رای شماره 907 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بخشنامه شماره 71980 - 1396/07/01 معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران وابسته به وزارت راه و شهرسازی

شماره 9702309 - 1398/5/27 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905810907 مورخ 1398/5/8 با موضوع : « ابطال بخشنامه شماره 71980 1396/7/1 معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران وابسته به وزارت راه و شهرسازی » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1398/5/8 - شماره دادنامه : 907 - شماره پرونده : 2309 / 97 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : خانم الهام بهره بر موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره 71980 1396/7/1 معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران وابسته به وزارت راه و شهرسازی گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 71980 1396/7/1 معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران وابسته به وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « ریاست محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم با احترام به دلالت مستندات معنون تصدیع می‌دهد وفق بخشنامه مخدوش شماره 71980 1396/7/1 صادره از سوی معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران ( که وفق ماده 4 اساسنامه سهام آن صد در صد متعلق به دولت می‌باشد ) کارمندان رسمی و پیمانی مکلف به ارائه گواهی مرخصی‌های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به شرکت مذکور شده‌اند که صدور بخشنامه مذکور به دلایل ذیل مغایر قوانین و مقررات جاری مربوط می‌باشد : الف : در خصوص مستخدمین رسمی الزام کارمندان رسمی به ارائه گواهی مرخصی‌های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به خوانده، در تضاد با حق قانونی کارمندان رسمی در ماده 24 آیین‌نامه مرخصی‌ها می‌باشد که مقرر داشته « هرگاه کارمند شاغل بیمار شود و آن بیماری مانع از خدمت او باشد باید مراتب را در کوتاهترین مدت ممکن به اداره متبوع اطلاع دهد ... و گواهی پزشک را ... در موارد ده روز و بیشتر در اولین روز پس از مراجعه به محل خدمت به مدیر یا معاون واحد مربوط برای ارجاع به کارگزینی ارائه دهد .» ب : در خصوص مستخدمین پیمانی 1 الزام کارمندان پیمانی به ارائه گواهی مرخصی‌های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به خوانده نیز برخلاف مفاد ماده 14 آیین‌نامه استخدام پیمانی علی‌الخصوص تبصره 1 آن می‌باشد که اعلام نموده « این قبیل مستخدمین موظفند ضمن آگاه نمودن دستگاه ذیربط از علت عدم حضور خویش در محل خدمت مدارک مربوط به بیماری که به تایید مراجع قانونی مذکور در قانون تامین اجتماعی رسیده باشد را در پایان ایام بیماری ارائه نمایند .» 2 نکته حائز اهمیت آن که هر چند کارمندان پیمانی وفق تبصره 3 ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری تابع مقررات تامین اجتماعی هستند، لیکن قانون تامین اجتماعی در خصوص این موضوع مسکوت است . 3 بخشنامه مورد نزاع به استناد ماده 62 قانون تامین اجتماعی، به اشتباه برای ارائه گواهی استعلاجی مهلت 2 روزه تعیین کرده است، لیکن ماده 62 « قانون تامین اجتماعی » در خصوص مستخدمین پیمانی مقرر داشته «... غرامت دستمزد از روز چهارم پرداخت خواهد شد ...» و در خصوص مهلت ارائه گواهی مذکور تعیین تکلیف ننموده و صرفا به تکلیف سازمان تامین اجتماعی در خصوص پرداخت غرامت دستمزد ایام بیماری از روز چهارم پرداخته است، مفهوم این ماده چنین خواهد بود که پرداخت این غرامت یاد شده در سه روز اول مرخصی استعلاجی بر عهده آن سازمان نمی‌باشد . در تایید استدلال فوق، تبصره 2 ماده 14 آیین‌نامه استخدام پیمانی مقرر می‌دارد « حقوق و فوق العاده‌های مستخدمین پیمانی که عدم اشتغال آن به سبب بیماری باشد ... تا سه روز توسط دستگاه مربوطه پرداخت خواهد شد و مازاد بر سه روز تا خاتمه بیماری .... مشمول مقررات تامین اجتماعی خواهد بود .» بنابراین استنباط خوانده از ماده 62 قانون تامین اجتماعی و صدور بخشنامه متنازع فیه بر مبنای آن ماده مردود می‌باشد . با عنایت به مراتب فوق و با توجه به اینکه مفاد بخشنامه صدرالذکر در تضاد با مفاد آیین‌نامه‌های صادره از سوی هیات وزیران قرار دارد و به همین دلیل موجبات تضییع حقوق کارمندان رسمی و پیمانی را فراهم می‌آورد، تقاضای بذل توجه و به طریق اولی طرح مراتب در هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استناد بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392/3/25 النهایه ابطال بخشنامه معترض عنه مورد تمناست .» در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه شماره 97 2309 10 مورخ 1397/8/26 پاسخ داده است که : « با احترام بازگشت به ابلاغیه رفع نقص در پرونده دعوای خانم الهام بهره بر به طرفیت شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران به خواسته ابطال بخشنامه شرکت مارالذکر در خصوص مرخصی استعلاجی که در تاریخ 1397/8/15 ابلاغ گردید، به استحضار می‌رساند وفق ماده 4 اساسنامه شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران، سهام شرکت مذکور صد در صد متعلق به دولت می‌باشد، بنابراین آن شرکت دولتی است و وفق مواد 5 و 118 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/8/17 مکلف به رعایت و اجرای احکام قانون اخیرالذکر و آیین‌نامه‌های اجرایی آن است . این در حالیست که بخشنامه مورد نزاع به شماره 71980 1396/7/1 صادره از سوی معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران به دلایل ذیل فراتر از حدود اختیارات و برخلاف نص صریح آیین‌نامه‌های مصوب هیات وزیران تدوین و انشاء یافته است . الف : در خصوص مستخدمین رسمی هیات وزیران با اختیار حاصله از ماده 50 قانون استخدام کشوری مصوب 1345 ، آیین‌نامه مرخصی‌ها را در تاریخ 1346 تصویب نمود . وفق ماده 1 آیین‌نامه اجرایی مواد 84 ، 86 ، 87 ، 90 ، 91 ، 93 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1389/4/8 ، آیین‌نامه مرخصی‌ها موضوع مواد 47 ، 48 ، 49 قانون استخدام کشوری تنفیذ شده است . ماده 24 آیین‌نامه مرخصی‌ها مقرر داشته « هرگاه کارمند شاغل بیمار شود و آن بیماری مانع از خدمت او باشد باید مراتب را در کوتاهترین مدت ممکن به اداره متبوع اطلاع دهد ... و گواهی پزشک را در موارد ده روز و بیشتر در اولین روز پس از مراجعه به محل خدمت به مدیر یا معاون واحد مربوط برای ارجاع به کارگزینی ارائه دهد .» لکن بر خلاف ماده مارالذکر خوانده با صدور بخشنامه متنازع فیه کارمندان رسمی شرکت را مکلف به ارائه گواهی مرخصی‌های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به شرکت کرده است . ب : در خصوص مستخدمین پیمانی هیات وزیران با اختیار حاصله از تبصره ماده 6 قانون استخدام کشوری مصوب 1345 ، آیین‌نامه استخدام پیمانی را در تاریخ 1368 تصویب نمود و احکام قانونی مذکور به موجب ماده 127 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 با اصلاحات بعدی که اعلام می‌دارد « کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب 1386/6/5 مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون لغو می‌گردد » کما کان به قوت خود باقی است . در حال حاضر خوانده کارمندان پیمانی شاغل را مکلف به ارائه گواهی مرخصی‌های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به آن شرکت کرده است که این بخشنامه بر خلاف مفاد ماده 14 آیین‌نامه استخدام پیمانی علی‌الخصوص تبصره 1 آن می‌باشد که اعلام نموده « این قبیل مستخدمین موظفند ضمن آگاه کردن دستگاه ذیربط از علت عدم حضور خویش در محل خدمت مدارک مربوط به بیماری که به تایید مراجع قانونی مذکور در قانون تامین اجتماعی رسیده باشد را در پایان ایام بیماری ارائه نمایند » ج : عدم اختیار قانونی خوانده در تصویب بخشنامه معترض عنه : به موجب بند 1 ماده 53 قانون احکام دائمی کشور، شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران می‌تواند بر اساس اساسنامه‌های اداری استخدامی خاصی که به تصویب هیات وزیران می‌رسد اداره شود، لیکن تاکنون اساسنامه مذکور تهیه و تصویب نشده است . بنابراین شرکت مذکور کماکان بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری و آیین‌نامه‌های آن اداره می‌شود و مکلف به اجرای احکام قانونی معنونه است . با عنایت به مراتب فوق و با توجه به اینکه مفاد بخشنامه صدرالذکر در تضاد آشکار با مفاد آیین‌نامه‌های صادره از سوی هیات وزیران قرار دارد و به همین دلیل موجبات تضییع حقوق کارمندان رسمی و پیمانی را فراهم می‌آورد، تقاضای بذل توجه و ابطال بخشنامه متنازع فیه در هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استناد بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392/3/25 مورد تمناست .» متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است : « اعضای محترم هیات مدیره، معاونان، مشاوران، مدیران کل و مدیران محترم ستادی و فرودگاهی ( 35 96 ) با سلام و احترام پیرو بخشنامه‌های شماره 80142 1393/8/11 ، 85766 1393/8/28 ، 107067 1394/9/18 ، 138274 1395/11/18 و 62735 1396/6/7 و در اجرای تبصره‌های 2 و 3 ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده 62 قانون تامین اجتماعی، بخشنامه شماره 200 / 93 / 5271 1393/4/17 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور ( سابق ) و آیین‌نامه مرخصی‌ها و با عنایت به لزوم اصلاح فرایندهای اداری در راستای رعایت مقررات و برقراری نظم و انضباط اداری و همچنین ایجاد وحدت رویه و یکپارچه‌سازی و هماهنگی هر چه بهتر در پیاده‌سازی قوانین، به پیوست فرم مرخصی استعلاجی ( کارکنان ستادی و فرودگاهی ) برای اقدام لازم برابر با فرایند زیر ارسال می‌شود . خواهشمند است دستور فرمایید از تاریخ صدور این بخشنامه نسبت به تکمیل فرم و الصاق مدارک ذیربط به منظور اخذ مرخصی استعلاجی کارکنان هماهنگی لازم معمول گردد . 1 ) مشترکین صندوق بازنشستگی کشوری : 11 ) ارسال گواهی پرشک معالج مستخدم برای اظهار نظر پزشک معتمد 21 ) تایید گواهی توسط پزشک معتمد و تهیه حکم مرخصی استعلاجی 31 ) در صورت عدم تایید گواهی اعاده به واحد سازمانی برای تعیین تکلیف 2 ) مشترکین صندوق تامین اجتماعی : 12 ) ارسال گواهی پزشک معالج مستخدم برای اظهار نظر پزشک معتمد 22 ) تهیه حکم مرخصی استعلاجی پس از تایید پزشک معتمد برای مرخصی‌های بین یک تا سه روز 32 ) بیش از سه روز ارسال به امور مالی برای قطع حقوق کارکنان غیر رسمی 43 ) معرفی مستخدم برای مرخصی‌های استعلاجی بیش از سه روز به سازمان تامین اجتماعی برای دریافت غرامت دستمزد ایام بیماری تذکر مهم : ثبت و اعمال مرخصی استعلاجی در سامانه حضور و غیاب پس از پر کردن فرم انجام می‌پذیرد، لکن تکمیل و ارسال فرم در اولین روز حضور برای مرخصی‌های استعلاجی کمتر از سه روز و برای بیش از سه روز در دومین روز مرخصی، الزامی خواهد بود . بدین روی در صورت عدم ارسال و تایید فرم مربوط، مدت عدم حضور به عنوان کسر کار تلقی و مطابق ضوابط اقدام خواهد شد . معاون توسعه مدیریت و منابع » در پاسخ به شکایت مذکور، عضو هیات مدیره و راهبر امور حقوقی شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران به موجب لایحه شماره 1073000 1397/9/26 مبادرت به ارسال لایحه دفاعیه شماره 105358 1397/9/21 کرده که متن آن به قرار زیر است : « با سلام و احترام، بازگشت به نامه شماره 100811 1397/9/12 به استحضار می‌رساند : 1 شرایط شغلی شاکی با توجه به موضوع شکایت و خواسته : مطابق حکم کارگزینی شماره ( 112560 1397/5/6 ) نامبرده فوق با عنوان پست سازمانی کارشناس حقوقی اسناد و املاک فروگاهی و تحصیلات در مقطع لیسانس حقوق با سنوات خدمتی به مدت 2 سال و 5 ماه و 6 روز ( تا تاریخ 1397/1/1 ) در آن دفتر اشتغال به کار دارند . ادله و موارد قابل استناد به موازین قانونی مربوط به موضوع شکایت و خواسته شاکی : این معاونت ضمن احترام به حقوق شهروندی و با رویکرد عدالت محورانه و ایفای حقوق مادی و معنوی دستگاه و ارباب رجوع، ادله و موازین مستند خود را در تهیه، تنظیم و صدور بخشنامه شماره 71980 1396/7/1 به شرح زیر معروض می‌دارد : الف ) نامبرده در بند الف دادخواست خود اظهار کرده‌اند که در بخشنامه مورد شکایت کارمندان رسمی ملزم به ارائه گواهی مرخصی‌های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی شده‌اند، در صورتی که این امر برای کارکنان غیر رسمی مشترک صندوق تامین اجتماعی برای دریافت غرامت دستمزد از سازمان تامین اجتماعی می‌باشد و تنها رعایت ماده 21 آیین‌نامه مرخصی‌ها در بند 5 جزء الف فرم مرخصی استعلاجی کارکنان ستادی تاکید شده است . ب ) وفق تبصره 2 ماده 14 آیین‌نامه استخدامی پیمانی، حقوق و فوق العاده‌های مستخدمین پیمانی که عدم اشتغال آنان به سبب بیماری می‌باشد و در بیمارستان بستری نشوند، تا سه روز توسط دستگاه مربوطه پرداخت خواهد شد و مازاد بر سه روز تا خاتمه بیماری و حداکثر تا پایان قرارداد مشمول مقررات قانون تامین اجتماعی خواهد بود . ج ) طبق بند 1 ماده 62 قانون تامین اجتماعی، غرامت دستمزد از اولین روزی که بیمه شده بر اثر حادثه یا بیماری حرفه‌ای و به موجب تشخیص سازمان تامین خدمات درمانی قادر به کار نباشد، پرداخت خواهد شد . در مواردی که عدم اشتغال به کار و معالجه به سبب بیماری باشد، در صورتی که بیمار در بیمارستان بستری نشود، غرامت و دستمزد از روز چهارم پرداخت خواهد شد . د ) بر اساس بند 2 بخشنامه شماره 200 / 93 / 5271 1393/4/17 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، غرامت دستمزد ایام بارداری و بیماری کارکنان رسمی و ثابت دستگاه‌های اجرایی که مشترک صندوق تامین اجتماعی می‌باشند، با توجه به تبصره 3 ماده 84 قانون مذکور و با ملاحظه مفاد نامه شماره 5000 / 91 / 1120 1391/4/3 با رعایت مقررات مربوط، بر عهده دستگاه اجرایی ذیربط می‌باشد . با عنایت به مراتب پیش گفته هدف از تعیین اعلام مرخصی استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی برای کارکنان غیر رسمی مشترک صندوق تامین اجتماعی به دلیل بیماری، تحقق بندهای ( ب ) ، ( ج ) و ( د ) می‌باشد زیرا در صورتی که کارمند بیش از سه روز از مرخصی استعلاجی استفاده نماید و به دستگاه خود اطلاع ندهد و دستگاه نیز حقوق ایشان را پرداخت می‌نماید، در این صورت مسئولیت تضییع حقوق بیت المال بر عهده چه کسانی خواهد بود؟ خاطر نشان می‌سازد : مسلما هدف از صدور بخشنامه صدرالاشاره ابلاغ رویه‌ها و ضوابط داخلی بر پایه اجرای صحیح و رعایت دقیق مقررات اداری ابلاغی و ایجاد نظم و انضباط اداری بوده و هرگونه تغییر در مسیر فرایند موجبات عدم اجرای صحیح مقررات ذیربط را فراهم خواهد آورد . خواهشمند است دستور فرمایید رد دعوای ایشان به نحو مقتضی به هیات عمومی دیوان عدالت اداری منعکس شود .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/5/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی با توجه به اینکه اولا : شرکت مادرتخصصی فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران یک شرکت دولتی است که از لحاظ اداری و استخدامی بعد از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مشمول مقررات این قانون در آمده است و به موجب بند 1 ماده 53 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 مقرر شده است از نظر اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی در چهارچوب اساسنامه مورد پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و سازمانهای اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه کشور که حداکثر ظرف مدت سه ماه از تاریخ تصویب و ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران می‌رسد، اداره شوند لیکن تاکنون این اساسنامه به تصویب نرسیده است . ثانیا : در خصوص نحوه مرخصی استعلاجی کارکنان دولت مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری، هیات وزیران در حدود صلاحیت خود اقدام به وضع آیین‌نامه مبادرت کرده است، بنابراین صدور مصوبه مورد شکایت خارج از صلاحیت مقام وضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی