رای شماره 1961002 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه مورخ 1400/2/20 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی تحت نامه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

شماره دادنامه: 140431390001961002 تاریخ دادنامه: 1404/8/6 شماره پرونده: 0203472-0203473-0002984 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقایان سید محمد میرزمانی بافقی- افشین معظمی گودرزی- محمدرضا بنی کریمی طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی- شهرداری کوهسار موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه مورخ 1400/2/20 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی تحت نامه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران گردش کار : شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال مصوبه مورخ 1400/2/20 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی تحت نامه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اجمالا به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که: " مدیر اداره راه و شهرسازی استان البرز طی نامه شماره 204/17733 مورخ 1394/1/16 به شهرداری کوهسار، صدور پروانه‌های ساختمانی شهرک ولیعصر (عج) و سایر عرصه 9 گانه را متوقف نمودند، در حالی که طبق اعلام شهرداری کوهسار به سازمان بازرسی کل کشور، کاربری مسکونی آن در تاریخ 1390/10/12 توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تایید و تصویب شده است. از آنجایی که پیگیری‌ها برای مجاب کردن مسیولین مربوطه نتیجه‌ای نداشت، تعدای از مالکان در شهرک ولیعصر (عج) تعاونی مسکن جهاد کشاورزی در اراضی هلجرد پلاک 141 اصلی (و البته بعضی دیگر در اراضی 9 گانه صدرالاشاره در نامه شهرداری) با تسلیم دادخواست‌هایی به دیوان عدالت اداری خواستار الزام شهرداری به صدور پروانه ساختمانی شدند. شعب مختلف دیوان عدالت اداری در پرونده‌های متعدّد رای به الزام شهرداری کوهسار به صدور پروانه ساخت برای شهرک ولیعصر (عج) در هجلرد دادند و لذا صدور پروانه ساخت توسط شهرداری مجددا آغاز گردید. در طول 3 سال پس از صدور آرای متعدّد دیوان عدالت اداری مجددا اداره راه و شهرسازی استان البرز تلاش‌هایی به کار برده است و با برنامه‌ریزی مجدد از طریق کارگروه اداره خود و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان البرز و سپس تصویب مصوبه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان البرز با تصویب پیشنهاد خود، در جلسه 1400/2/20 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مجددا مانع صدور پروانه ساختمانی عرصه 9 گانه از جمله پروانه ساخت در شهرک ولیعصر (عج) در هجلرد شده‌اند و با ابلاغ این مصوبه به استان البرز صدور پروانه ساخت مجددا متوقف گردیده است. لذا با استناد به این که مصوبات قانونی صدها پروانه ساختمانی در این شهرک صادر گردیده است و بیش از هزار برگ سند تک برگ مسکونی و احداث بنا در شهرک انجام شده است، ابطال مصوبه 1400/12/20 مورد تقاضا است." در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکیان ارسال شده بود، ایشان به موجب لوایح فاقد شماره و تاریخ اجمالا به‌طور خلاصه توضیح داده‌اند که: " مصوبه‌ای که ابطال آن درخواست شده است با حقوق مکتسبه در تعارض است که بارها شورای نگهبان نادیده گرفتن حقوق مکتسبه را مخالف شرع تشخیص و اعلام نموده است. (اصل 4 قانون اساسی) همچنین این نکته در بسیاری از آیات و روایات و سخنان مقامات قضایی کشور و خصوصا بیانات مقام معظم رهبری کاملا واضح و مشهود است و تاکید بر حفظ حقوق عامه را داشتند. از جمله: سوره مبارکه شوری آیه 13 و 14، سوره مبارکه نساء آیه 105، سوره مبارکه جاثیه آیه 16 تا 19، سوره مبارکه مایده آیه 48 و 50. همچنین مصوبه مورد شکایت براساس قاعده فقهی «الناس مسلطون الی اموالهم» مغایر با شرع و حقوق شرعی و مکتسبه می‌باشد. لازم به ذکر است این شهرک قبلا مسکونی شده است، اسناد