رای شماره 2507378 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه‌های شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد

شماره0202668 -1403/11/3 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390002507378 مورخ 1403/10/18 با موضوع: «مصوبه شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد و مصوبه شماره 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/10/18 شماره دادنامه: 140331390002507378 شماره پرونده: 0202668 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای هادی پژوهش جهرمی طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مشهد موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه‌های شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه‌های شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "اولا با عنایت به ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 مجلس شورای اسلامی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن که در مقام بیان و تصریح وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر بوده، تاسیس و تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری‌ها جزو شرح وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد نمی‌باشد و در قانون مزبور پیش‌بینی نشده است. لازم به توضیح است مطابق بند 15 ذیل ماده 80 قانون فوق الذکر صرفا «تصویب اساسنامه موسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری با تایید و موافقت وزارت کشور» به عنوان قسمی از حیطه صلاحیت‌ها و اختیارات شورای شهر اشاره گردیده است. با توجه به بند مزبور هیچ‌گونه صلاحیت و اختیاری که قرینه‌ای مثبته و مجوزی ضمنی نیز بر تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری باشد، یافت نمی‌شود و تاسیس موسسه و یا شرکتی در هر قالب و با هر موضوع فعالیتی که اعضای آن از کارکنان شهرداری باشند، قطع به یقین منصرف از وظایف و اختیارات تعیینی برای اعضای شورای شهر بوده و با لحاظ موارد فوق وضع مصوبات شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و شماره 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد خارج از حدود صلاحیت ایشان و تجاوز از چهارچوب قانونی مشخص شده می‌باشد. دوما بر اساس مصوبه شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 شورای اسلامی شهر مشهد با استناد به ماده 73 آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور مصوب 1381/8/15 هیات وزیران برای خود قائل به صلاحیت تشکیل صندوق مشارالیه شده است. تامل در ضوابط و مفاد مندرج در ماده 73 آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور این مطلب را به ذهن متبادر می‌سازد که به شورای شهر و یا شهرداری هیچ‌گونه مجوزی دال بر تشکیل صندوقی با عنوان صندوق ذخیره کارکنان اعطاء نشده است و موارد مذکور در این ماده با حکم مصوب شورای اسلامی شهر مشهد به موجب مصوبه معترض عنه، وجوه افتراق و تباین اساسی دارد. مبرهن است شهرداری نیز به منظور اعمال اختیارات خود با لحاظ مفاد ماده 73 آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور نیاز به مصوبه از سوی شورای شهر نداشته و صرفا به پیروی از شرایط حاکم بر قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب 1376 مجاز به کسر درصدی از حقوق ماهانه مستخدم و افزودن معادل آن بابت سهم شهرداری و نگهداری از مجموع سپرده مستخدم و شهرداری در حساب خاصی به نام سپرده مستخدم شهرداری نزد یکی از بانک‌های کشور بوده است. سوما لازم به توضیح است که قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب 1376/11/26 مجلس شورای اسلامی نیز که در ماده 73 آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور مورد نظر مقنن بوده، هیچ‌گونه اشاره و دلالتی مبنی بر اعطای مجوز به مراجع و نهادها در خصوص تشکیل صندوق‌های ذخیره کارکنان نداشته است. از سویی دیگر و با مداقه در قوانین و مقررات نظام جمهوری اسلامی ایران در می‌یابیم که با تصویب مجلس شورای اسلامی، صرفا موسسه صندوق ذخیره فرهنگیان در تاریخ 1374/3/7 در راستای اجرای تبصره 63 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران طی تصویب نامه شماره 1359/ت14956 ه مورخ 1374/2/11 هیات وزیران، تاسیس و در اداره ثبت شرکت‌ها، ثبت گردیده و تا به امروز طی برنامه سوم توسعه، مواد 147 و 53 برنامه چهارم توسعه نیز استقرار یافته است. پس اساسا وضع مقرره به منظور تشکیل صندوق‌های ذخیره کارکنان شهرداری در جهت برخورداری از مقررات و تسهیلات مقرر در قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت، از آن جا که امری خارج از قاعده و استثناء می‌باشد و تبعات گریز ناپذیر اقتصادی، سیاسی و اجتماعی را به همراه خواهد داشت، بدیهی است می‌بایست منحصرا با جلب نظر و تصویب مجلس شورای اسلامی و در چهارچوب مشخص شده توسط مجلس به عنوان عالی ترین مقام تقنینی صورت پذیرد و شورای اسلامی شهر مشهد فاقد هرگونه حق و اختیاری در این زمینه می‌باشد. چهارما علاوه بر تمامی تفاصیل فوق الذکر، بنا بر دادنامه شماره 853 854 [9909970905810853 9909970905810854] مورخ 1399/7/8 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نتیجتا و تبعا مصوبات معترض عنه شورای اسلامی شهر مشهد نیز مبنی بر تاسیس صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد و اعطای مجوز به شهرداری جهت مدیریت سرمایه‌گذاری ذخایر سنوات سالیانه کارکنان از طریق صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد که با استناد به ماده 73 آیین‌نامه ابطالی مذکور وضع گردیده، از حیز اعتبار و وجاهت و مبنای قانونی ساقط می‌باشد. علی هذا براساس عرایض مطروحه فوق الذکر، حسب مدارک و دلایل تقدیمی و نظر به خروج مصوبات معترض عنه از صلاحیت و حیطه اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد و عدم انطباق با مقررات و آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با عنایت به این که به دلالت اصل یکصد و پنج قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد»؛ تقاضای صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبه شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و مصوبه شماره 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد از تاریخ تصویب مستندا به بند 1 ماده 12 ، ماده 13 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مورد استدعا می‌باشد." متن مصوبه‌های مورد شکایت به شرح زیر است: " الف مصوبه شماره: 991/ 92/ 3/ش تاریخ: 1392/3/8 ابلاغ مصوبه جناب آقای مهندس پژمان شهردار محترم مشهد موضوع: تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد سلام علیکم با احترام، لایحه شماره 23568/ 21 مورخ 1392/2/17 شهرداری محترم مشهد در زمینه تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد در جلسه علنی مورخ 1392/3/5 شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر تصویب گردید. متن مصوبه ماده واحده: به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود به موجب ماده 73 آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور به منظور تشویق پس انداز و حمایت از کارکنان شهرداری مشهد و واحدهای تابعه در جهت ایجاد تسهیلات رفاهی و ارتقای سطح معیشت و تامین آتیه مالی کارکنان شهرداری و خانواده ایشان خصوصا در ایام بازنشستگی، نسبت به تاسیس صندوق ذخیره کارکنان شهرداری براساس بندهای زیر اقدام نماید. 1 عضویت در صندوق مذکور اختیاری و مختص کارکنان رسمی، پیمانی، مستخدم موقت و قرارداد کار معین در شهرداری و سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به آن می‌باشد. تبصره: شرایط عضویت و خروج از صندوق، براساس مفاد اساسنامه صندوق (که وفق مقررات و ضوابط، مراحل قانونی خود را طی می‌نماید) خواهد بود. 2 همه ماهه مبلغی معادل مبلغ مقرر در قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت (مصوب 1376/11/26 مجلس شورای اسلامی) از حقوق مبنای کارکنان عضو صندوق، کسر و به حساب آنان در صندوق مذکور واریز می‌شود. شهرداری نیز معادل همان مبلغ به نام عضو، نزد صندوق واریز می‌نماید. 3 تعهدات شهرداری مشهد از حیث واریز بخشی از حقوق مبنای کارکنان عضو صندوق، هر ساله در لایحه بودجه شهرداری در ردیف اعتبار جاری لحاظ و برای تصویب به شورای اسلامی شهر مشهد ارائه خواهد شد. 4 در صورتی که به هر دلیلی از جمله فوت، بازنشستگی، اخراج و غیره، ارتباط شغلی کارکنان عضو صندوق با شهرداری مشهد قطع شود، اصل وجوه پرداختی و کلیه سود حاصل از انجام فعالیت‌های اقتصادی که نباید از اصل و سود بانکی کمتر باشد تا زمان قطع ارتباط محاسبه و به ذی نفع پرداخت و ادامه عضویت در صندوق منتفی خواهد بود. تبصره: ادامه عضویت کارکنان بازنشسته شهرداری در صورت پرداخت کامل مبلغ مقرر در قانون فوق الذکر (سهم خود و شهرداری) بلامانع می‌باشند. 5 هرگونه توسعه و ایجاد ساختار جدید در تشکیلات شهرداری مشهد و سازمان‌های تابعه، به منظور اعمال حمایت‌های مورد نظر این مصوبه، ممنوع می‌باشد. تبصره: شهرداری مشهد و سازمان‌های تابعه موظفند در اعمال حمایت‌های قانونی و ضوابط و مقررات موضوعه رعایت شده، تدابیری اتخاذ نمایند تا از هرگونه حمایت نافی منافع عمومی و خارج از ضوابط و مقررات خودداری گردد. بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست. رییس شورای اسلامی شهر مشهد ب مصوبه شماره: 1358/93/4/ش تاریخ: 1393/2/17 جناب آقای مرتضوی شهردار محترم مشهد مقدس موضوع: صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری سلام و علیکم با احترام، لایحه شماره 23343/ 21 مورخ 1392/2/17 شهرداری محترم مشهد در زمینه صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری در جلسه علنی مورخ 1393/2/16 شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید. متن مصوبه ماده واحده: به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود به منظور مدیریت ذخایر سنوات سالیانه کارکنان و حفظ ارزش پولی پس انداز آن‌ها با اخذ اذن رسمی (محضری) از آن‌ها، ذخایر سنوات سالیانه ایشان را پس از محاسبه، به نمایندگی از سوی کارکنان و حقوق بگیران شهرداری مشهد از طریق صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری، سرمایه‌گذاری نماید. تبصره1: شهرداری در این خصوص هیچ‌گونه توسعه تشکیلاتی نخواهد داشت. تبصره2: شهرداری موظف است بار مالی موضوع در سنوات گذشته را به شورای اسلامی شهر گزارش نماید. تبصره3: تعهدات ناشی از اجرای این مصوبه از محل تهاتر، فروش مستغلات یا اعطای امتیاز صدور پروانه ساختمانی و نیز پیش‌بینی اعتبار لازم در بودجه‌های سالانه، قابل تامین و پرداخت است. بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست. رییس شورای اسلامی شهر مشهد" در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 51/ 1402/ 6/ش مورخ 1402/5/28 توضیح داده است که: "1 مطابق بند 7 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، «اقدام در خصوص تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی... و تاسیس تعاونی‌های تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاه‌های ذی ربط» از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر برشمرده شده است. صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد، به لحاظ ماهیتی، خارج از شمول معنای «انجمن اجتماعی» به نظر نرسیده و بنابراین بر خلاف استدلال مطروحه در دادخواست، مصوبات مورد اعتراض از شمول وظایف مقرر برای شورای شهر (ماده 80) خارج نیست. 2 عمده ایراد شاکی به مصوبه، نه به ماهیت وجودی آن، که ایراد به مواد استنادی داخل مصوبه یعنی ماده 73 آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری و قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب 1376 و عدم تطابق آن با ماهیت صندوق ذخیره می‌باشد. این در حالی است که مبنای ایجاد صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد مستند به ماده 44 و 73 آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور و ماده 1 قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب 1376/11/26 بوده که در این راستا بسیاری از سازمان‌ها و بخش‌های دولتی و غیر دولتی درصدی از حقوق کارکنان کسر و به همان میزان سهم سازمان اضافه شده و در بانک سپرده‌گذاری شده که علاوه بر سهم فرد و سهم سازمان، سود بانکی نیز به آن اضافه شده و در زمان بازنشستگی کلیه این مبالغ به فرد باز پرداخت می‌شوند. که این عملکرد منطبق با نظر قانون نبوده؛ زیرا نرخ تورم سالانه بیشتر از نرخ سود سپرده خواهد بود و در نهایت ارزش ریالی سپرده حفظ نمی‌گردد و کاهش می‌یابد. لیکن در شهرداری مشهد طرحی به مرحله اقدام درآمده که مبلغ کسر شده از فرد به اضافه مبلغی که سازمان به آن اضافه می‌کند، در اختیار موسسه تحت عنوان «صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد» قرار می‌گیرد و موسسه موردنظر با فعالیت‌های اقتصادی خود، نسبت به سود سپرده‌های بانکی ارزش افزوده بیشتری به آن اضافه می‌کند و در پایان خدمت فرد، اصل سپرده به اضافه سود حاصل که یقینا بیشتر از نرخ سپرده‌های بانکی است به او بازگردانده می‌شود. لهذا بر فرض صحیح نبودن استنادات قانونی داخل در مصوبه، این امر موجبی برای ابطال مقرره اصلی موضوع مصوبه نیست. کما این که تشکیل صندوق‌هایی با ماهیت صندوق ذخیره کارکنان شهرداری در کلان شهرهای کشور امری رایج بوده که بدون وابستگی به شهرداری‌ها، در حال فعالیت هستند و این موضوع مغایرتی با قانون ندارد. النهایه با عنایت به مراتب معنونه و توجها به دلایل فوق الذکر صدور حکم به رد شکایت شاکی از محضر قضات عالی قدر هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/10/18 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا در ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی صلاحیتی برای شوراهای اسلامی شهر جهت تشکیل صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری پیش‌بینی نشده است. ثانیا براساس دادنامه شماره 9909970905810853 و 9909970905810854 مورخ 1399/7/8 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، حکم به ابطال آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور صادر شده است. ثالثا براساس ماده 12 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370/6/13 مقرر شده است که کلّیه دستگاه‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی که دارای مقررات خاص استخدامی هستند، بانک‌ها و شهرداری‌ها و نیز شرکت‌ها و موسساتی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است، تابع ضوابط و مقررات این قانون خواهند بود. رابعا براساس بند (الف) ماده 1 قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب سال 1376 به دولت اجازه داده شده است که به منظور تشویق پس انداز و حمایت از کارکنان خود از طریق تامین اندوخته، بنا به درخواست هر یک از مستخدمین شاغل (اعم از رسمی، ثابت و پیمانی) وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی، حساب سپرده ثابت خاصی تحت عنوان حساب پس انداز سهم مستخدم نزد یکی از بانک‌ها به نام او افتتاح و همه ماهه برابر (35 %) حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده (1) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت را به عنوان پس انداز سهم مستخدم از دریافتی او کسر و به حساب مزبور واریز نماید. با توجه به دلایل فوق، مصوبه شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 شورای اسلامی شهر مشهد در موضوع تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد و مصوبه شماره 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی