رای شماره 1271 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 11 دستورالعمل نحوه تشکیل و وظایف واحدهای بازرسی و نظارت اتاقهای اصناف و چگونگی نظارت اتاق اصناف دیوان بر عملکرد آن‌ها (موضوع بند ش ماده 37 و بند 6 ماده (45) قانون نظام صنفی(وزارت صنعت، معدن و تجارت))

شماره ه/473/96 – 6/1/1397 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس محترم هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1271 مورخ 15/12/1396 با موضوع: «ابطال ماده 11 دستورالعمل نحوه تشکیل و وظایف واحدهای بازرسی و نظارت اتاقهای اصناف و چگونگی نظارت اتاق اصناف دیوان بر عملکرد آن‌ها (موضوع بند ش ماده 37 و بند 6 ماده (45) قانون نظام صنفی ) (وزارت صنعت، معدن و تجارت)» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه: 1396/12/15 شماره دادنامه: 1271 کلاسه پرونده: 437/96 مرجع رسیدگی: هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای سیدمحمد موسوی منش موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 11 دستورالعمل نحوه تشکیل و وظایف واحدهای بازرسی و نظارت اتاقهای اصناف و چگونگی نظارت اتاق اصناف دیوان بر عملکرد آن‌ها (موضوع بند ش ماده 37 و بند 6 ماده (45) قانون نظام صنفی (وزارت صنعت، معدن و تجارت)) گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که: «احتراما به استحضار می‌رساند با توجه به تبصره 1 ماده 37 قانون نظام صنفی و ماده 2 آیین‌نامه تکمیلی ماده 36 قانون نظام صنفی که صراحتا در متن قانون و آیین‌نامه مربوطه وظایف هیات رئیسه اتاق اصناف و وظایف اجلاس اتاق اصناف شهرستان را به تفکیک ذکر نموده است و بند ش ماده 37 مبنی بر تشکیل واحدهای بازرسی و نظارت اصناف را به اجلاس اتاق اصناف واگذار نموده و هرگونه تصمیم در این خصوص اعم از استخدام و غیره به اجلاس اتاق که متشکل از کمیسیونهای تخصصی بنا بر تصریح ماده 7 و 10 آیین‌نامه تکمیلی ماده 36 می‌باشد و همچنین با استناد به بند 6 ماده 45 قانون نظام صنفی که نظارت بر عملکرد واحدهای بازرسی و نظارت اتاقهای اصناف و مدیریت و برنامه‌ریزی آن را از وظایف و اختیارات اتاق اصناف ایران ذکر نموده است و با اشاره به بند (و) ماده 36 قانون که اجرای مصوبات کمیسیونهای نظارت و مصوبات اتاق اصناف ایران از وظایف و تکالیف اتاق اصناف شهرستانها می‌باشد و بنا بر بند (ب) و (ج) ماده 1 دستورالعمل فوق که تعیین و به کارگیری بازرس با مصوبه و مجوز کمیسیونهای نظارت شهرستان و تایید مدیر بازرسی اصناف بر عهده معاونت بازرسی و معاونت اتاق اصناف ایران می‌باشد و بنا بر استنتاج قانونی و دلیل عقلی مرجع تصویب‌کننده و تایید‌کننده می‌بایست به عنوان مرجع رسیدگی به تخلفات و صدور حکم بر عزل و یا هر اقدام قانونی دیگر باشد و طبق سلسله مراتب هیات رئیسه اتاق اصناف و اجلاس اتاق نمی‌تواند مصوبات کمیسیونهای نظارت و مصوبات اتاق اصناف ایران را بدون اطلاع و تایید و اخذ مصوبه جدید از کمیسیون یا اتاق اصناف ایران لغو و یا تغییر دهند و شایسته و قانونی این است در صورت بروز تخلف از سوی بازرس و یا مدیر بازرسی و تصمیم بر عزل و یا هرگونه اقدام دیگر مراتب با ذکر دلایل و مستندات قانونی به کمیسیونهای نظارت در خصوص بازرسان و به معاونت بازرسی اتاق اصناف ایران برای مدیر بازرسی اعلام گردد که با استناد و اشاره به دستورالعمل شماره 1760/ش/ک 1387/5/12 معاونت بازرسی و نظارت اتاق اصناف ایران که در بند 2 دستورالعمل صراحتا به اتاقهای اصناف شهرستان اعلام و ابلاغ گردیده است که از هرگونه جابجایی و خاتمه همکاری، استعفا و یا برکناری مدیر بازرسی و نظارت اصناف حتی در صورت ضرورت بدون ذکر دلایل و مستندات و اعلام به معاونت بازرسی و نظارت اصناف اتاق ایران خودداری گردد تا بررسی‌های لازم صورت پذیرد و بنا بر مستندات فوق هیات رئیسه اتاق اصناف شهرستان نمی‌تواند مستقیما در خصوص عزل و یا خاتمه همکاری اقدام نماید و مضافا دستورالعمل فوق هیچ‌گونه موارد تخلف و مجازاتهای متناسب با آن ذکر نگردیده و ممکن است بر اساس سلیقه و غرض ورزی شخصی باعث بی‌آبرویی و هتک حرمت بازرسی و یا مدیر بازرسی گردد و با استناد به الحاقیه آیین‌نامه اجرایی ماده 45 قانون نظام صنفی قدیم که در ماده 26 رسیدگی به تخلفات بازرس و مدیربازرسی و نظارت اصناف را بر عهده کمیسیونهای نظارت شهرستان یعنی همان مرجع تصویب‌کننده قرار داده بود و آن هم بر اساس شکایتهای واصله و با ذکر دلایل و مستندات قانونی و مطابق با تخلفات ذکر شده در دستورالعمل موضوع بند (ه) ماده 55 قانون نظام صنفی و مواد 6 و 7 و 8 که نوع تخلف، تفهیم اتهام و اخذ دفاعیه را بیان داشته است می‌بایست صورت پذیرد لذا با توجه به عدم مطابقت ماده11 دستورالعمل فوق با مواد قانون نظام صنفی و آیین نامه‌های اجرایی تقاضای ابطال ماده فوق را دارد. شرح ماجرا: با توجه به مدارک پیوست متاسفانه هیات رئیسه اتاق اصناف شهرستان دزفول بدون ذکر و یا وجود و اثبات هیچ‌گونه تخلفی و بدون انجام مراحل قانونی و رعایت دستورالعمل 1760/ش/ک و حتی بدون اطلاع اینجانب از موارد تخلف و یا اخذ دفاع اینجانب را با 10 سال سابقه مدیریت بازرسی و نظارت اصناف شهرستان دزفول و با عملکرد بسیار مناسب و حتی بدون وجود کوچکترین تذکر شفاهی در تمام سالهای فعالیت و فقط بر اساس غرض شخصی رئیس اتاق اصناف (به علت بازرسی از واحدهای صنفی تحت پوشش اتحادیه ایشان اقدام به ارائه گزارش خلاف واقع و اعضای هیات رئیسه و تقاضای عزل اینجانب را نموده که بعد از پیگیریهای اینجانب و شهادت و گواهی 2 نفر از اعضای هیات رئیسه (دبیر و خزانه دار اتاق اصناف) مبنی بر عدم احراز هیچ‌گونه تخلف و موردی برای عزل و درخواست عدم هرگونه اقدام در این خصوص بعد از متوجه شدن غرض شخصی رئیس اتاق اصناف اعلام انصراف نمودند. لذا با توجه به سابقه 10 سال فعالیت و بومی بودن شهرستان و این اقدام شخصی و غرض ورزی و عدم رعایت قوانین و مقررات و طی مراحل قانونی باعث هتک حرمت و بی‌آبرویی و سوء ظن و بدبینی مردم شهرستان به اینجانب گردیده از آن مقام خواهش و تقاضا دارد در جهت حفظ آبروی اینجانب و اینکه کاملا محرز و مسلم است که هیچ‌گونه تخلفی وجود نداشته و ندارد تا صدور حکم نسبت به تقاضای ابطال با صدور دستور موقت مبنی بر عدم عزل و فعالیت در سمت مدیریت بازرسی و نظارت اصناف موافقت و همکاری لازم و دستورات مقتضی را صادر فرمایید. مستندات قانونی 1 تبصره 1 ماده 3 قانون نظام صنفی 2 ماده 2 و 7 و 10 آیین‌نامه تکمیلی ماده 36 قانون نظام صنفی 3 بند 6 ماده 45 قانون نظام صنفی 4 بند (و) ماده 36 قانون نظام صنفی 5 بند (ب) و (ج) ماده 1دستورالعمل موضوع بند (ش) ماده 37 و بند 6 ماده 45 6 دستورالعمل 1760/ش/ک 1387/5/12 معاونت بازرسی و نظارت اتاق اصناف ایران 7 ماده 26 الحاقیه آیین‌نامه اجرایی ماده 45 قانون نظام صنفی قدیم» متن ماده 11 از دستورالعمل مورد شکایت به قرار زیر است: «ماده 11: رسیدگی به تخلفات مدیر واحد بازرسی و نظارت و بازرسان بر عهده هیات رئیسه اتاق اصناف شهرستان خواهد بود.» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز و دبیر هیات عالی نظارت به موجب لایحه شماره 60/118632 1396/5/22 توضیح داده است که: «رئیس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراما بازگشت به ابلاغیه شماره 9609980905800154 1396/4/1 پیرامون دادخواست آقای سیدمحمد موسوی منش با خواسته ابطال ماده (11) دستورالعمل موضوع بند (ش) ماده (37) و بند (6) ماده (45) قانون نظام صنفی بدین‌وسیله مراتب ذیل جهت استحضار قضات ایفاد می‌گردد: 1 همان‌طور که مستحضرید بر اساس مفاد بند (ش) ذیل ماده (37) قانون نظام صنفی کشور مصوب سال 1392 یکی از وظایف هیات رئیسه اتاقهای اصناف شهرستانها، تشکیل واحد بازرسی و نظارت به منظور نظارت بر عملکرد واحدهای صنفی و بررسی شکایت می‌باشد. از طرفی بر اساس مفاد بند (6) ذیل ماده (45) همان قانون نظارت بر عملکرد اتاقهای اصناف شهرستانها و مراکز استانها و مدیریت بازرسی و نظارت آن‌ها بر واحدهای صنفی در زمره وظایف اتاق اصناف ایران قرار گرفته است. در این راستا دستورالعمل نحوه تشکیل و وظایف واحدهای بازرسی و نظارت اتاقهای اصناف و چگونگی نظارت اتاق اصناف ایران بر عملکرد آن‌ها در تاریخ 1393/10/25 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده است. 2 از طرفی برابر نص صریح تبصره (1) ذیل بند (ت) ماده (37) قانون مارالذکر، اداره امور اتاق اصناف شهرستان و همچنین پیگیری و اجرای مصوبات اجلاس اتاق اصناف و نیز مسئولیت پیگیری و اجرای بندهای (الف)، (د)، (ه)، (ز)، (ح)، (ط)، (ز)، (ع) و (ف) ماده مذکور به هیات رئیس اتاق اصناف شهرستان و سایر وظایف و اختیارات محوله به اجلاس عمومی اعضای اتاق اصناف واگذار گردیده است. برابر نص صریح مفاد مذکور تشکیل واحدهای بازرسی در زمره وظایف اجلاس اتاق اصناف می‌باشد. همان‌طور که امعان نظر دارید تصریح قانون‌گذار به پیگیری و اجرای بندهای موصوف در حدود وظایف هیات رئیسه اتاق اصناف شهرستان به منزله سلب دیگر وظایف مندرج در ذیل ماده (37) از عهده هیات رئیس اتاق نمی‌باشد و پس از تشکیل واحد بازرسی و نظارت از سوی اجلاس، به موجب ماده (2) دستورالعمل چگونگی به کارگیری و انتصاب کارکنان و مشاورین اتاقهای اصناف شهرستانها «موضوع آیین‌نامه ماده (36) قانون نظام صنفی» اتاق اصناف لازم است با توجه به ساختار اتاق، از بین کارکنان واجد شرایط موجود، نسبت به انتصاب آن‌ها در سمتهای تعیین شده اقدام نماید. به همین منظور بر اساس تبصره ذیل ماده موصوف رئیس اتاق اصناف مکلف است از بین مدیران اتاق کمیته‌ای سه نفره جهت انجام فرآیند جذب و یا تطبیق شرایط پرسنل با ضوابط این دستورالعمل تشکیل دهد. 3 بر اساس مفاد ماده (49) قانون نظام صنفی وظایف و اختیارات کمیسیونهای نظارت احصاء گردیده و در مانحن فیه علاوه بر وظایف مذکور در ماده مرقوم در هیچ جایی از قانون مورد اشاره رسیدگی به تخلفات بازرسان و مدیران واحدهای بازرسی و نظارت در حدود وظایف کمیسیونهای نظارت قرار نگرفته از طرفی شاکی با استنتاج ناصواب از قانون و مقررات نظام صنفی رسیدگی به تخلفات بازرسان و مدیران واحد بازرسی و نظارت را در چارچوب دستورالعمل موضوع بند (ه) ماده (55) قانون نظام صنفی قلمداد نموده که این امر مغایر با بند (ه) از ماده اخیرالذکر می‌باشد چرا که دستورالعمل موصوف منبعث از ماده مرقوم بوده و صرفا ناظر بر رسیدگی به تخلفات اعضای هیات مدیره اتحادیه‌های صنفی و هیات رئیس اتاقهای اصناف شهرستان می‌باشد. 4 مضاف بر آن بر اساس مفاد ماده (11) دستورالعمل مورد شکایت، رسیدگی به تخلفات مدیر واحد بازرسی و نظارت و بازرسان بر عهده هیات رئیسه اتاق اصناف شهرستان قرار گرفته و بر اساس تبصره (1) ذیل بند (ت) ماده (37) قانون نظام صنفی، مسئولیت پیگیری و اجرای تصمیم هیات رئیسه اتاق اصناف شهرستان در صورت احراز تخلف مدیران بازرسی و بازرسان در حیطه وظایف اجلاس عمومی اعضای اتاق اصناف شهرستان قرار گرفته است. 5 با التفات به مراتب مذکور به عرض قضات می‌رساند، اداره امور مستمر اتاق اصناف بر عهده هیات رئیسه اتاق است و در این راستا علاوه بر عبارت «اداره امور اتاق اصناف شهرستان»، بندهای مصرح در تبصره (1) بند (ت) ماده (37) قانون موصوف گویای احاله نظارت بر امور مستمر به هیات رئیسه اتاق اصناف است، از طرفی اموری که در تبصره موصوف به عهده اجلاس اتاق واگذار شده است، از امور غیرمستمر و مقطعی است. از این رو تشکیل واحدهای بازرسی که امری مقطعی و غیر مستمر است به اجلاس واگذار شده است اما نظارت مستمر بر این واحدها با توجه به موارد زیر بر عهده رئیس هیات رئیسه اتاق اصناف است. الف مستند به بند (11) ماده (13) آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (36) قانون نظام صنفی از وظایف مشترک هیات رئیسه از حیث انجام وظایف و اختیارات پیش‌بینی شده در قانون و آیین نامه‌ها از جمله نظارت بر واحدهای بازرسی و نظارت می‌باشد. ب «اداره امور اتاق اصناف شهرستان» بر خلاف «تشکیل واحد بازرسی» امری مستمر است و نظارت بر واحدهای بازرسی نمی‌تواند به استناد لفظ «تشکیل» به اجلاس واگذار گردد و بدیهی است پس ایجاد واحد موصوف توسط اجلاس امر نظارت بر بازرسان و مدیران واحدهای موصوف از حیث رسیدگی به ایفای وظایف و رسیدگی به تخلفات آن‌ها بر عهده هیات رئیسه اتاق اصناف می‌باشد. ج هر چند سهم هیات رئیسه اتاق از وظایف و اختیارات مندرج در ماده (37) قانون نظام صنفی بند به بند ذکر شده است و مفید احصایی بودن است اما عبارت «اداره امور اتاق اصناف شهرستان» مفید احصاء نیست». هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/12/15 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی مطابق ماده 45 قانون نظام صنفی کشور، وظایف و اختیارات اتاق اصناف در هفت بند و 4 تبصره مشخص شده است. نظر به اینکه رسیدگی به تخلفات مدیر واحد بازرسی و نظارت و بازرسان از وظایف هیات رئیسه اتاق اصناف شهرستان نبوده لذا ماده 11 دستورالعمل مورد شکایت برخلاف قانون و خارج از اختیارات تصویب شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. معاون قضایی دیوان عدالت اداری مرتضی علی اشراقی