مالکیت مسکونی و پروانه ساخت متعدّد و مکرّر در طی سالیان گذشته صادر شده است. از طرفی این مصوبه با اصل 47 قانون اساسی که مالکیت شخصی را محترم می‌داند، در تعارض است. البته مصوبه موردنظر با قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ایران هم هماهنگ نیست. زیرا در این قانون تاسیس تغییر کاربری از مسکونی به زراعی به آن شورا و کمیته‌های شوراهای مربوطه محول نشده است. طبق تبصره 2 ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها در صورت تغییر کاربری غیر مجاز وزرات جهاد کشاورزی می‌تواند با اقامه دعوی در محاکم قضایی موضوع را پیگیری کند. همچنین مصوبه موردنظر با ماده 4 قانون مدنی مغایرت دارد که قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " مصوبه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 جناب آقای شهبازی استاندار محترم و رییس شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان البرز اعلام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طرح ویژه حریم شهر کوهسار باسلام و احترام به استحضار می‌رساند: شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 1400/2/20 پیرو تکلیف مقرّر در بند (ب) مصوبه مورخ 1394/8/25 خود موضوعات مربوط به حریم شهر کوهسار (1- عرصه‌های 9 گانه 2- تداخل مرز حریم شهر کوهسار با شهرهای همجوار و اصلاحات نقشه پهنه‌بندی حریم) را براساس مصوبه مورخ 1398/8/23 شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان البرز و جلسه مورخ 1399/11/26 کمیته فنّی شماره یک مورد بررسی قرار داد و ضمن تایید مفاد صورتجلسه کمیته فنّی در خصوص تغییرات مرز حریم شهر و پهنه‌بندی آن، موضوع را جهت تکمیل و تدقیق ضوابط یکپارچه در کل سطح حریم به کمیته فنّی شماره یک ارجاع داد. از آنجا که بنا برگزارش ارایه شده توسط دفتر نظارت بر طرح‌های توسعه و عمران، ساخت و ساز خلاف و مغایر با ضوابط قانونی در حریم این شهر از گستردگی قابل توجه برخودار است، کمیته فنّی موظّف است به جهت تبیین ضوابط احداث بنا و تاسیسات در کل سطح حریم و پرهیز از تفاسیر متعارض و موردی، با هماهنگی و همکاری موثر سازمان امور اراضی کشور و سازمان جهاد کشاورزی استان البرز، ضوابط احداث بنا را در کل پهنه‌های مصوّب در حریم شهر کوهسار حداکثر ظرف مدّت دو ماه آتی تدقیق و به عنوان نظر شورای عالی شهرسازی و معماری در قالب سند پهنه‌بندی حریم کوهسار به مراجع استانی ابلاغ نماید. ضمنا مصوبه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در خصوص عرصه‌های 9 گانه واقع در حریم شهر کوهسار مورد تایید قرار گرفت. مراتب جهت استحضار و صدور دستور انعکاس و اقدام اعلام می‌شود.- معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران" در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست اداره کل حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لوایح شماره 65340/730 مورخ 1400/11/30 و 1896/730 مورخ 1401/1/14، نامه‌های شماره 120590/320 مورخ 1400/9/17 و 823/320 مورخ 1401/1/8 مدیرکل دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را ارسال کرده است که متن آن نامه‌ها اجمالا به‌طور خلاصه به قرار زیر است: " شاکی تقاضای ابطال مصوبه طرح ویژه حریم شهر کوهسار را دارد. این در حالی است که طرح ویژه حریم شهر کوهسار بخشی از طرح توسعه و عمران شهر کوهسار بوده و طرح‌های توسعه و عمران شهری برابر قانون مبتنی بر الزامات اسناد و طرح‌های بالادستی به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری متشکّل از وزرای دستگاه‌ها و روسای سازمان‌های عضو شورا می‌رسد که هدف غایی از این‌گونه طرح‌ها علاوه بر ایفای نقش و عملکرد ویژه شهر مزبور در پهنه سرزمین، تامین رفاه و آسایش و امنیت شهروندان و حفظ محیط زیست و تحقّق فعالیت‌های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی برای یک افق مشخص است. لذا مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری از جنس سایر مصوبات و تصمیمات و اقدامات دولت موضوع مواد 10و 12 قانون دیوان عدالت اداری نمی‌باشد و از همین رو قضات در هیات عمومی و شعب به درستی از رسیدگی به دعوی ابطال طرح‌های توسعه و عمران، ولو این که محدود به یک یا چند پلاک باشد، خوددادری نموده و در موارد مغایرت طرح‌ها با حقوق مکتسبه و حقوق مالکانه عقیده بر ابطال و بطلان طرح ندارند، بلکه طرح را صرفا نسبت به شاکی و حقوق وی غیر قابل اجرا می‌دانند. علاوه بر این، به استناد ماده 2 قانون «تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری»، تصویب طرح جامع شهرها که مشتمل بر حریم شهر و ضوابط آن نیز می‌باشد، بر عهده شورای عالی شهرسازی و معماری می‌باشد. همچنین بر اساس ماده 2 قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها»، هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تاسیسات در داخل حریم شهر تنها در چهارچوب ضوابط و مقرّرات مصوّب طرح جامع امکان‌پذیر خواهد بود. لذا شورای عالی شهرسازی و معماری در تصویب طرح ویژه حریم شهر کوهسار در چهارچوب قوانین موضوعه و در حیطه وظایف و اختیارات قانونی خود عمل نموده است. در خاتمه خاطر نشان می‌گردد از آنجایی که شاکی در دادخواست خود بر وجود حقوق مکتسبه تاکید دارد و این حقوق را مبنای شکایت خود قرار داده، همچنین با عنایت به این که بنا بر استعلام انجام شده از اداره کل حقوقی وزارت راه و شهرسازی شرایط سه‌گانه تحقّق حقوق مکتسبه قانونی شهروندان عبارت از: 1- صدور پروانه؛ 2- انطباق مفاد پروانه با طرح‌های توسعه و عمران شهری و ضوابط آن؛ 3- احداث یا شروع به احداث مطابق پروانه در مهلت اعتبار می‌باشد، لذا مصوبه مورد شکایت شورای عالی شهرسازی و معماری هیچ تعریضی به پروانه‌هایی که در چهارچوب اسناد مثبته و موازین قانونی فوق الذکر صادر شده باشند، ندارد." شهردار کوهسار نیز، به موجب لایحه شماره 140/15835 مورخ 1400/10/9 به شعبه 10 بدوی دیوان عدالت اداری به عنوان پاسخ، توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است: "با توجه به ابلاغ طرح جامع شهر کوهسار در مورخ 1392/5/1 توسط استانداری البرز و علی رغم اعلام بافت‌های نه‌گانه به عنوان محدوده منفصل شهری با کاربری‌های تعریف شده و با عنایت به این که بند 5 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره 4903/300/91 مورخ 1391/8/7 به شهرداری ابلاغ شده و ملاک عمل شهرداری بوده است. لکن مکاتبه‌ای توسط شورای عالی شهرسازی و معماری استان البرز طی نامه شماره 34672/30 مورخ 1392/5/22 با شهرداری صورت گرفته که در متن این نامه علی رغم تصویب و ابلاغ طرح جامع شهر کوهسار و سیر مراحل قانونی کارگروه امور زیر بنایی و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان البرز، شهرداری را از صدور مجوّز منع می‌نمایند. لازم به ذکر است طبق مکاتبه صورت گرفته دبیر کل دفتر طرح‌های کاربری و دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره 47001/330 مورخ 1392/8/4 کاربری عرصه بافت‌های نه‌گانه مورد تایید قرار می‌گیرد و از طرف دیگر استعلام بازپرس شعبه سوم دادسرای عمومی هشتگرد از مدیر شورای عالی شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی در خصوص یکی از این نواحی منفصل شهری موید این مطلب است که در این اراضی ضوابط محدوده قانونی و کاربری‌های مجاز آن تعیین شده است. اینک شهرداری به موجب نامه شماره 358015/300 مورخ 1400/3/18 معاون وزیر و دبیر شورای عالی و معماری موضوع مصوبه 1400/2/20 مصوبه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در این خصوص که اشعار داشته است در ارتباط با عرصه شماره 9 تعاونی جهاد کشاورزی با پهنه طرح جامع ( R 2) مخالفت نموده و با عنایت به اعلام مصوبه شورای عالی در ارتباط با سند پهنه‌بندی حریم مقرّر گردید پهنه مربوطه S 411 به صورت زراعی تغییر پیدا می‌کند. در خصوص شش عرصه باقیمانده واقع در حریم شهر کوهسار با وجه به مصوبات شورای عالی مبنی بر ممنوعیت استقرار کاربری مسکونی در حریم شهر عدم امکان خدمات‌رسانی (تامین آب و ...) و نداشتن تبصره یک ماده جهاد برای درخواست‌های مربوط مخالفت گردید و عینا این مصوبه در جلسه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مورد تایید واقع می‌شود و مبنای عمل قرار می‌گیرد بدین نحو که با کاربری عرصه‌های نه‌گانه چه به صورت مسکونی و چه باغ مسکونی مخالفت به عمل آمده است. از آنجایی که طبق قوانین و مقرّرات و ضوابط طرح‌های جامع و تفصیلی در دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری به تصویب می‌رسد شهرداری کوهسار از هرگونه اقدام و صدور مجوّز در این پهنه‌ها منع می‌گردد. با توجه به مطالب بیان شده و این که عملا امکان صدور مجوّز از شهرداری کوهسار سلب گردیده است دعوی متوجه این شهرداری نیست. چرا که وزارت راه و شهرسازی (دبیر شورای علی شهرسازی و معماری ایران) به عنوان مرجع بالادستی امکان صدور مجوّز را از این شهرداری سلب نموده است و خواهان می‌بایستی ابتدا مصوبه مزبور را درخواست نماید تا شهرداری بتواند نسبت به صدور مجوّز اقدام نماید. " در خصوص خواسته شاکیان مبنی بر ابطال مصوبه مورخ 1400/2/20 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح ویژه حریم شهر کوهسار ابلاغی تحت نامه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، معاون قضایی در امور هیات عمومی و هیات‌های تخصّصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری با عنایت به این که موضوع سابقا در هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و براساس رای شماره 140109970906010904 مورخ 1401/12/2 هیات مذکور، مصوبه مورد اعتراض از لحاظ بعد قانونی قابل ابطال تشخیص داده نشده و موضوع شکایت بدین لحاظ مشمول مفاد رای مذکور و واجد اعتبار امر مختوم می‌باشد، لذا قرار رد شکایت صادر کرده است. لیکن از آنجا که شاکیان ابطال مصوبه مورد شکایت را از بعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند 2 از ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مصوبه مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام به عمل آمد و قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47196 مورخ 1404/6/29 اعلام کرده است که: "رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری با سلام و تحّیت عطف به نامه شماره 0203473 مورخ 1402/12/7؛ موضوع مصوبه مورخ 1400/2/20 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح ویژه حریم شهر کوهسار ابلاغی تحت شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازی و معماری، در جلسه مورخ 1404/6/16 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: - اطلاق مصوبه مورد شکایت از جهت تغییر کاربری بعضی از محدوده‌ها، در صورتی که سابقا اجازه مطلق نسبت به ساخت و ساز و نظیر آن در محدوده‌های مذکور داده شده است، در مواردی که این تغییر خلاف اجازه صادره غیر مقیده باشد خلاف شرع است و در صورتی که تغییر کاربری براساس مصالح اداره اجتماع لازم باشد، باید در صورت ورود خسارت جبران شود." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/8/6 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47196 مورخ 1404/6/29 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه مورد شکایت از جهت تغییر کاربری بعضی از محدوده‌ها، در صورتی که سابقا اجازه مطلق نسبت به ساخت و ساز و نظیر آن در محدوده‌های مذکور داده شده است، در مواردی که این تغییر خلاف اجازه صادره غیرمقیّده باشد خلاف شرع است و در صورتی که تغییر کاربری براساس مصالح اداره اجتماع لازم باشد، باید در صورت ورود خسارت جبران شود.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق مصوبه مورخ 1400/2/20 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح ویژه حریم شهر کوهسار ابلاغی تحت شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازی و معماری، در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری