به همین جهت مقرر گردیده است که افرادی که کمتر از سی سال سابقه دارند به ازای هر سال سابقه دو و نیم درصد از ارقام جدول مربوط کسر گردد و چنانچه ملاک داشتن 30 سال سابقه خدمت باشد، بازنشستگانی که مطابق مقررات قانونی به صورت پیش از موعد بازنشسته شده‌اند، از شمول حکم خارج می‌شوند که این امر قطعا با هدف قانون‌گذار در این ماده مغایرت دارد . ثالثا مقصود قانون‌گذار در بند (الف) ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری از بکارگیری عبارت "براساس سی سال سنوات" بیان این موضوع بوده است که امتیاز جدول بند (الف) با فرض 30 سال سنوات، تعیین شده و در واقع در مقام تعیین معیار بوده و به همین جهت در تبصره 2 ماده مزبور مقرر نموده است که به میزانی که سابقه پرداخت کسور بیشتر یا کمتر از30 سال باشد، به ارقام جدول اضافه یا از آن کسر گردد. با توجه به مراتب فوق، مصوبه جلسه مورخ 1396/12/14 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و بند 6 نامه شماره 11831 مورخ 1399/7/19 صندوق بازنشستگی کشوری که خویش فرمایی را مشمول حکم مقرر در ماده 109 قانون مدیریت خدمات کشوری ندانسته است، با ماده 109 قانون مذکور و تبصره‌های آن مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری